9 Vreemdeling

1.1 Inleiding

In Nederland wonen niet alleen Nederlanders, maar ook vreemdelingen. Zij kunnen hier rechtmatig verblijven, maar ook onrechtmatig. In het laatste geval mogen ze niet (meer) in Nederland zijn, maar verblijven ze wel nog illegaal hier. Rechtmatig verblijvende vreemdelingen kunnen recht hebben op toeslagen. Echter niet altijd. En soms alleen onder aanvullende voorwaarden. We bespreken in dit hoofdstuk daarom wie vreemdelingen zijn, wanneer zij rechtmatig in Nederland verblijven en wanneer zij aanspraak kunnen maken op toeslagen.

In dit hoofdstuk

We bespreken eerst wat de definitie van een vreemdeling is (paragraaf 1.2). Daarna komt de koppeling tussen rechtmatig verblijf en het recht op toeslagen aan bod, het zogenoemde koppelingsbeginsel (paragraaf 1.3). Vervolgens lichten we de verschillende soorten rechtmatig verblijf toe en met welke verblijfsstatus iemand aanspraak kan maken op toeslagen (paragraaf 1.4). Tot slot geven we inzicht in de procedure bij de IND voor het vaststellen van rechtmatig verblijf (paragraaf 1.5).

In Bijlage 1 bespreken we nog alle verblijfscodes en in Bijlage 2 de verschillende gevolgen van Brexit.

Afkortingen en begrippen

In het hoofdstuk ‘Afkortingen en begrippen’ staat een afkortingen- en begrippenlijst. Hierin staan alle in het Handboek gebruikte afkortingen. Ook worden veel begrippen toegelicht. Kijk daar dus als een afkorting of begrip onbekend of onduidelijk is.

1.2 Definitie vreemdeling

Een vreemdeling is iedereen die niet de Nederlandse nationaliteit bezit en niet op grond van een wettelijke regel als Nederlander moet worden behandeld (artikel 2, onderdeel k, van de Awir en artikel 1 van de Vw 2000). Vreemdelingen kunnen in Nederland wel of niet rechtmatig verblijven. Zonder rechtmatig verblijf bestaat er geen recht op toeslagen. Dit wordt ook wel het koppelingsbeginsel genoemd, wat we verder bespreken in paragraaf 1.3. Met rechtmatig verblijf kan wel recht op toeslagen bestaan, maar alleen met bepaalde soorten rechtmatig verblijf. Dit lichten we verder toe in paragraaf 1.4.

1.3 Koppelingsbeginsel

Een vreemdeling zonder rechtmatig verblijf kan geen aanspraak maken op verstrekkingen, voorzieningen, uitkeringen, ontheffingen en vergunningen (artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000). Hieronder vallen ook de toeslagen. Het recht op dergelijke voorzieningen is dus gekoppeld aan rechtmatig verblijf. Deze regel wordt daarom het koppelingsbeginsel genoemd. Een toeslagaanvraag van een vreemdeling zonder rechtmatig verblijf wordt dus afgewezen of beëindigd op grond van dit koppelingsbeginsel uit de Vw 2000. Tenzij sprake is van een uitzondering, welke we bespreken in paragraaf 1.3.2.

Het koppelingsbeginsel bestaat om te voorkomen dat illegale vreemdelingen (door het ontvangen van tegemoetkomingen en voorzieningen) hun illegale verblijf kunnen voortzetten. Ook moet het de schijn van legaliteit tegengaan en voorkomen dat er een zodanig sterke rechtspositie wordt opgebouwd dat iemand onuitzetbaar wordt. Volgens de Afdeling is dit een legitiem doel van het koppelingsbeginsel. Lees daarover meer in paragraaf 1.3.2.2.1.

Het koppelingsbeginsel houdt overigens niet in dat iedere vreemdeling met rechtmatig verblijf wél aanspraak kan maken op toeslagen. Dit hangt af van het soort rechtmatig verblijf. De aanspraken van vreemdelingen met rechtmatig verblijf zijn namelijk in overeenstemming met de aard van het verblijf (artikel 11, eerste lid, van de Vw 2000). In paragraaf 1.4 bespreken we de verschillende soorten rechtmatig verblijf en met welk verblijf de aanvrager wel en geen recht aanspraak kan maken op toeslagen. We bespreken nu eerst:

de doortrekking van het koppelingsbeginsel naar de partner en medebewoner: paragraaf 1.3.1
wanneer van het koppelingsbeginsel wordt afgeweken: paragraaf 1.3.2
het koppelingsbeginsel in relatie tot de huurtoeslag: paragraaf 1.3.3
het koppelingsbeginsel en de BRP-inschrijving: paragraaf 1.3.4

1.3.1 Doortrekking koppelingsbeginsel

Voor het recht op toeslagen is het koppelingsbeginsel doorgetrokken naar de partner en medebewoner. Dit wordt ook wel het doorkoppelingsbeginsel genoemd. Met het doorgetrokken koppelingsbeginsel wordt voorkomen dat de niet rechtmatig verblijvende partner of medebewoner kan meeprofiteren van de toeslagen die aan de Nederlander of een vreemdeling met rechtmatig verblijf worden toegekend en zo mogelijk (de schijn) van legaal verblijf kan krijgen. Volgens de Afdeling is dit een legitiem doel van het doorkoppelingsbeginsel. Lees daarover meer in paragraaf 1.3.2.2.1.

Dit betekent dat de aanvrager geen recht heeft op toeslagen als hij een partner heeft die een vreemdeling is en zonder rechtmatig verblijf in Nederland verblijft (artikel 9, tweede lid, van de Awir).

Let op! Let op

Het doorkoppelingsbeginsel voor de partner geldt niet bij het kindgebonden budget (zolang het kind wél rechtmatig verblijft of de Nederlandse nationaliteit heeft). Lees hierover verder in paragraaf 1.3.2.1.

Het doorkoppelingsbeginsel geldt ook voor medebewoners van 18 jaar of ouder, als de draagkracht van medebewoners meetelt voor de toeslag (artikel 9, derde lid, van de Awir). Dit geldt alleen voor de huurtoeslag, aangezien alleen voor die toeslag medebewoners meetellen (lees hierover in paragraaf 1.3 van het hoofdstuk ‘Medebewoner’).

Let op! Let op

Wetswijziging per 1 januari 2022 met directe werking
Artikel 9, derde lid, van de Awir (het koppelingsbeginsel voor medebewoners) is per 1 januari 2022 gewijzigd. Sindsdien geldt het bovenstaande (dat alleen bij meerderjarige medebewoners zonder rechtmatig verblijf geen recht bestaat op huurtoeslag voor de aanvrager). Voorheen gold dit voor alle medebewoners, ook minderjarigen met uitzondering van alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Deze wetswijziging heeft directe werking. Dit betekent dat deze geldt voor alle toeslagen waarvan de definitieve vaststelling op 1 januari 2022 nog niet onherroepelijk was. Lees in paragraaf 1.3.1.4.1 van het hoofdstuk ‘Herziening’ wat onherroepelijk betekent.' Overigens gold sinds 2007 ook al een uitzondering voor in Nederland geboren kinderen die om administratieve redenen bij de geboorte niet direct een verblijfsvergunning kregen (ECLI:NL:RVS:2007:BB4712).

Het doorkoppelingsbeginsel betekent dat een toeslagaanvraag van een aanvrager met een niet-rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdeling als partner of meerderjarige medebewoner wordt afgewezen of beëindigd op grond van artikel 9, tweede of derde lid, van de Awir. Ook als de aanvrager zelf geen vreemdeling is of een vreemdeling met rechtmatig verblijf.

Hebben de partner en meerderjarige medebewoner wel rechtmatig verblijf, dan is er geen belemmering voor de aanvrager en zijn aanspraak op toeslagen. Hierbij wordt voor de partner en medebewoner geen onderscheid gemaakt in de verschillende soorten rechtmatig verblijf, zoals bij de aanvrager wel gebeurt (zie paragraaf 1.3). Iedere soort rechtmatig verblijf is voldoende om de aanvrager aanspraak te kunnen geven op toeslagen. Volgens artikel 9, tweede en derde lid, van de Awir heeft de aanvrager namelijk alleen geen recht op toeslagen als de partner/medebewoner geen rechtmatig verblijf heeft in de zin van artikel 8 van de Vw 2000. Hiervoor wordt dus geen verschil gemaakt tussen de verschillende onderdelen van dat artikel. Zolang de partner/medebewoner maar rechtmatig in Nederland verblijft, op welk onderdeel van dit artikel dan ook, kan de aanvrager aanspraak maken op toeslagen (zolang hij zelf wel een verblijfsstatus heeft waarmee dit kan).

1.3.2 Afwijken van koppelingsbeginsel

In enkele gevallen wordt van het koppelingsbeginsel afgeweken. Een vreemdeling zonder rechtmatig verblijf kan dan dus wel aanspraak maken op een toeslag. Die toekenning van een toeslag geeft dan overigens geen recht op rechtmatig verblijf (artikel 10, derde lid, van de Vw 2000). Afwijken van het koppelingsbeginsel zorgt dus alleen voor het recht op (een specifieke) toeslag voor de aanvrager, maar er blijft sprake van onrechtmatig verblijf (met alle gevolgen die daar verder bij horen, zoals bijvoorbeeld mogelijke uitzetting uit Nederland).

Van het koppelingsbeginsel in artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 kan worden afgeweken als de aanspraak betrekking heeft op onderwijs, de verlening van medisch noodzakelijke zorg, de voorkoming van inbreuken op de volksgezondheid of de rechtsbijstand aan de vreemdeling (artikel 10, tweede lid, van de Vw 2000). Omdat het kindgebonden budget en de huur-, zorg- en kinderopvangtoeslag hier geen betrekking op hebben, kan een beroep op deze uitzondering niet slagen om recht te krijgen op toeslagen. Hierbij is van belang dat zorgtoeslag niet bedoeld is voor de verlening van medisch noodzakelijke zorg. Zorgtoeslag is namelijk een bijdrage in de kosten voor een zorgverzekering, niet in de kosten voor medische zorg. Ook zonder zorgverzekering is het mogelijk om medisch noodzakelijke zorg te krijgen. De zorgverzekering regelt alleen wie dan de rekening betaalt. Een vreemdeling zonder rechtmatig verblijf, die daarom geen zorgverzekering kan afsluiten, kan dus wel zorg krijgen wanneer die medisch noodzakelijk is.

In de volgende paragrafen bespreken we twee uitzonderingen op het (door)koppelingsbeginsel die wel (kunnen) slagen voor toeslagen:

bij kindgebonden budget: paragraaf 1.3.2.1
bij strijd met internationaal recht: paragraaf 1.3.2.2

1.3.2.1 Bij kindgebonden budget

Er wordt voor het kindgebonden budget afgeweken van het doorkoppelingsbeginsel voor de partner van artikel 9, tweede lid, van de Awir (artikel 1, vijfde lid, van de Wkb). Een toeslagpartner die onrechtmatig in Nederland verblijft is geen belemmering voor het kindgebonden budget. Voorwaarde is dan wel dat het kind waarvoor de toeslag wordt aangevraagd geen vreemdeling is (de Nederlandse nationaliteit heeft) of een vreemdeling met rechtmatig verblijf is. Dan kan dus wel aanspraak gemaakt worden op kindgebonden budget door een aanvrager met een onrechtmatig verblijvende partner.

Het koppelingsbeginsel in artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 voor de aanvrager blijft wel gelden, dus hij moet Nederlander zijn of een verblijfsstatus hebben waarmee hij aanspraak kan maken op toeslagen.

Hebben de aanvrager én toeslagpartner een geldige verblijfsstatus of de Nederlandse nationaliteit, dan is de verblijfsstatus van het kind niet relevant en kan er recht zijn op kindgebonden budget. De verblijfsstatus van het kind wordt namelijk alleen als voorwaarde in artikel 1, vijfde lid, van de Wkb genoemd, voor de uitzondering op het doorkoppelingsbeginsel voor de partner. Verder is de Nederlandse nationaliteit of het rechtmatig verblijf van het kind geen voorwaarde voor het recht op kindgebonden budget.

De uitzondering op het doorkoppelingsbeginsel voor de partner staat per 1 januari 2022 in artikel 1, vijfde lid, van de Wkb. Tot die datum gold dus dat de aanvrager met een toeslagpartner die onrechtmatig in Nederland verbleef, geen recht had op kindgebonden budget. Het wetsartikel sprak per 1 januari 2022 overigens eerst over “kindgebonden budget voor een kind dat rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000.” Dit zou betekenen dat de uitzondering niet geldt voor kinderen met de Nederlandse nationaliteit. Het wetsartikel werd daarom per 28 december 2022 met terugwerkende kracht naar 1 januari 2022 gewijzigd naar “een kind dat geen vreemdeling is of dat rechtmatig verblijf houdt”.

Let op! Let op

Wetswijziging per 1 januari 2022 met directe werking
De hierboven genoemde wetswijziging van artikel 1, vijfde lid, van de Wkb heeft door een uitspraak van de Afdeling directe werking. Dit betekent dat deze geldt voor alle kindgebonden budgetten waarvan de definitieve vaststelling op 1 januari 2022 nog niet onherroepelijk was. Lees in paragraaf 1.3.1.4.1 van het hoofdstuk ‘Herziening’ wat onherroepelijk betekent.' De wetgever wijzigde de wet om onwenselijke gevolgen weg te nemen. Die onwenselijke gevolgen waren het niet toekennen van kindgebonden budget voor een rechtmatig in Nederland verblijvend kind aan de rechtmatig verblijvende ouder als deze aan niet rechtmatig verblijvende partner heeft). De wetgever gaf bij de wetswijziging aan dat hij deze gevolgen eerder bij het maken van de Wkb niet had voorzien. Volgens de Afdeling is er bij de wetswijziging van 1 januari 2022 zonder toelichting afgezien van overgangsrecht. De Afdeling oordeelt dat de toepassing van het doorkoppelingsbeginsel achterwege moet blijven voor het kindgebonden budget in 2019 en 2020 op grond van het evenredigheidsbeginsel (lees meer over dit beginsel in paragraaf 1.6.2 van het hoofdstuk ‘Awb’). De Afdeling kwam tot dit oordeel op basis van “[…] het doel van het kindgebonden budget, de door de wetgever gegeven reden om door wetswijziging wél aanspraak op dit budget te verlenen en de door [appellant] toegelichte ingrijpende gevolgen voor het kind” (ECLI:NL:RVS:2023:4215, rechtsoverweging 11.5). Lees meer over deze uitspraak in paragraaf 1.3.3.5.2 van het hoofdstuk ‘Herziening’. Deze uitspraak van de Afdeling was een individuele beoordeling, maar het oordeel was wel algemeen geformuleerd. Daardoor is de uitspraak ook in andere zaken van toepassing. Dit betekent dat het doorkoppelingsbeginsel van artikel 9, tweede lid, van de Awir niet wordt toegepast in zaken waarbij er geen recht op kindgebonden budget bestaat omdat de toeslagpartner geen rechtmatig verblijf heeft. De aanvrager heeft daardoor dus wel recht op kindgebonden budget, ondanks een niet rechtmatig verblijvende partner.

Let op: Dit geldt alleen voor het kindgebonden budget, niet de andere toeslagen. En dit geldt alleen voor nog niet onherroepelijke zaken.

1.3.2.2 Bij strijd met internationaal recht

Strijdigheid met internationaal recht kan ook een reden zijn om af te wijken van het (door)koppelingsbeginsel. Wanneer de toepassing van een Nederlandse regel (zoals het (door)koppelingsbeginsel) in strijd is met eenieder verbindende bepalingen uit internationale verdragen, dan mag de Nederlandse regel niet toegepast worden (artikel 94 van de Grondwet).

Wanneer we het (in deze context) over internationaal recht hebben, gaat het over verdragen waarin mensenrechten zijn vastgelegd. Mensenrechten zijn rechten die je hebt vanwege het enkele feit dat je mens bent. Deze rechten gelden daarom voor iedereen, altijd en overal. Overheden zijn enerzijds verplicht om ervoor te zorgen dat mensen hun rechten kunnen uitoefenen. De overheid (waar Toeslagen deel van uitmaakt) mag zich hier niet in mengen en mag daarom bepaalde dingen niet doen (zo betekent het recht op vrijheid van persoon bijvoorbeeld dat de overheid je niet zomaar mag arresteren). Anderzijds vragen sommige mensenrechten juiste een actieve rol van de overheid (denk bijvoorbeeld aan het recht op een eerlijk proces en het recht op onderwijs).

Mensenrechten zijn onder andere in nationale wetten vastgelegd (zoals de Grondwet) en in internationale mensenrechtenverdragen. Drie verdragen waar in de praktijk van Toeslagen vooral een beroep op wordt gedaan zijn:

Verdrag	Met name
Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR)	Artikel 26 (verbod van discriminatie)
	Soms artikel 23 (bescherming van het gezin) en artikel 24 (beschermingsmaatregelen voor kinderen)
Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK)	Artikel 2 (verbod van discriminatie)
	Artikel 3 (belangen van het kind als eerste overweging)
	Artikel 18 (kinderzorg)
	Artikel 26 (sociale zekerheid)
	Artikel 27 (toereikende levensstandaard)
Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM)	Artikel 8 (recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven)
	Artikel 14 (verbod van discriminatie)
	Artikel 6 (recht op een eerlijk proces) - lees over dit recht in paragraaf 1.6.4 van het hoofdstuk ‘Awb’
	Artikel 1 van het Eerste Protocol (bescherming van eigendom) - lees hierover in 1.3.2.7 van het hoofdstuk ‘Herziening’

Met name strijdigheid met het EVRM (in het bijzonder artikel 8 en/of 14) wordt regelmatig als argument aangedragen voor het buiten toepassing laten van het (door)koppelingsbeginsel. Het is vaste jurisprudentie dat het (door)koppelingsbeginsel op zich niet in strijd is met internationaal recht, maar dat de uitkomst in een individueel geval dat wel kan zijn. Wanneer iemand een geslaagd beroep doet op bijvoorbeeld artikel 8 en/of 14 van het EVRM, moet van het (door)koppelingsbeginsel afgeweken worden. Er bestaat dan dus wel recht op de toeslag, ondanks dat de aanvrager, partner en/of medebewoner onrechtmatig in Nederland verblijft. Ook hier geldt dat er alleen recht ontstaat op de toeslag, terwijl het onrechtmatig verblijf in stand blijft (zie ook paragraaf 1.3.2).

In artikel 8 van het EVRM staat dat iedereen recht heeft op zijn privé, familie- en gezinsleven en dat de overheid zich hier niet in mag mengen. Volgens het discriminatieverbod in artikel 14 van het EVRM moet de overheid dit recht (en alle andere rechten in het EVRM) verzekeren zonder enig onderscheid te maken. Dit recht leidt met betrekking tot het (door)koppelingsbeginsel tot twee vragen: mag er onderscheid gemaakt worden bij het verstrekken van toeslagen en leidt het niet verstrekken van een toeslag tot een te grote inbreuk op het gezinsleven?

De toepassing van het koppelingsbeginsel kan leiden tot een inbreuk op het privé, familie- en/of gezinsleven. Zo kan een aanvrager (die Nederlander is of als vreemdeling rechtmatig verblijf heeft) voor de keuze komen te staan tussen het gezinsleven beëindigen met de partner die geen rechtmatig verblijf heeft of in financiële problemen komen doordat hij geen toeslagen kan krijgen. Dit hoeft op zichzelf nog geen ongerechtvaardigde inbreuk op het gezinsleven te zijn. Daarvoor speelt verder onder andere mee of de keuze voor het gezinsleven betekent dat de aanvrager zo weinig geld krijgt dat hij in feite het gezinsleven niet meer normaal kan vormgeven. Hierbij is ook relevant of de aanvrager nog een alternatieve inkomstenbron heeft (bijvoorbeeld vanuit de gemeente) en niet onder het bestaansminimum komt.

Daarnaast wordt met het (door)koppelingsbeginsel een onderscheid gemaakt op basis van nationaliteit en verblijfsstatus. Door het koppelingsbeginsel uit de Vw 2000 kunnen mensen met de Nederlandse nationaliteit en vreemdelingen met rechtmatig verblijf wel aanspraak maken op toeslagen, maar vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf niet. En door het doorkoppelingsbeginsel uit de Awir bestaat hetzelfde onderscheid tussen Nederlanders met een partner/medebewoner die de Nederlandse nationaliteit heeft of vreemdeling is met rechtmatig verblijf en Nederlanders die een vreemdeling zonder rechtmatig verblijf als partner/medebewoner hebben.

Niet ieder onderscheid is echter in strijd met het discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM. Het verschil in behandeling is volgens het EHRM geen discriminatie als het een objectieve en redelijke rechtvaardiging heeft. Dit wil zeggen als er een legitiem doel wordt nagestreefd en een redelijke verhouding bestaat tussen de ingezette middelen en dat doel (zie bijvoorbeeld de uitspraak ‘Moldovan and others vs Romania’, rechtsoverweging 137). We lichten de twee kernaspecten hiervan nader toe in relatie tot het koppelingsbeginsel:

legitiem doel voor het onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus: paragraaf 1.3.2.2.1
redelijke verhouding tussen het niet verlenen van toeslagen en het doel: paragraaf 1.3.2.2.2

1.3.2.2.1 Legitiem doel

De Afdeling oordeelde dat er in beginsel een legitiem doel wordt nagestreefd met het onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus door het koppelingsbeginsel. Het doel is namelijk om te voorkomen dat illegale vreemdelingen (door het ontvangen van tegemoetkomingen en voorzieningen) in staat worden gesteld om hun illegale verblijf voort te zetten. Het is ook de bedoeling om te voorkomen dat er een schijn van legaliteit ontstaat en dat er een zodanig sterke rechtspositie wordt opgebouwd dat iemand onuitzetbaar wordt. En met het doorgetrokken koppelingsbeginsel in de Awir wordt voorkomen dat de niet rechtmatig verblijvende partner of medebewoner kan meeprofiteren van de toeslagen die aan de Nederlander of een vreemdeling met rechtmatig verblijf worden toegekend (ECLI:NL:RVS:2014:3788, rechtsoverweging 4.3).

1.3.2.2.2 Redelijke verhouding (proportionaliteitstoets)

Toepassing van het koppelingsbeginsel en de ongelijke behandeling die daardoor ontstaat, heeft dus een legitiem doel, blijkt uit de vorige paragraaf. Daarnaast moet er ook een redelijke, proportionele verhouding bestaan tussen het niet toekennen van toeslagen en dat doel. Dit kan alleen per individuele zaak beoordeeld worden. De omstandigheden die tot de situatie hebben geleid en de gevolgen van het niet krijgen van toeslagen zijn namelijk voor iedereen anders. De onthouding van toeslagen kan onder bijzondere omstandigheden in een concreet geval in strijd zijn met het discriminatieverbod (ECLI:NL:RVS:2014:3788, rechtsoverweging 4.4). Wanneer dat zo is, mag het koppelingsbeginsel niet toegepast worden en bestaat er recht op de toeslag ondanks de onrechtmatige verblijfsstatus van de aanvrager, partner of meerderjarige medebewoner.

Bijzondere omstandigheden

Er moeten dus bijzondere omstandigheden zijn. Dan pas kan van het koppelingsbeginsel afgeweken worden en moet de toeslag toegekend worden (als verder aan alle voorwaarden daarvoor is voldaan). Hiervoor moet Toeslagen in iedere zaak waarbij iemand aangeeft dat er sprake is van strijdigheid met internationaal recht door de toepassing van het (door)koppelingsbeginsel, een beoordeling maken. Zijn de omstandigheden bijzonder genoeg om van het (door)koppelingsbeginsel af te wijken?

Er is nog maar één zaak geweest waarin de Afdeling oordeelde dat het in die omstandigheden van de aanvrager onevenredig was om de toeslagen te beëindigen (ECLI:NL:RVS:2014:3788). Deze aanvrager was getrouwd met een niet-rechtmatig verblijvende vreemdeling. Samen hadden zij een jong kind. Als alleenstaande zou hij wel recht hebben op de huurtoeslag, het kindgebonden budget en de zorgtoeslag. Zijn partner kwam naar Nederland voor het volgen van een studie. Daarvoor kreeg zij een tijdelijke verblijfsvergunning. Ze kon die studie echter niet blijven volgen, omdat ze een zeer intensieve medische behandeling moest ondergaan en omdat ze zwanger werd. Tijdens de zwangerschap verergerden bovendien haar gezondheidsklachten. Zonder studie kon ze echter niet haar verblijfsvergunning verlengen, waardoor geen sprake meer was van een rechtmatig verblijf. Daarnaast was hun kind (die de Nederlandse nationaliteit had) op het moment dat de toeslagen werden beëindigd twee maanden oud en dus nog geheel afhankelijk van de ouders. Gezien de gezondheidssituatie van de partner en de afhankelijkheid van het kind, vond de Afdeling dat van de aanvrager niet verwacht mag worden dat hij zijn partner zou verlaten om als alleenstaande aanspraak te kunnen maken op de voor hem en zijn kind noodzakelijke toeslagen. De partner zou het kind dan bovendien waarschijnlijk moeten meenemen om de noodzakelijke zorg te verlenen, terwijl zij dat vanwege haar gezondheid niet alleen zou kunnen. Hiermee zou bovendien het gezinsleven ernstig verstoord worden, ook voor het Nederlandse kind. Dit vond de Afdeling in strijd met artikel 8 van het EVRM. Alles bij elkaar genomen kwam de Afdeling tot de conclusie dat “in dit specifieke geval sprake is van zodanig bijzondere omstandigheden dat de Belastingdienst/Toeslagen met de stopzettingen van de […] toeslagen een onevenredig middel heeft ingezet om het […] doel te kunnen bereiken.” (ECLI:NL:RVS:2014:3788, rechtsoverweging 4.5 en 4.6). Overigens had de partner in deze situatie mogelijk ook een geslaagd beroep kunnen doen op afgeleid verblijfsrecht (lees daarover in paragraaf 1.4.1.1).

De Afdeling heeft in andere zaken de aangedragen omstandigheden steeds niet bijzonder genoeg bevonden om van het (door)koppelingsbeginsel af te wijken. We zetten een aantal van die aangedragen omstandigheden op een rijtje (waarbij verdere uitleg in de genoemde uitspraken te vinden is):

Koppelingsbeginsel aanvrager

Omstandigheden	Uitspraak
Aanvrager en partner verblijven al lange tijd in Nederland	ECLI:NL:RVS:2013:BZ1256
Kind gaat in Nederland naar school	ECLI:NL:RVS:2013:BZ1256
Aanvrager is als slachtoffer van mensenhandel tot prostitutie gedwongen (en mocht de strafzaak tegen de handelaar in Nederland afwachten)	ECLI:NL:RVS:2013:BZ3347
	ECLI:NL:RVS:2014:1110
	ECLI:NL:RVS:2014:1121
Onzekerheid voor kinderen vanaf jonge leeftijd of zij in Nederland kunnen blijven en jarenlange angst en stress van het gezin over moeten terugkeren naar land van herkomst	ECLI:NL:RVS:2013:BZ3349
Aanvrager had in het verleden een verblijfsvergunning	ECLI:NL:RVS:2013:BZ3350
Kind is vanwege ziekte op zorg van aanvrager aangewezen
Kind heeft wel een verblijfsvergunning
Kind heeft Nederlandse nationaliteit	ECLI:NL:RVS:2013:BZ3348
Kind heeft Nederlandse nationaliteit	ECLI:NL:RVS:2013:BZ3350
Reden van de vlucht naar Nederland	ECLI:NL:RVS:2013:BZ3351
Reden van de vlucht naar Nederland	ECLI:NL:RVS:2014:3814
Verblijfsproblemen in Nederland	ECLI:NL:RVS:2013:BZ3351
Verblijfsproblemen in Nederland	ECLI:NL:RVS:2014:3814
Kind is in Nederland geboren	ECLI:NL:RVS:2013:BZ1256
Kind is in Nederland geboren	ECLI:NL:RVS:2013:BZ3351
Aanvrager en kind zijn in Nederland ingeburgerd	ECLI:NL:RVS:2013:BZ3351
Partner kan niet terugkeren naar het geboorteland, maar is in Nederland ongewenst verklaard	ECLI:NL:RVS:2013:BZ3352
Problemen met gezinshereniging	ECLI:NL:RVS:2013:BZ3352
Aanvrager kan Nederland vanwege statenloosheid niet verlaten	ECLI:NL:RVS:2014:293
Aanvrager is ongewenst verklaard, maar kan niet met zijn gezin terugkeren naar land van herkomst	ECLI:NL:RVS:2014:295
Verblijfsprocedure van aanvrager duurt lang	ECLI:NL:RVS:2014:306
Fysieke en psychische gesteldheid van de aanvrager	ECLI:NL:RVS:2014:2664
Woning is ontruimd doordat aanvrager de huur niet meer kon betalen	ECLI:NL:RVS:2014:3228
Angst en stress voor het terugkeren naar land van herkomst (waardoor zelfmoord dreigt), ontstaan door wat aanvrager als kindsoldaat heeft meegemaakt in land van herkomst	ECLI:NL:RVS:2015:2745
Onrechtmatig verblijf komt doordat verblijfsvergunning op humanitaire gronden niet met terugwerkende kracht is verleend	ECLI:NL:RVS:2017:3474

Doorkoppelingsbeginsel partner

Omstandigheden	Uitspraak
Aanvrager en kinderen moeten zonder toeslagen onder het sociaal minimum leven	ECLI:NL:RVS:2014:2951
	ECLI:NL:RVS:2015:3688
	ECLI:NL:RVS:2016:501
	ECLI:NL:RVS:2018:1943
Verblijfsvergunning van de partner is met terugwerkende kracht ingetrokken	ECLI:NL:RVS:2016:2106
Aanvrager is de facto alleenstaande ouder doordat zijn partner vaak in het buitenland was	ECLI:NL:RVS:2018:698
Partner profiteert niet mee van zorgtoeslag doorhad hij niet wordt gedekt door de verzekering en niet van het kindgebonden budget doordat dit voor de kinderen bedoeld is	ECLI:NL:RVS:2018:1943
Ernstige klachten van het (jonge) kind	ECLI:NL:RVS:2019:515
Ernstige klachten van het (jonge) kind	ECLI:NL:RVS:2019:526
Verhoogde kans op suïcide door aanvrager wanneer partner en kind uit Nederland moeten vertrekken	ECLI:NL:RVS:2019:526
Posttraumatische stressstoornis van de aanvrager	ECLI:NL:RVS:2019:515
Posttraumatische stressstoornis van de aanvrager	ECLI:NL:RVS:2019:545
Partner kan niet terugkeren naar land van herkomst vanwege risico op foltering	ECLI:NL:RVS:2019:545
	ECLI:NL:RVS:2019:625

Doorkoppelingsbeginsel medebewoner

Omstandigheden	Uitspraak
Medebewoner (kleinkind) zorgt voor de aanvrager	ECLI:NL:RVS:2018:3040
Gezin dreigt dakloos te worden	ECLI:NL:RVS:2019:2540

Let op! Let op

In iedere zaak blijft een zorgvuldige en volledige beoordeling nodig. De hierboven genoemde omstandigheden zijn in beginsel niet bijzonder, maar in een specifieke situatie of in combinatie met andere omstandigheden kunnen ze dat wel zijn. Daarnaast is de lijst hierboven niet uitputtend, ook andere omstandigheden kunnen niet bijzonder zijn. In onze besluiten moeten we motiveren waarom we van oordeel zijn dat de aangevoerde omstandigheden niet leiden tot een schending van artikel 8 en/of 14 van het EVRM. Verder is enkel stellen dat de situatie niet overeenkomt met de ene zaak waarin de Afdeling het beroep gegrond heeft verklaard ook niet voldoende. Iedere zaak en alle aangevoerde omstandigheden moeten op hun eigen merites beoordeeld worden (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2019:526, rechtsoverweging 2). Leg zaken waarbij twijfel bestaat over de bijzonderheid van de omstandigheden voor aan de vaktechnische lijn.

1.3.3 Koppelingsbeginsel en huurtoeslag

Voor de huurtoeslag bestaat een aantal specifieke situaties en uitzonderingen die vragen kunnen oproepen in relatie tot het (door)koppelingsbeginsel. Zo telt een partner die niet op het adres ingeschreven staat, niet mee voor de huurtoeslag. Is de verblijfsstatus van die partner dan nog wel relevant? En hoe zit dat met de aanvrager, partner of medebewoner die voor de berekening van de huurtoeslag buiten beschouwing wordt gelaten? We beantwoorden deze vragen in de volgende twee paragrafen.

1.3.3.1 Partner staat niet op adres ingeschreven

Staat de partner die niet rechtmatig in Nederland verblijft niet op hetzelfde adres ingeschreven als de aanvrager, dan kan de aanvrager aanspraak maken op huurtoeslag. Het doorkoppelingsbeginsel gaat dan niet op. Voor de huurtoeslag wordt een partner namelijk alleen in aanmerking genomen als hij op hetzelfde adres in de BRP staat ingeschreven (artikel 1a, derde lid, van de Wht, zie ook paragraaf 1.3.1.1.1 van het hoofdstuk ‘Partner’). Voor de andere toeslagen blijft een gehuwde en geregistreerde partner wel meetellen wanneer deze ergens anders staat ingeschreven (artikel 3, eerste lid, van de Awir). Op die toeslagen heeft de aanvrager dan dus geen recht, maar op huurtoeslag wel.

1.3.3.2 Vreemdeling blijft buiten beschouwing

Wanneer de aanvrager, partner of een medebewoner op grond van artikel 2 van het Bht buiten beschouwing wordt gelaten, geldt het koppelingsbeginsel nog wel. Hetzelfde geldt voor een partner of medebewoner die op grond van artikel 2a van het Bht buiten beschouwing blijft. Als de buiten beschouwing gelaten persoon dus een onrechtmatig verblijvende vreemdeling is, is er in beginsel nog steeds geen recht op huurtoeslag.

Wanneer iemand in deze twee situaties buiten beschouwing blijft, telt zijn inkomen niet mee voor de huurtoeslag (artikel 7 van de Awir) en wordt hij niet meegerekend in de bepaling van het soort huishouden (artikel 2 van de Wht). Dit kan wanneer hij langer dan een jaar in een verpleeghuis, psychiatrische inrichting of penitentiaire inrichting verblijft (artikel 2 van het Bht). Of wanneer sprake is van een verzorgingssituatie (artikel 2a van het Bht). Lees meer over deze twee situaties in paragraaf 1.11 van het hoofdstuk ‘Huurtoeslag’.

Doordat de desbetreffende persoon alleen buiten beschouwing blijft op die twee punten (het inkomen en de huishoudenssoort), gaat het (door)koppelingsbeginsel nog wel op. Bovendien blijft de partner/medebewoner vanwege de inschrijving op hetzelfde adres nog steeds partner/medebewoner op grond van artikel 3 of 2, eerste lid, onderdeel e, van de Awir.

Doordat de desbetreffende persoon alleen buiten beschouwing blijft op die twee punten (het inkomen en het soort huishouden), gaat het (door)koppelingsbeginsel nog wel op. De partner/medebewoner blijft vanwege de inschrijving op hetzelfde adres nog steeds partner/medebewoner op grond van artikel 3 of 2, eerste lid, onderdeel e, van de Awir. Ook artikel 9, tweede en derde lid, van de Awir blijft daardoor van toepassing. Het is wel nog steeds mogelijk om bij bijzondere omstandigheden aan het koppelingsbeginsel voorbij te gaan. Lees hierover in paragraaf 1.3.2.2.2

1.3.4 Koppelingsbeginsel en inschrijving BRP

Het is, onder bepaalde omstandigheden, mogelijk om iemand als partner of medebewoner aan te merken die niet op hetzelfde woonadres als de aanvrager staat ingeschreven, maar er feitelijk wel woont. Als die partner of medebewoner geen rechtmatig verblijf heeft, dan maakt de aanvrager door het doorkoppelingsbeginsel geen aanspraak op toeslagen.

Toeslagen wijkt in deze situatie op basis van de feitelijke bewoning af van het adres in de BRP (lees over deze mogelijkheid in paragraaf 1.4.2 van het hoofdstuk ‘BRP’). Voor een partner zonder rechtmatig verblijf bestaat hiervoor bovendien een expliciete regel. In artikel 3, tweede lid, onderdeel a, van de UR Awir staat namelijk dat een vreemdeling als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Awir (het doorkoppelingsbeginsel voor partners) die in de BRP niet op zijn woonadres is ingeschreven, wel wordt geacht op dat adres te zijn inschreven. Onrechtmatig verblijvende vreemdelingen kunnen zich vaak ook niet inschrijven in de BRP. Het ontbreken van die inschrijving betekent dus niet dat het doorkoppelingsbeginsel niet opgaat. Lees meer over deze regel voor partners in paragraaf 1.3.2.3 van het hoofdstuk ‘BRP’.

Voor de medebewoner bestaat hiervoor geen expliciete regel, maar dat is ook niet nodig. De medebewoner telt namelijk alleen mee voor de huurtoeslag en in artikel 9, eerste lid, onderdeel a, van de Wht staat dat er geen recht op huurtoeslag bestaat als er een medebewoner is die niet ingeschreven is in de BRP (lees hierover verder in paragraaf 1.8.1 van het hoofdstuk ‘Huurtoeslag’).

1.4 Rechtmatig verblijf (artikel 8 Vw 2000)

Zoals besproken in paragraaf 1.3 kan een vreemdeling zonder rechtmatig verblijf geen aanspraak maken op toeslagen. Dit betekent niet dat iedere vreemdeling met rechtmatig verblijf wel aanspraak kan maken. Dit kan alleen met bepaalde soorten rechtmatig verblijf of onder bepaalde aanvullende voorwaarden. In artikel 8 van de Vw 2000 staat opgesomd wanneer sprake is van rechtmatig verblijf. En in artikel 11, tweede lid, van de Vw 2000 staat met welke soorten rechtmatig verblijf aanspraak gemaakt kan worden op voorzieningen, verstrekkingen en uitkeringen, zoals de toeslagen.

De verblijfstatus van vreemdelingen wordt vastgesteld door de IND. Toeslagen krijgt de status door in de vorm van een code via de BRP. In Bijlage 1 staat een volledig overzicht van alle verblijfscodes en waar die voor staan. En in paragraaf 1.5 lichten we de procedures bij de IND kort toe. Daar lichten we ook het inreisverbod en de ongewenstverklaring toe. Wanneer hiervan sprake is, kan de vreemdeling in afwijking van artikel 8 van de Vw 2000 geen rechtmatig verblijf hebben.

We zetten nu eerst alle vormen van rechtmatig verblijf uit artikel 8 van de Vw 2000 op een rijtje en geven aan met welke verblijfsstatus wel of geen aanspraak gemaakt kan worden op toeslagen. Zie Bijlage 1 voor de bijbehorende verblijfscodes.

Let op! Let op

Het gaat in onderstaande tabel om de verblijfsstatus van de aanvrager en zijn aanspraak op toeslagen. Bij bepaalde vormen van rechtmatig verblijf kan hij geen aanspraak maken op toeslagen of alleen onder extra voorwaarden. Voor de partner en medebewoner is echter iedere vorm van rechtmatig verblijf voldoende om de aanvrager aanspraak te geven op toeslagen. Voor het doorkoppelingsbeginsel wordt namelijk geen onderscheid gemaakt in de verschillende soorten rechtmatig verblijf, zoals bij de aanvrager met het koppelingsbeginsel wel gebeurt. Lees hierover ook in paragraaf 1.3.1.

	Rechtmatig verblijf (artikel 8 van de Vw 2000) toeslagen
a.	Verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd (artikel 14 van de Vw 2000)	Ja (artikel 11, tweede lid, onderdeel a, van de Vw 2000)
b.	Verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd (artikel 20 van de Vw 2000)	Ja (artikel 11, tweede lid, onderdeel a, van de Vw 2000)
b.	EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen (artikel 45a van de Vw 2000), tenzij op het verblijfsdocument de aantekening ‘Internationale bescherming op [datum] verleend door Nederland’ is geplaatst (als bedoeld in artikel 45c, eerste lid, van de Vw 2000)	Ja (artikel 11, tweede lid, onderdeel a, van de Vw 2000)
c.	Verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd (artikel 28 van de Vw 2000)	Ja (artikel 11, tweede lid, onderdeel a, van de Vw 2000)
d.	Verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd (artikel 33 van de Vw 2000)	Ja (artikel 11, tweede lid, onderdeel a, van de Vw 2000)
d.	EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen (artikel 45a van de Vw 2000), als op het verblijfsdocument de aantekening ‘Internationale bescherming op [datum] verleend door Nederland’ is geplaatst (als bedoeld in artikel 45c, eerste lid, van de Vw 2000)	Ja (artikel 11, tweede lid, onderdeel a, van de Vw 2000)
e.	Gemeenschapsonderdaan die verblijf houdt op grond van een bepaling uit het VWEU of de Overeenkomst betreffende de EER. Lees hierover verder in paragraaf 1.4.1	Ja (artikel 11, tweede lid, onderdeel a, van de Vw 2000)
f.	In afwachting van beslissing op een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier of asiel voor bepaalde tijd (artikelen 14 en 28 van de Vw 2000) én op grond van de Vw 2000 of een rechterlijke beslissing blijft uitzetting van de aanvrager achterwege totdat op de aanvraag is beslist	Nee (lees in paragraaf 1.4.2 waarom niet). Behalve op zorgtoeslag en kindgebonden budget bij rechtmatige arbeid (lees hierover in paragraaf 1.4.5)
g.	In afwachting van beslissing op een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier of asiel voor onbepaalde tijd (artikelen 20 en 33 van de Vw 2000) of een EU-verblijfsvergunning (artikel 45a) én op grond van de Vw 2000 of een rechterlijke beslissing blijft uitzetting van de aanvrager achterwege totdat op de aanvraag is beslist. Lees over het uitblijven van uitzetting in paragraaf 1.4.4	Alleen bij aansluitend voorafgaand rechtmatig verblijf op grond van onderdeel a, b, c, d, e of l en toen dezelfde toeslag werd ontvangen (artikel 11, tweede lid, onderdeel b, van de Vw 2000 en artikel 9, eerste lid, van de Awir). Lees hierover verder in paragraaf 1.4.3. Of op zorgtoeslag en kindgebonden budget bij rechtmatige arbeid (lees hierover in paragraaf 1.4.5)
g.	In afwachting van beslissing op een aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van verblijfsvergunning regulier of asiel voor bepaalde tijd (artikelen 14 en 28 van de Vw 2000) én op grond van de Vw 2000 of een rechterlijke beslissing blijft uitzetting van de aanvrager achterwege totdat op de aanvraag is beslist. Lees over het uitblijven van uitzetting in paragraaf 1.4.4
h.	In afwachting van de beslissing op een bezwaarschrift of een beroepschrift én op grond van de Vw 2000 of een rechterlijke beslissing blijft uitzetting van de aanvrager achterwege totdat op het bezwaarschrift of het beroepschrift is beslist. Lees over het uitblijven van uitzetting in paragraaf 1.4.4	Alleen bij aansluitend voorafgaand rechtmatig verblijf op grond van onderdeel a, b, c, d, e of l en toen dezelfde toeslag werd ontvangen (artikel 11, tweede lid, onderdeel b, van de Vw 2000 en artikel 9, eerste lid, van de Awir). Lees hierover verder in paragraaf 1.4.3. Of op zorgtoeslag en kindgebonden budget bij rechtmatige arbeid (lees hierover in paragraaf 1.4.5)
i.	Gedurende de vrije termijn, bedoeld in artikel 12 van de Vw 2000, zolang het verblijf op grond van dat artikel is toegestaan	Nee, behalve op zorgtoeslag en kindgebonden budget bij rechtmatige arbeid (lees hierover in paragraaf 1.4.5)
j.	Uitzetting blijft achterwege zolang reizen niet verantwoord is vanwege de gezondheid van de vreemdeling of gezinsleden (artikel 64 van de Vw 2000)	Nee, behalve op zorgtoeslag en kindgebonden budget bij rechtmatige arbeid (lees hierover in paragraaf 1.4.5)
k.	Gedurende de periode waarin de vreemdeling door de Minister van Veiligheid en Justitie in de gelegenheid wordt gesteld om aangifte van mensenhandel te doen	Nee, behalve op zorgtoeslag en kindgebonden budget bij rechtmatige arbeid (lees hierover in paragraaf 1.4.5)
l.	Verblijfsrecht ontleent aan het Associatiebesluit 1/80 van de Associatieraad EEG/Turkije	Ja (artikel 11, tweede lid, onderdeel a, van de Vw 2000)
m.	In afwachting van overdracht naar een andere lidstaat nadat de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd (artikel 28 van de Vw 2000) niet in behandeling is genomen omdat een andere lidstaat op grond van de Dublinverordening verantwoordelijk is voor de behandeling van de aanvraag (artikel 30 van de Vw 2000)	Nee

We lichten een aantal punten rondom rechtmatig verblijf nader toe in de volgende paragrafen:

Gemeenschapsonderdaan en afgeleid verblijfsrecht (onderdeel e): paragraaf 1.4.1
Geen recht bij onderdeel f: paragraaf 1.4.2
Behoud van recht bij onderdelen g en h: paragraaf 1.4.3
Uitzetting blijft achterwege (onderdelen f, g en h): paragraaf 1.4.4
Alleen bij rechtmatige arbeid (onderdelen f t/m k): paragraaf 1.4.5
Ingangsdatum rechtmatig verblijf en aanvraagtermijn: paragraaf 1.4.6
De verblijfsstatus van ontheemde Oekraïners: paragraaf 1.4.7

1.4.1 Gemeenschapsonderdaan (onderdeel e)

Op grond van artikel 8, onderdeel e, van de Vw 2000 hebben gemeenschapsonderdanen rechtmatig verblijf in Nederland wanneer zij hier zijn op grond van een bepaling uit het VWEU of de Overeenkomst betreffende de EER. Het gaat hierbij om het vrij verkeer en verblijf van personen met de nationaliteit van een EU-land, EER-land en Zwitserland. Zij mogen in Nederland wonen en werken zonder visum of verblijfsvergunning. Voor EU-burgers is dat recht vastgelegd in artikel 20 van het VWEU. Voor de EER (naast de EU-landen zijn dit Liechtenstein, Noorwegen en IJsland) staat dit in artikel 31 van de Overeenkomst betreffende de EER. Met Zwitserland is hiervoor een aparte overeenkomst afgesloten.

Overigens, het Verenigd Koninkrijk trad per februari 2020 uit de EU. Britten zijn sindsdien dan ook geen gemeenschapsonderdanen meer. Lees in Bijlage 2 wat het vertrek uit de EU (ook wel Brexit genoemd) betekende voor Britten die in Nederland wonen en voor Nederlanders die in het Verenigd Koninkrijk wonen.

Gemeenschapsonderdanen hebben een bijzondere positie in het vreemdelingenrecht. Zij ontlenen hun verblijfsrecht namelijk rechtstreeks aan het EU-recht (ook wel Unierecht) en hoeven geen verblijfsvergunning aan te vragen. Wanneer zij zich melden bij de IND krijgen ze wel een verblijfscode. De IND geeft ook een verblijfscode af als een gemeenschapsonderdaan zich meldt bij de gemeente voor inschrijving in de BRP. Het vrij verkeer van gemeenschapsonderdanen binnen de EU kent echter wel beperkingen. Zo mogen gemeenschapsonderdanen uit een ander EU-land enkel langer dan drie maanden in Nederland verblijven als zij voldaan aan bepaalde voorwaarden (zie artikel 8.12 van het Vb 2000). De IND kan het verblijfsrecht van een gemeenschapsonderdaan onder bepaalde voorwaarden beëindigen (bijvoorbeeld omdat de onderdaan niet langer in zijn eigen onderhoud kan voorzien) of de gemeenschapsonderdaan ongewenst verklaren (om redenen die te maken hebben met de openbare orde en veiligheid, zie paragraaf 1.5.6). De gemeenschapsonderdaan is dan niet langer rechtmatig in Nederland. Dit blijkt dan ook uit de verblijfscode (code 41 of 98).

Let op! Let op

Omdat gemeenschapsonderdanen geen verblijfsvergunning hoeven aan te vragen bij de IND kan het zijn dat de verblijfscode 41 of 98 op een later moment niet meer actueel is. Bijvoorbeeld omdat de gemeenschapsonderdaan inmiddels wel weer voldoet aan de voorwaarden voor verblijf. Het is daarom verstandig om bij een gemeenschapsonderdaan met code 41 of 98 bij de IND na te vragen of deze verblijfscode nog steeds klopt.

Toeslagen heeft overigens ook een eigen verantwoordelijkheid als het gaat om de beoordeling van het verblijfsrecht van gemeenschapsonderdanen. Dit komt doordat dit verblijfsrecht rechtstreeks voortkomt uit het EU-recht, wat direct doorwerkt in nationaal recht. En omdat de verblijfsstatus relevant is voor het recht op toeslagen. Toeslagen moet daarom beoordelen of een EU-burger zonder (geldige) verblijfscode toch wel rechtmatig in Nederland verblijft. Dit speelt met name wanneer de IND (nog) geen verblijfscode heeft gegeven aan de EU-burger of wanneer de IND oordeelt dat er geen rechtmatig verblijf meer is (bijvoorbeeld omdat de EU-burger niet meer in Nederland werkt). In die laatste situatie krijgt de EU-burger verblijfscode 41, welke geen recht geen op toeslagen. De IND herziet deze code echter niet actief uit zichzelf (wanneer de EU-burger bijvoorbeeld weer gaat werken). Hierdoor is de code later mogelijk niet meer actueel (zoals ook hierboven bij ‘Let op!’ is aangegeven). Toeslagen heeft dan een eigen verantwoordelijkheid om te beoordelen of de EU-burger (weer) rechtmatig in Nederland verblijft. Dit gebeurt in overleg met de IND. Eenzelfde verantwoordelijkheid heeft Toeslagen ook bij het zogenoemde afgeleid verblijfsrecht, waarover meer in de volgende paragraaf. Lees daar ook over deze verantwoordelijkheid van Toeslagen, de beoordeling van het verblijfsrecht door Toeslagen en de samenwerking met de IND (zie paragrafen 1.4.1.1.2 en 1.4.1.1.3). Lees over het verblijfsdocument van gemeenschapsonderdanen en een verzoek om een verblijfscodewijziging in paragraaf 1.5.4.

In dit kader is ook relevant dat de IND niet met terugwerkende kracht het verblijfsrecht vaststelt. Het verblijfsrecht ontstaat (zoals gezegd) vanzelf zodra de EU-burger aan de voorwaarden voldoet. Dat hieraan voldaan wordt, wordt op enig moment vastgesteld door de IND. De verblijfscode gaat dan ook in per de datum van die vaststelling. Heeft de EU-burger al vóór die datum toeslagen aangevraagd, dan moet Toeslagen bepalen of het verblijfsrecht toen ook bestond. Toeslagen doet dit ook in overleg met de IND.

1.4.1.1 Afgeleid verblijfsrecht (artikel 20 VWEU)

Naast gemeenschapsonderdanen zelf kunnen ook hun gezins- of familieleden, die zelf geen gemeenschapsonderdaan zijn (ook wel derdelanders genoemd), het recht hebben om in Nederland te zijn op grond van EU-recht. Zij hebben dan een zogenoemd ‘afgeleid verblijfsrecht’ en hebben dan ook rechtmatig verblijf op grond van artikel 8, onderdeel e, van de Vw 2000.

Het afgeleide verblijfsrecht wordt ook rechtstreeks aan het EU-recht ontleend, net als bij gemeenschapsonderdanen zelf. Of er sprake is van afgeleid verblijfsrecht wordt door de IND beoordeeld als de vreemdeling een aanvraag tot EU-toetsing indient. Er wordt dan getoetst of er wordt voldaan aan alle voorwaarden. Een van de voorwaarden is of er een afhankelijkheidsrelatie bestaat tussen de gemeenschapsonderdaan en het gezins- of familielid.

1.4.1.1.1 Afhankelijkheidsrelatie

Over de voorwaarde van een afhankelijkheidsrelatie ging de Zambrano zaak van het Europees Hof. Het Hof oordeelde dat artikel 20 van het VWEU zich ertegen verzet dat een lidstaat (EU-land) het verblijfsrecht ontzegt aan een burger van een derde land (niet EU-land) wanneer deze burger minderjarige kinderen heeft die EU-burgers zijn die zonder hun ouder niet in de EU kunnen blijven. Door de ouder geen verblijfsrecht te geven, zal deze namelijk de EU moeten verlaten en daarmee de kinderen ook. Het is dan dus voor de kinderen onmogelijk om het belangrijkste recht uit te oefenen dat ze als EU-burgers hebben: in de EU blijven. Het minderjarige kind kan tenslotte niet zonder hulp van de ouder alleen in de EU blijven. De ouder moet daarom worden toegestaan om ook in de EU te blijven. Op die manier ontleent de ouder een van het kind afgeleid verblijfsrecht.

De situatie kan zich ook voordoen dat het kind nog een andere ouder heeft die wel gemeenschapsonderdaan is (bijvoorbeeld Nederlander) of als vreemdeling rechtmatig in Nederland verblijft. Is het kind dan nog steeds gedwongen om de EU te verlaten als de ene ouder geen rechtmatig verblijf heeft en niet mag blijven? Hierover ging de Chavez-Vilchez e.a. zaak van het Europees Hof. Het Hof oordeelde dat het enkele feit dat er een ouder is die wel in Nederland mag blijven, niet betekent dat het kind niet uit de EU hoeft te vertrekken als de andere ouder Nederland moet verlaten. De afhankelijkheidsrelatie moet daarom evengoed beoordeeld worden. Allereerst is relevant of de ouder die in Nederland mag blijven daadwerkelijk alleen de dagelijkse zorg voor het kind kan en wil dragen. Daarnaast moet worden nagegaan of er tussen de ouder zonder verblijfsstatus en het kind een zodanige afhankelijkheidsrelatie bestaat dat het kind de EU moet verlaten als die ouder niet mag blijven. Volgens het Hof moeten hierbij “in het hogere belang van het kind, alle betrokken omstandigheden in de beschouwing worden betrokken, meer in het bijzonder de leeftijd van het kind, zijn lichamelijke en emotionele ontwikkeling, de mate van zijn affectieve relatie zowel met de ouder die burger van de Unie is als met de ouder die onderdaan van een derde land is, evenals het risico dat voor het evenwicht van het kind zou ontstaan indien het van deze laatste ouder zou worden gescheiden.”

Verder oordeelde het Hof in de Chavez-Vilchez e.a. zaak dat de derdelander in beginsel zelf verplicht is om de gegevens aan te leveren om te onderbouwen dat er een afgeleid verblijfsrecht is. Tegelijkertijd is het ook aan de desbetreffende overheidsinstantie van de lidstaat om het nodige onderzoek te doen om te kunnen beoordelen of er een afgeleid verblijfsrecht bestaat.

In de volgende situatie wordt de bewijslast van de afhankelijkheidsrelatie omgekeerd:

een minderjarige Unieburger woont duurzaam samen met beide ouders;
en het gezag over dit kind en de wettelijke, affectieve en financiële last worden dagelijks door deze twee ouders gedeeld.

De omkering van de bewijslast betekent dat het dan niet aan de belanghebbende is om te onderbouwen dat er een afhankelijkheidsrelatie bestaat. Er wordt dan van die afhankelijkheidsrelatie uitgegaan, tenzij Toeslagen (en/of de IND) kan bewijzen dat die relatie niet bestaat. Dit geldt op basis van een uitspraak van het Europees Hof (arrest XU en QP, rechtsoverweging 69, zie ook de uitspraak van de Afdeling ECLI:NL:RVS:2023:4215, rechtsoverweging 10).

De meest gebruikelijke situatie is een ouder die afgeleid verblijfsrecht ontleent aan diens minderjarige kind, zoals in de Zambrano en Chavez-Vilchez e.a. zaak. In meer uitzonderlijke situaties kan een afhankelijkheidsrelatie ook tussen meerderjarigen bestaan, waarmee iemand een verblijfsrecht afleidt van een volwassen gemeenschapsonderdaan. Bijvoorbeeld een volwassen kind of een partner. Het uitgangspunt is dat een meerderjarige in staat wordt geacht om onafhankelijk van hun familieleden een leven te leiden, maar als toch sprake is van een afhankelijkheidsrelatie, kan er een afgeleid verblijfsrecht bestaan (zie ECLI:NL:RVS:2018:2929, rechtsoverweging 5.1 en ECLI:NL:RVS:2019:625, rechtsoverweging 7.1).

De IND gaat over de beoordeling of een vreemdeling rechtmatig in Nederland verblijft. Daarom toetst de IND in beginsel ook of aan de vereiste afhankelijkheidsrelatie is voldaan voor afgeleid verblijfsrecht. Omdat het afgeleide verblijfsrecht echter voortkomt uit het EU-recht (wat direct doorwerkt in nationaal recht), heeft Toeslagen een eigen verantwoordelijkheid om (in overleg met de IND en/of SVB) te beoordelen of iemand afgeleid verblijfsrecht heeft wanneer een aanvrager aangeeft dat hij dit heeft. Of dat zijn partner of medebewoner dit afgeleid verblijfsrecht heeft. En daarom aanspraak gemaakt kan worden op toeslagen. We lichten toe:

waarom Toeslagen die verantwoordelijkheid heeft: paragrafen 1.4.1.1.2
hoe Toeslagen het afgeleid verblijfsrecht moet beoordelen: paragraaf 1.4.1.1.3

1.4.1.1.2 Eigen verantwoordelijkheid Toeslagen

Artikel 20 van het VWEU is zogenoemd rechtstreeks werkend Unierecht. Toeslagen heeft een eigen verantwoordelijkheid om dergelijk Unierecht toe te passen. Daarmee heeft Toeslagen ook een eigen verantwoordelijkheid om te beoordelen of er sprake is van afgeleid verblijfsrecht. Dit oordeelde de Afdeling (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2019:545, rechtsoverweging 5.3). De Afdeling gaf daarbij aan dat het in principe de primaire verantwoordelijkheid van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (uitgevoerd door de IND) is om te beoordelen of een vreemdeling rechtmatig in Nederland verblijft. Maar het is de verantwoordelijkheid van Toeslagen om te beoordelen of iemand recht heeft op toeslagen en door het (door)koppelingsbeginsel valt hier ook de beoordeling van het afgeleid verblijfsrecht onder. Gecombineerd met het feit dat het om rechtstreeks werkend Unierecht gaat en iemand daar direct zijn verblijfsrecht aan ontleent, oordeelde de Afdeling dat Toeslagen daarom op basis van de door de belanghebbende verstrekte (en zo nodig nog te verstrekken) informatie moet onderzoeken of er een afgeleid verblijfsrecht bestaat. Dit onderzoek vindt wel plaats in overleg met de IND (ECLI:NL:RVS:2019:545, rechtsoverweging 5.3).

1.4.1.1.3 Beoordeling

Zoals in de vorige paragraaf besproken heeft Toeslagen een eigen verantwoordelijkheid om te onderzoeken of iemand afgeleid verblijfsrecht heeft. Dit onderzoek voert Toeslagen wel samen met de IND uit (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2019:545, rechtsoverweging 5.3).

Als de IND al (recent) heeft geoordeeld dat er geen afgeleid verblijfsrecht is en zich sindsdien geen nieuwe relevante feiten of omstandigheden hebben voorgedaan, dan mag Toeslagen in beginsel ook uitgaan van die beoordeling (ECLI:NL:RVS:2018:2929, rechtsoverweging 5.3). Een nieuwe toets is dan niet meer nodig. In dit kader zijn ‘nieuwe relevante feiten of omstandigheden’ dingen die te maken hebben met de voorwaarden voor het afgeleid verblijfsrecht.

Tip! Voorbeeld

Het afgeleid verblijfsrecht is door de IND afgewezen omdat er geen daadwerkelijke opvoedingstaken werden uitgevoerd door de vreemdeling. Bij Toeslagen wordt nu een nieuw ouderschapsplan aangeleverd. Dit is een nieuw en relevant feit waardoor Toeslagen niet meer uit kan gaan van het eerdere oordeel van de IND. Een nieuwe toets is nodig.

Voor het kindgebonden budget wordt samengewerkt met de SVB. Dit komt doordat een afgeleid verblijfsrecht nog niet direct aanspraak op kindgebonden budget oplevert. Deze aanspraak ontstaat pas als de SVB kinderbijslag betaalt (artikel 2, eerste lid, van de Wkb, zie ook paragraaf 1.4 van het hoofdstuk ‘Kindgebonden budget’). Daarom geeft de Afdeling aan dat Toeslagen de zaken waarin iemand in de aanvraag voor kindgebonden budget aanvoert dat hij een afgeleid verblijfsrecht heeft, moet voorleggen aan de SVB. De SVB zal vervolgens in overleg met de IND moeten onderzoeken of deze persoon dit verblijfsrecht daadwerkelijk heeft (ECLI:NL:RVS:2015:1643, rechtsoverweging 4.4). Zo ja, dan zal de SVB kinderbijslag toekennen en kan Toeslagen ook kindgebonden budget toekennen.

Let op! Let op

Voor kinderbijslag bestaat geen doorkoppelingsbeginsel zoals voor toeslagen. Dit betekent dat een partner zonder rechtmatig verblijf geen belemmering is voor het recht op kinderbijslag. De situatie kan zich daarom voordoen dat iemand wél recht heeft op kinderbijslag, maar vanwege artikel 9, tweede lid, van de Awir geen recht heeft op kindgebonden budget. De SVB heeft dan (waarschijnlijk) niet het mogelijke afgeleid verblijfsrecht van de partner onderzocht. In dat geval is overleg met de SVB niet voldoende en moet Toeslagen alsnog zelf bij de IND nagaan of er sprake is van afgeleid verblijfsrecht. Sinds de aanpassing van het doorkoppelingsbeginsel voor het kindgebonden budget per 1 januari 2022 (zie paragraaf 1.3.2.1) speelt dit minder.

Het doen van uitvraag bij de IND en/of SVB alleen is niet voldoende. Tenzij dit al leidt tot de conclusie dat er een afgeleid verblijfsrecht (en dus rechtmatig verblijf) is. Zo niet, dan heeft Toeslagen, zoals uitgelegd in de vorige paragraaf, een eigen verantwoordelijkheid om te onderzoeken of iemand afgeleid verblijfsrecht heeft wanneer hij/zij een beroep doet op het Unierecht, de Zambrano zaak en/of de Chavez-Vilchez e.a. zaak. Dit onderzoek gebeurt wel in overleg met de IND, maar Toeslagen moet ook een eigen mening hierover vormen. Het is niet voldoende om slechts naar het oordeel van de IND te verwijzen. Toeslagen moet die conclusie ook zelf onderbouwen.

Overigens stelt de IND niet met terugwerkende kracht afgeleid verblijfsrecht vast. Dit verblijfsrecht ontstaat, zoals uitgelegd in paragraaf 1.4.1.1, vanzelf op basis van het EU-recht zodra de derdelander aan de voorwaarden voldoet. Dat aan die voorwaarden wordt voldaan, wordt op enig moment vastgesteld door de IND op verzoek van de derdelander of eventueel op verzoek van Toeslagen en/of de SVB. De IND geeft de verblijfscode dan ook af per de datum van die vaststelling. Voor het recht op toeslagen kan de periode vóór die datum echter ook relevant zijn. Toeslagen moet dan bepalen of het afgeleid verblijfsrecht toen ook bestond. Ook die gebeurt in overleg met de IND. De IND beoordeelt het afgeleid verblijfsrecht dan alsnog voor die eerdere periode, maar beperkt zich daarbij wel tot “de periode die voor de beoordeling van de financiële aanspraak van belang is” (ECLI:NL:RVS:2021:1145, rechtsoverweging 5). Oftewel, voor de periode waarvoor toeslagen zijn aangevraagd.

Om te beoordelen of iemand een afgeleid verblijfsrecht heeft, moeten onderstaande voorwaarden getoetst worden. Er bestaat alleen een afgeleid verblijfsrecht wanneer aan alle voorwaarden wordt voldaan.

Voorwaarden

Er komt vrij veel bij kijken om te beoordelen of iemand afgeleid verblijfsrecht heeft. Onderstaande opsomming van de voorwaarden voor afgeleid verblijfsrecht geeft dit verkort weer. Bekijk voor een volledige omschrijving de richtsnoeren van de IND: IB 2023/31 richtsnoeren inhoudelijke toetsing naar aanleiding van arrest Chavez-Vilchez.

	Voorwaarden	Richtsnoeren IND
1.	De vreemdeling is ouder/verzorger van een minderjarig Nederlands kind.	Pagina’s 5-6
2.	De vreemdeling verricht, al dan niet gezamenlijk met de andere ouder, daadwerkelijke zorg- en/of opvoedingstaken ten behoeve van het minderjarige kind. Het gaat erom dat de vreemdeling feitelijk deel uitmaakt van de verzorging of (bij wat oudere kinderen) opvoeding van het minderjarige kind. Het gaat niet om de omvang en de frequentie van de verzorging/opvoeding. Ook hoeft dit niet structureel en permanent te zijn.	Pagina’s 6-7
3.	Tussen de vreemdeling en het kind bestaat een zodanige afhankelijkheidsverhouding dat het kind gedwongen zou zijn de EU te verlaten als aan de vreemdeling een verblijfsrecht wordt geweigerd.	Pagina’s 7 t/m 10
Leg de zaak bij twijfel voor aan de vaktechnische lijn.

1.4.2 Geen recht bij onderdeel f

Een aanvrager met rechtmatig verblijf op grond van artikel 8, onderdeel f, van de Vw 2000 kan geen aanspraak maken op toeslagen. Het gaat hier om iemand die de beslissing op zijn aanvraag om een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd afwacht en die tot die tijd niet uit Nederland gezet wordt.

Een aanvrager kan in de eerste plaats alleen aanspraak maken op toeslagen bij rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, onderdeel a tot en met e en i (artikel 11, tweede lid, onderdeel a, van de Vw 2000). Hier valt onderdeel f dus niet onder. Aanspraak op voorzieningen, verstrekkingen en uitkeringen (waaronder toeslagen) is bij onderdeel f dan alleen nog mogelijk als die aanspraak in een wet wordt toegekend (artikel 11, tweede lid, onderdeel b, van de Vw 2000). De Awir gaat over de toekenning van toeslagen. In de Awir staat geen artikel over het toekennen van toeslagen aan vreemdelingen met rechtmatig verblijf op grond van artikel 8, onderdeel f, van de Vw 2000. Om die reden kunnen deze vreemdelingen geen aanspraak maken op toeslagen. Wel krijgt een vreemdeling dan bepaalde voorzieningen via het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) zoals onderdak en zorg.

1.4.3 Behoud van recht bij onderdelen g en h

Een aanvrager met rechtmatig verblijf op grond van artikel 8, onderdeel g of h, van de Vw 2000 kan alleen onder bepaalde voorwaarden aanspraak maken op een toeslag. Namelijk wanneer hij

direct voorafgaand aan het verblijf op grond van onderdeel g of h rechtmatig verblijf had op grond van onderdeel a, b, c, d, e of l;
en tijdens dit voorafgaande verblijf dezelfde toeslag kreeg.

We lichten toe waar deze twee voorwaarden vandaan komen.

Een aanvrager kan in de eerste plaats alleen aanspraak maken op toeslagen bij rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, onderdeel a tot en met e en l (artikel 11, tweede lid, onderdeel a, van de Vw 2000). Hier vallen onderdelen g en h dus niet onder. Aanspraak op voorzieningen, verstrekkingen en uitkeringen (waaronder toeslagen) is bij deze onderdelen alleen nog mogelijk als die aanspraak in een wet wordt toegekend (artikel 11, tweede lid, onderdeel b, van de Vw 2000). De Awir gaat over de toekenning van toeslagen. De Awir spreekt in artikel 9, eerste lid over vreemdelingen met rechtmatig verblijf op grond van onderdeel g of h. Uit dit artikel komen de twee genoemde voorwaarden. Dit artikel bepaalt namelijk dat als aan een vreemdeling tijdens een rechtmatig verblijf op grond van onderdeel a tot en met e, en l een toeslag is toegekend, hij deze aanspraak op dezelfde toeslag niet verliest als hij aansluitend rechtmatig verblijf houdt op grond van onderdeel g of h. De bedoeling van deze bepaling is dat als een vreemdeling een verblijfsvergunning had en hij in procedure is over de voortzetting van het verblijf, dat dan tijdens deze voortzettingsprocedure het recht op toeslagen blijft bestaan.

Er moet aan beide voorwaarden worden voldaan. Er moet dus allereerst direct aansluitend in de voorgaande periode sprake zijn van rechtmatig verblijf op grond van onderdeel a, b, c, d, e of l. Zo ja, dan moet tijdens die periode, ook weer direct aansluitend, dezelfde toeslag zijn ontvangen.

Het direct aansluitend rechtmatig verblijf kan wat ingewikkelder liggen nadat een verblijfsvergunning met terugwerkende kracht wordt ingetrokken. Dit lichten we in de volgende paragraaf toe.

1.4.3.1 Intrekking met terugwerkende kracht

De IND kan een verblijfsvergunning intrekken en dat kan in sommige gevallen ook met terugwerkende kracht. Dit kan bijvoorbeeld wanneer blijkt dat de vreemdeling niet meer voldoet aan de voorwaarden die aan de verblijfsvergunning zijn verbonden, de vreemdeling onjuiste gegevens blijkt te hebben verstrekt of een aspect van openbare orde speelt. Maakt de aanvrager tijdig bezwaar tegen die intrekking, dan kan hij het recht op zijn toeslagen behouden (meestal krijgt hij dan verblijfscode 33, maar dat is niet altijd het geval, lees hierover in paragraaf 1.4.3.2 van Bijlage 1). We lichten in deze paragraaf uit waarom.

Wanneer het rechtmatig verblijf met terugwerkende kracht is ingetrokken, ontstaat achteraf een periode van onrechtmatig verblijf. De vreemdeling wordt achteraf geacht geen verblijfsrecht te hebben gehad in de periode waarop de intrekking ziet en de verblijfscode over die periode wordt achteraf gewijzigd in een verblijfscode die geen recht geeft (meestal code 98). Maakt de aanvrager op tijd bezwaar tegen de intrekking, dan heeft hij tijdens die bezwaarprocedure weer rechtmatig verblijf (meestal verblijfscode 33). Tijdens dit rechtmatig verblijf kan de aanvrager zijn recht op toeslagen behouden, ondanks de voorgaande periode van onrechtmatig verblijf. Volgens de Afdeling is er in zo’n situatie namelijk wél sprake van aansluitend rechtmatig verblijf zoals bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Awir, waarmee het recht op toeslagen behouden blijft (zoals in de vorige paragraaf is uitgelegd). Het moment van de intrekking met terugwerkende kracht is het eerste moment dat de aanvrager leert dat hij geen rechtmatig verblijf zou hebben. Dat is dus ook het eerste moment dat hij zijn onrechtmatige verblijf kan aanvechten met een bezwaarprocedure. Dat hij vóór die procedure (waarmee hij weer rechtmatig verblijf heeft) geen doorlopend rechtmatig verblijf heeft, is dan ook niet aan hem te wijten. Voor het eerdere, aansluitende rechtmatig verblijf moet daarom gekeken worden naar het moment waarop de verblijfsstatus wordt gewijzigd en niet naar de ingangsdatum van die wijziging (ECLI:NL:RVS:2016:969). We maken dit concreet met een voorbeeld:

Let op! Let op

B heeft sinds 15 augustus 2020 een reguliere verblijfsvergunning en daarmee rechtmatig verblijf (verblijfscode 21). B ontving in die periode huurtoeslag. De IND trekt de vergunning op 1 juli 2023 met terugwerkende kracht per 1 mei 2022 in. B maakt op 15 juli 2023 tijdig bezwaar tegen de intrekking. Op dat moment ziet het verloop van de verblijfsstatus van B er als volgt uit: - 15 augustus 2020 tot 1 mei 2022: rechtmatig verblijf (verblijfscode 21) - 1 mei 2022 tot 1 juli 2023: onrechtmatig verblijf (verblijfscode 98) - Vanaf 1 juli 2023: rechtmatig verblijf tijdens de bezwaarprocedure (verblijfscode 33) Volgens deze tijdlijn is vanaf 1 juli 2023 geen sprake van direct voorafgaand, aansluitend rechtmatig verblijf. De voorafgaande periode van onrechtmatig verblijf is echter met terugwerkende kracht ontstaan. Omdat de vergunning met terugwerkende kracht is ingetrokken moet gekeken worden naar hoe de situatie in de periode vóór 1 juli 2023 was voordat de vergunning werd ingetrokken. B had toen wel rechtmatig verblijf en ontving toen huurtoeslag. B kan daarom op grond van artikel 9, eerste lid, van de Awir vanaf 1 juli 2023 die huurtoeslag blijven ontvangen.

Overigens speelt hierbij een aanvullende voorwaarde (naast het tijdig in bezwaar gaan tegen de intrekking van de verblijfsvergunning). De aanvrager moet namelijk redelijkerwijs niet kunnen begrijpen dat hem ten onrechte toeslag werd verleend doordat hij niet kon weten dat er niet meer werd voldaan aan de voorwaarden van het verblijfsrecht (zie ECLI:NL:RVS:2017:828, rechtsoverweging 13.2 (punt vii) en bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2018:2567, rechtsoverweging 12.2 en ECLI:NL:RVS:2018:3603, rechtsoverweging 4.3). Zo oordeelde de Afdeling in een zaak dat de aanvrager wel kon begrijpen dat de toeslagen ten onrechte werden verleend, omdat zij een verblijfsvergunning had gekregen voor verblijf bij haar partner en die relatie was verbroken. Zij hadden daarom kunnen begrijpen dat dit gevolgen had voor haar verblijfsrecht en haar aanspraak op toeslagen en had daar rekening mee kunnen houden (ECLI:NL:RVS:2018:2567, rechtsoverweging 12.2). Er wordt dan niet voldaan aan artikel 9, eerste lid, van de Awir (aansluitend rechtmatig verblijf), waardoor het recht op toeslagen niet behouden blijft.

Dit gaat allemaal overigens alleen over de definitie van ‘aansluitend’ rechtmatig verblijf. Er blijft in de periode waarover de verblijfsvergunning met terugwerkende kracht is ingetrokken nog steeds sprake van onrechtmatig verblijf. De tussenliggende periode van onrechtmatig verblijf wordt dus niet alsnog aangemerkt als rechtmatig. De beslissing van de IND over de intrekking blijft tenslotte in stand. In die tussenliggende periode is dan ook op grond van het koppelingsbeginsel geen recht op toeslagen.

Voor deze definitie van ‘aansluitend’ is van belang dat tijdig bezwaar is gemaakt. Wordt dit te laat gedaan (wat meestal leidt tot verblijfscode 34), dan is er geen aansluitend rechtmatig verblijf en kan het recht op toeslagen niet behouden blijven. We illustreren dit met een voorbeeld. Lees hierover ook in paragraaf 1.4.3.3 van Bijlage 1 over verblijfscode 34.

Tip! Voorbeeld

Zie het vorige voorbeeld. Nu heeft B niet tijdig op 15 juli 2023 bezwaar gemaakt tegen de intrekking, maar te laat op 10 november 2023. Hierdoor ziet op dat moment het verloop van de verblijfsstatus van B er als volgt uit: - 15 augustus 2020 tot 1 mei 2022: rechtmatig verblijf (verblijfscode 21) - 1 mei 2022 tot 10 november 2023: onrechtmatig verblijf (verblijfscode 98): Tot 1 juli 2023 door de intrekking met terugwerkende kracht Vanaf 1 juli 2023 doordat tegen de intrekking geen procedure loop - Vanaf 10 november 2023: rechtmatig verblijf tijdens de bezwaarprocedure (verblijfscode 34) Het rechtmatig verblijf tijdens de bezwaarprocedure wordt nu niet (zoals bij tijdig bezwaar) teruggetrokken naar 1 juli 2023, de beslisdatum van de IND. Hierdoor komt het onrechtmatig verblijf vóór 10 november 2023 niet door de intrekking met terugwerkende kracht, maar door het te late bezwaar. Als er gekeken wordt naar de situatie zoals deze voor 1 juli 2023 was, dan nog blijft er een periode zonder verblijfrecht bestaan, namelijk de periode van 1 juli 2023 tot 10 november 2023. Daardoor had B geen aansluitend rechtmatig verblijf. B kan daarom nu niet op grond van artikel 9, eerste lid, van de Awir de huurtoeslag blijven ontvangen.

Ook is van belang dat er na de intrekking van de verblijfsvergunning met terugwerkende kracht überhaupt nog een eerdere periode van rechtmatig verblijf op basis van artikel 8, onderdeel a tot en met e of l, van de Vw 2000 overblijft. Is dat niet het geval, dan is er geen situatie van aansluitend verblijf zoals bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Awir en kunnen toeslagen niet behouden worden (ECLI:NL:RVS:2016:2512). Ook niet als er tijdig bezwaar is gemaakt. We illustreren dit weer met een voorbeeld:

Tip! Voorbeeld

C krijgt op 15 maart 2020 een tijdelijke verblijfsvergunning tot 15 maart 2021. In die periode ontvangt C zorgtoeslag. C vraag op 5 januari 2021 tijdig een verlenging van de vergunning aan. De IND heeft nog niet op die verlenging beslist, maar trekt op 1 augustus 2021 wel met terugwerkende kracht tot 15 maart 2020 de verblijfsvergunning van C in. C maakt tijdig bezwaar tegen die intrekking. De IND verklaart dat bezwaar op 15 januari 2022 ongegrond. C krijgt dus geen gelijk en de vergunning blijft ingetrokken. Het verloop van de verblijfsstatus van C ziet er als volgt uit: - 15 maart 2020 tot 15 maart 2021: onrechtmatig verblijf (verblijfscode 98) door de intrekking met terugwerkende kracht - 15 maart 2021 tot 1 augustus 2021: rechtmatig verblijf (verblijfscode 33) door de tijdige aanvraag om verlenging waarop de IND nog niet heeft beslist, en ook nog niet de vergunning heeft ingetrokken - 1 augustus 2021 tot 15 januari 2022: rechtmatig verblijf (verblijfscode 33) door het tijdige bezwaar tegen de intrekking - Vanaf 15 januari 2022: onrechtmatig verblijf (verblijfscode 98) door de ongegrondverklaring van het bezwaar In de periode van rechtmatig verblijf (met code 33) kan C de zorgtoeslag niet behouden. Er is door de intrekking met terugwerkende kracht geen voorgaand rechtmatig verblijf, want de verblijfsvergunning is per de oorspronkelijke ingangsdatum ingetrokken. In zo’n geval wordt de vreemdeling geacht nooit een verblijfsvergunning te hebben gehad. Er is daarom dus geen aansluitend rechtmatig verblijf, waarmee artikel 9, eerste lid, van de Awir niet van toepassing is en de toeslag niet behouden kan worden.

1.4.4 Uitzetting blijft achterwege (onderdelen f, g en h)

Rechtmatig verblijf op grond van artikel 8, onderdeel f, g en h, van de Vw 2000 houdt in dat de vreemdeling op een beslissing wacht over het verlenen of verlengen van een verblijfsvergunning of over zijn bezwaar/beroep tegen de afwijzing of intrekking van een vergunning (hoger beroep valt hier niet onder). Én dat uitzetting achterwege blijft totdat er beslist is. De rechtsgevolgen van het besluit van de IND, en dus ook de plicht van de vreemdeling om Nederland te verlaten (vertrekplicht genoemd), zijn dan opgeschort. Hij mag de beslissing dus in Nederland afwachten. Is dat niet het geval, dan is tijdens de beslis-, bezwaar- of beroepsprocedure geen sprake van rechtmatig verblijf op grond van artikel 8, onderdeel f, g en h, van de Vw 2000. Of een bezwaar- of beroepsprocedure opschortende werking heeft is afhankelijk van de grond waarop de verblijfsvergunning is afgewezen of ingetrokken (zie artikel 73 en 82 van de Vw 2000).

Uitzetting blijft meestal achterwege. Er kunnen echter situaties zijn waarbij dit niet het geval is. Bijvoorbeeld als sprake is van een herhaalde aanvraag of als de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde of nationale veiligheid (artikel 3.1 van het Vb 2000).

Het rechtmatig verblijf is gekoppeld aan het recht om de uitkomst van de procedure in Nederland af te mogen wachten. Een vreemdeling die zonder dit recht toch feitelijk de uitkomst in Nederland afwacht, heeft gedurende de procedure dus geen rechtmatig verblijf.

1.4.5 Alleen bij rechtmatige arbeid recht (onderdelen f t/m k)

Een aanvrager met rechtmatig verblijf op grond van artikel 8, onderdeel i, van de Vw 2000 kan in principe geen aanspraak maken op toeslagen. Onderdeel i wordt namelijk niet genoemd in artikel 11, tweede lid, onderdeel a, van de Vw 2000. Het gaat om een vreemdeling die zich bevindt in de zogenoemde ‘vrije termijn’ (artikel 12 van de Vw 2000). Het gaat dan om mensen (niet-gemeenschapsonderdanen) die op basis van hun nationaliteit zonder visum Nederland mogen inreizen. Hiervoor zijn met verschillende landen verdragen afgesloten. Zij mogen hier dan 3 maanden zijn, wat de ‘vrije termijn’ wordt genoemd. In deze termijn moet men zichzelf zelfstandig kunnen onderhouden. De vreemdeling kan daarom geen aanspraak maken op publieke middelen, waaronder toeslagen.

In uitzonderlijke gevallen kan het echter voorkomen dat deze vreemdeling rechtmatig in Nederland werkt. Als de vreemdeling tot de kring der verzekerden behoort dan kan er wel aanspraak gemaakt worden op zorgtoeslag en kindgebonden budget. Een vreemdeling met rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, onderdeel f tot en met k, van de Vw 2000 (waaronder dus onderdeel i) behoort tot de kring der verzekerden als hij in Nederland arbeid in dienstbetrekking verricht en waarop de loonbelasting van toepassing is (artikel 11 van het BUB 1999). Omdat het BUB 1999 van toepassing is op de Wlz (van belang voor de zorgtoeslag) en de AKW (van belang voor het kindgebonden) werkt dit door naar de zorgtoeslag en het kindgebonden budget. De kinderopvangtoeslag en huurtoeslag vallen niet onder de werking van het BUB 1999, dus hierop kan nog steeds geen aanspraak gemaakt worden.

1.4.6 Ingangsdatum rechtmatig verblijf en aanvraagtermijn

Wanneer een vreemdeling per een dag in de loop van een maand (en niet op de eerste dag) rechtmatig verblijf krijgt, kan hij op zijn vroegst per de eerste dag van de volgende maand aanspraak maken op toeslagen (artikel 5 van de Awir).

Hiernaast blijft de reguliere aanvraagtermijn gelden, ook als de vreemdeling met terugwerkende kracht rechtmatig verblijf krijgt. Die termijn loopt tot 1 september van het jaar na het jaar waarvoor toeslag wordt aangevraagd (met eventuele verlenging die samenhangt met de termijn voor de aangifte IB). Voor de kinderopvangtoeslag geldt een termijn van maximaal drie maanden. Lees meer over de aanvraagtermijnen in paragraaf 1.3 van het hoofdstuk ‘Aanvraag’. Als een vreemdeling met veel terugwerkende kracht rechtmatig verblijf krijgt, kan het dus zijn dat hij nog maar een korte termijn heeft voor het aanvragen van toeslagen (of zelfs voor een periode geen toeslag meer kan krijgen). We lichten dit verder toe met een voorbeeld:

Tip! Voorbeeld

Een vreemdeling krijgt op 10 juli 2023 met terugwerkende kracht rechtmatig verblijf toegekend met ingang van 15 mei 2022. Hij kan per 1 juni 2022 aanspraak maken op kindgebonden budget, zorg- en huurtoeslag welke hij uiterlijk 1 september 2023 moet aanvragen. En als hij meteen in juli 2023 kinderopvangtoeslag aanvraagt, kan hij hier per 1 april 2023 aanspraak op maken.

Overigens kent de zorgverzekeringsplicht geen terugwerkende kracht (lees over deze plicht in paragraaf 1.3.2 van het hoofdstuk ‘Zorgtoeslag’). Deze ontstaat op het moment dat de verblijfsvergunning wordt afgegeven, ook als dit met terugwerkende kracht wordt gedaan. Iemand moet verzekeringsplichtig zijn om recht op zorgtoeslag te hebben. Nu die plicht niet met terugwerkende kracht ontstaat, bestaat er geen recht op zorgtoeslag met terugwerkende kracht.

1.4.7 Verblijfsstatus van ontheemde Oekraïners

Ontheemde Oekraïners hebben een speciale verblijfsstatus. De Richtlĳn 2001/55/EG geeft de mogelijkheid om ontheemde vluchtelingen tijdelijke bescherming en daarmee een speciale verblijfsstatus te geven. Deze Richtlijn is via een uitvoeringsbesluit van 4 maart 2022 (EU 2022/382) van toepassing verklaard op Oekraïners en hun gezinsleden die toen de oorlog begon op 24 februari 2022 in Oekraïne woonden en nu ontheemd zijn geraakt. Hetzelfde geldt voor zogenoemde derdelanders (geen Oekraïners of EU-onderdanen), staatlozen en hun gezinsleden die vóór die datum legaal in Oekraïne verbleven (op basis van een asielvergunning of een permanente verblijfsvergunning) en Oekraïne ook ontvlucht hebben.

Oekraïners die al vóór 24 februari 2022 niet meer in Oekraïne woonden, zijn geen ontheemden. Zij hebben Oekraïne dan namelijk niet ontvlucht vanwege de oorlog. Deze Oekraïners vallen dan ook niet onder de genoemde Richtlijn, want die is enkel bedoeld voor ontheemden.

De tijdelijke bescherming voor ontheemde Oekraïners is op 4 maart 2022 van toepassing verklaard met terugwerkende kracht tot 24 februari 2022. De tijdelijke bescherming, en daarmee hun geldige verblijfsstatus, gold voor een jaar maar is verlengd met een jaar. De richtlijn gold dus tot 4 maart 2024. Met het uitvoeringsbesluit van 19 oktober 2023 (EU 2023/2409) is de bescherming met een jaar verlengd, dus tot 4 maart 2025. Vervolgens is met het uitvoeringsbesluit van 25 juni 2024 (EU 2024/1836) de bescherming met nog een jaar verlengd, dus tot 4 maart 2026.

Derdelanders
Voor de zogenoemde derdelanders liep de tijdelijke bescherming eerder af, namelijk uiterlijk op 4 maart 2024. Het gaat hierbij om derdelanders (geen Oekraïners of EU-onderdanen) die in Oekraïne een tijdelijke verblijfsvergunning hadden en daar waren toen de oorlog uitbrak. Zij zijn toen naar Nederland gevlucht. Zij vallen eigenlijk niet onder Richtlĳn 2001/55/EG, maar Nederland koos ervoor om de richtlijn breder toe te passen en ook op deze groep van toepassing te verklaren. De regering wilde hier vervolgens mee stoppen, maar gaf hiervoor wel een overgangsperiode van een half jaar. De tijdelijke bescherming, en daarmee de geldige verblijfsstatus, zou daarmee eindigen per 4 september 2023 (zie Regeling van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 1 maart 2023). Enkele derdelanders stelden (hoger) beroep in tegen die beëindiging. Lopende deze procedures werd de beëindiging bevroren (zie Brief aan gemeenten naar aanleiding van uitspraak Raad van State en de begeleidende brief aan de Tweede Kamer). Dit betekent dat derdelanders vooralsnog in Nederland mochten blijven en recht hielden op onder andere toeslagen. Er volgde vervolgens veel jurisprudentie over dit onderwerp. Dit wordt hieronder uiteengezet.

Op 17 januari 2024 oordeelde de Afdeling dat Nederland wel mag stoppen met het breder toepassen van de EG-richtlijn, maar dat de bescherming (en daarmee het rechtmatig verblijf) niet tussentijds beëindigd mag worden als dat eenmaal is toegekend aan een individuele burger. Dit betekent dat de derdelanders die al onder de bescherming van de richtlijn vielen, deze bescherming bleven behouden tot 4 maart 2024. Hun geldige verblijfsstatus liep dus ook door tot die datum. De verlengingen tot 4 maart 2025 en 4 maart 2026 zijn echter niet van toepassing op de derdelanders die in Oekraïne een tijdelijke verblijfsvergunning hadden, omdat het verlengingsbesluit (van 19 oktober 2023) dateert van na het moment waarop Nederland stopte met de bredere toepassing van de EG-richtlijn (ECLI:NL:RVS:2024:32, rechtsoverweging 9.5).

Na de uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2024 volgde er diverse jurisprudentie over de tijdelijke bescherming. Hierop zijn door de rechtbank Amsterdam op 29 maart 2024 en de Afdeling op 25 april 2024 prejudiciële vragen gesteld aan het Europees Hof van Justitie (ECLI:NL:RBDHA:2024:4394 en ECLI:NL:RVS:2024:1742). Bij arrest van 19 december 2024 heeft het Hof van Justitie deze prejudiciële vragen beantwoord (ECLI:EU:C:2024:1038). Het Europese Hof concludeert dat een EU-lidstaat de tijdelijke bescherming aan derdelanders die tijdelijk verblijf hadden in Oekraïne, eerder mag beëindigen dan voor Oekraïners, staatlozen en derdelanders met een permanent verblijf aan wie verplicht tijdelijke bescherming is geboden. In de uitspraken van 23 april 2025 heeft de Afdeling uitspraak gedaan met inachtneming van het arrest van het Europese Hof (ECLI:NL:RVS:2025:1829, ECLI:NL:RVS:2025:1827 en ECLI:NL:RVS:2025:1836). De Afdeling oordeelt in deze drie uitspraken dat de tijdelijke bescherming voor de derdelanders die tijdelijk verblijf hadden in Oekraïne eerder mag stoppen dan voor Oekraïners, staatlozen en derdelanders met een permanent verblijf. De Afdeling concludeert wederom dat voor deze groep de tijdelijke bescherming is geëindigd op 4 maart 2024. Dit betekent dat zij vanaf 4 maart 2024 geen recht hebben op verblijf in Nederland op grond van Richtlĳn 2001/55/EG. Uiteraard staat het deze derdelanders vrij om een aanvraag in te dienen voor verblijfsrecht op een andere grond (asiel, regulier of EU) en zo alsnog rechtmatig verblijf in Nederland hebben.

Het kan zijn dat ontheemden uit Oekraïne nog niet op het juiste adres in de BRP geregistreerd staan. Lees in paragraaf 1.4.1 van het hoofdstuk ‘BRP’ hoe zij kunnen aantonen dat het BRP-adres niet klopt en in paragraaf 1.3.2 van dat hoofdstuk wanneer Toeslagen van het BRP-adres kan of moet afwijken.

1.4.7.1 Recht op toeslagen voor ontheemde Oekraïners

De tijdelijke bescherming die ontheemde Oekraïners krijgen op grond van de Richtlĳn 2001/55/EG wordt gelijkgesteld met rechtmatig verblijf op grond van artikel 8, onderdeel f of h, van de Vw 2000. Deze verblijfsstatus wordt niet genoemd in artikel 11, tweede lid, onderdeel a, van de Vw 2000. Daarom hebben ontheemde Oekraïners in beginsel geen recht op toeslagen. Onder voorwaarden kunnen zij echter toch aanspraak maken op zorgtoeslag en kindgebonden budget. Ontheemde Oekraïners kunnen aanspraak maken op zorgtoeslag en kindgebonden budget wanneer zij tot de kring der verzekerden behoren door rechtmatig in Nederland te werken. Uit de Richtlĳn 2001/55/EG volgt dat de ontheemde Oekraïners in Nederland mogen werken. Zij hebben daarom geen tewerkstellingsvergunning nodig. Daarin verschillen ze van andere vreemdelingen met verblijf op basis van artikel 8, onderdeel f of h, van de Vw 2000. Die hebben meestal wel een tewerkstellingsvergunning nodig. Lees hierover in paragraaf 1.4.5.

Voor huurtoeslag en kinderopvangtoeslag geldt niet dat er recht bestaat als een vreemdeling met verblijf op basis van artikel 8, onderdeel f of h, van de Vw 2000 werkt. Om effectief gebruik te kunnen maken van het recht om te werken, hebben Oekraïense ontheemden met kinderen vaak wel kinderopvang nodig. Om dit mogelijk te maken was er een wetswijziging nodig. Daarom is in artikel 1.5a van de Wko neergelegd dat Oekraïense ontheemden aanspraak kunnen maken op kinderopvangtoeslag. Dit artikel trad per 11 december 2024 in werking en heeft terugwerkende kracht tot en met 4 maart 2022 (Staatsblad 2024, 390). Daarnaast vindt de regering het wenselijk dat Oekraïense ontheemden zelfstandig kunnen wonen, daarom hebben zij op grond van artikel 10 van de Wht recht op huurtoeslag. Dit artikel trad op 29 november 2023 in werking en heeft terugwerkende kracht tot en met 4 maart 2022 (zie Kamerstukken II, 2022–2023, 36 301, nr. 3 en Staatsblad 2023, nr. 429). Toeslagen past(e) de wijzigingen wel al vooruitlopend op de inwerkingtreding toe (Kamerbrief ‘Aanspraak ontheemde Oekraïners op toeslagen’, 15 juni 2022). Deze uitzonderingen voor het recht op huurtoeslag en kinderopvangtoeslag gelden zolang de Richtlĳn 2001/55/EG van toepassing is.

Voor de kinderopvangtoeslag geldt dat deze door de ontheemden (die onder de richtlijn vallen) na de wetswijziging alsnog aangevraagd kan worden voor de periode vanaf 4 maart 2022. Dit is een uitzondering op de drie maandentermijn van artikel 1.3, tweede lid, onderdeel b, van de Wko. De aanvraag moet dan wel uiterlijk op de laatste dag van de maand zijn gedaan die drie maanden ligt na de inwerkingtredingsdatum van deze wetswijziging van de Wko. Omdat de wet per 11 december 2024 in werking is getreden, hebben deze ouders dus tot en met 31 maart 2025 om kinderopvangtoeslag aan te vragen met terugwerkende kracht tot en met maximaal 4 maart 2022.

1.4.7.2 Ontheemde Oekraïner als partner/medebewoner

Een ontheemde Oekraïner wordt niet als medebewoner of partner aangemerkt, tenzij de aanvrager zelf ook een ontheemde Oekraïner is (artikel 3b van de Awir). Voor de partner geldt dit alleen voor het partnerschap op grond van artikel 3, tweede lid, onderdeel e, van de Awir (waarbij twee volwassenen samenwonen met een minderjarig kind van één van hen). Lees hierover verder in paragraaf 1.3.7.5 van het hoofdstuk ‘Partner’ en paragraaf 1.2.1.2 van het hoofdstuk ‘Medebewoner’.

1.5 Procedures bij de IND

De IND beoordeelt of een vreemdeling rechtmatig verblijf heeft in Nederland. En op welke grond hij dan rechtmatig verblijft. Zoals uit dit hoofdstuk blijkt, kan Toeslagen echter wel te maken krijgen met de vreemdelingenwetgeving. In het bijzonder artikel 8 van de Vw 2000 dat de verschillende gronden van rechtmatig verblijf opsomt. Hierin wordt onder andere verwezen naar verblijfsgunningen asiel en regulier voor bepaalde of onbepaalde tijd. Om wat meer inzicht te geven in deze begrippen, lichten we de procedures bij de IND kort toe.

We bespreken:

een kort overzicht van de vreemdelingenwetgeving: paragraaf 1.5.1
de gronden voor het krijgen van rechtmatig verblijf in Nederland: paragraaf 1.5.2
naturalisatie en intrekking van Nederlanderschap: paragraaf 1.5.3
het verblijfsdocument: paragraaf 1.5.4

We gaan ook kort in op het inreisverbod (paragraaf 1.5.5) en de ongewenstverklaring (paragraaf 1.5.6). Iemand die een inreisverbod heeft gekregen of ongewenst is verklaard kan geen rechtmatig verblijf hebben.

1.5.1 Vreemdelingenwetgeving

De belangrijkste vreemdelingenwetgeving staat in de volgende wetten en besluiten:

In de vreemdelingenwetgeving geldt vaak een onderscheid voor artikelen die gaan over ‘asiel’ en over ‘regulier’. De artikelen over de één zijn niet van toepassing op de ander. De procedureregels verschillen ook tussen beide. De twee procedures komen in hoofdlijnen aan bod in paragrafen 1.5.2.1.1 en 1.5.2.2.1.

1.5.2 Gronden voor rechtmatig verblijf

Een vreemdeling kan op verschillende gronden rechtmatig verblijf in Nederland krijgen:

asiel: paragraaf 1.5.2.1
regulier: paragraaf 1.5.2.2
EU-recht: paragraaf 1.5.2.3

1.5.2.1 Asiel

Vreemdelingen kunnen in Nederland asiel aanvragen als zij van mening zijn dat ze bescherming nodig hebben. Dat kan als (artikel 29 van de Vw 2000):

de vreemdeling verdragsvluchteling is: hij heeft dan gegronde redenen om in het land van herkomst te vrezen voor vervolging vanwege zijn ras, godsdienst, nationaliteit, politieke overtuiging of omdat hij behoort tot een bepaalde sociale groep (deze redenen staan in het Vluchtelingenverdrag, vandaar dat er dan van ‘verdragsvluchteling’ wordt gesproken);
de vreemdeling gegronde redenen heeft om in het land van herkomst te vrezen voor
- doodstraf of executie;
- marteling, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing; of
- ernstige en individuele bedreiging van het leven als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een gewapend conflict
de echtgenoot, partner, vader, moeder of minderjarig kind van de vreemdeling (kort geleden) een verblijfsvergunning asiel in Nederland gekregen (dit wordt gezinshereniging asiel, ook wel ‘nareis’, genoemd).

1.5.2.1.1 Asielprocedure in hoofdlijnen

Iemand die naar Nederland komt en hier asiel wil aanvragen, moet zich melden bij een aanmeldcentrum. Daar zorgen de IND, de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (AVIM) en de Koninklijke Marechaussee voor identificatie en registratie van de vreemdeling. Vervolgens krijgt hij opvang van het COA.

Zodra de vreemdeling hiervoor aan de beurt is, volgt een aanmeldgehoor waarbij de IND vragen stelt over zijn identiteit en herkomst. Tenzij het gaat om een alleenstaande, minderjarige vreemdeling (AMV) jonger dan 12 jaar. Het gehoor vindt ook niet plaats als de vreemdeling al een status heeft in een ander EU-land of al in een ander EU-land asiel heeft aangevraagd. In die laatste situatie wordt gekeken of die andere lidstaat verantwoordelijk is en de asielprocedure daar moet plaatsvinden. Dit wordt ook wel de Dublinprocedure genoemd. Die naam komt van de Dublinverordening (Verordening Dublin III) waarin de regels zijn vastgelegd over welk land verantwoordelijk is. Deze regels zijn opgesteld om te vermijden dat een vreemdeling die in meerdere landen asiel heeft aangevraagd, in al die landen een inhoudelijk behandeling van die aanvragen krijgt. Alle EU-landen toetsen asiel aan dezelfde verdragen en richtlijnen, dus als er al door een EU-land is beoordeeld of de vreemdeling recht heeft op asiel, dan hoeft een ander EU-land dat in principe niet nog eens te doen. Er mag dan vanuit worden gegaan dat de andere EU-lidstaat het juist heeft beoordeeld. Dit wordt het interstatelijk vertrouwensbeginsel genoemd. Het heeft voor een asielzoeker in de regel dan ook weinig zin om bij een afwijzing in de ene lidstaat ook een asielaanvraag in een andere lidstaat in te dienen.

Na het aanmeldgehoor start de zogenoemde rust- en voorbereidingstijd. De vreemdeling krijgt dan tijd om zijn asielprocedure voor te bereiden en bij te komen van de reis naar Nederland. Vervolgens wordt beoordeeld of hij medisch gezien in staat is om zijn asielaanvraag te onderbouwen tijdens een gehoor door de IND. Zo ja, dan regelt de Raad voor de Rechtsbijstand een advocaat. De advocaat staat de vreemdeling bij tijdens de asielprocedure en helpt hem om zich voor te bereiden op de gehoren bij de IND. Er is steeds een tolk aanwezig, zodat de vreemdeling in zijn eigen taal kan spreken.

Eventuele documenten die de vreemdeling heeft meegenomen ter aantoning of onderbouwing van zijn identiteit, nationaliteit en/of zijn asielverhaal worden voor de start van de asielprocedure onderzocht door de Koninklijke Marechaussee of door Bureau Documenten van de IND. Dit is het Nederlandse expertisecentrum op het gebied van documentonderzoek. Zij adviseren hierover ook andere bestuursorganen.

Hierna start de eigenlijke asielprocedure. Er bestaan enkele verschillende varianten die we in de volgende paragrafen kort toelichten:

de Algemene Asielprocedure (AA)
de Verlengde Asielprocedure (VA)
de Vereenvoudigde Asielprocedure
de Herhaalde Asielprocedure (HASA)

Is de asielzoeker het na afloop van de asielprocedure niet eens met het besluit van de IND, dan kan hij daartegen beroep instellen bij de Vreemdelingenkamer van de rechtbank Den Haag. Deze rechtbank is bevoegd als het gaat om vreemdelingenzaken en maakt gebruikt van meerdere nevenzittingsplaatsen. De asielprocedure kent geen bezwaarfase. Dit komt omdat in de asielprocedure pas een beslissing volgt nadat er een voornemen is uitgebracht door de IND en de vreemdeling een zienswijze heeft kunnen indienen. Tegen de uitspraak van de rechtbank is hoger beroep mogelijk bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Algemene Asielprocedure

Voor de meeste asielzoekers geldt de AA. Deze procedure duurt 6 dagen, maar kan door de IND verlengd worden. Zo’n verlengde AA heet de AA+ en die duurt 9 dagen. De verlenging is bedoeld voor zaken waarin meer onderzoek nodig is of wanneer de vreemdeling meer aandacht nodig heeft vanwege zijn gezondheid. In de AA+ worden dezelfde stappen doorlopen als in de AA, maar dan wordt er voor de meeste stappen 2 dagen uitgetrokken in plaats van 1 dag.

De AA verloopt als volgt:
Dag 1	Nader gehoor. De asielzoeker krijgt de gelegenheid om uit te leggen waarom hij asiel heeft aangevraagd en waarom hij vreest voor terugkeer naar zijn land van herkomst.
Dag 2	Advocaat en asielzoeker bespreken het verslag van het nader gehoor. De advocaat kan correcties en aanvullingen doorgeven.
Dag 3	Eerste beslismoment. De IND kan drie soorten beslissingen nemen:	Inwilliging: asielzoeker krijgt een verblijfsvergunning asiel
		Doorverwijzing naar de Verlengde Asielprocedure
		Voornemen tot afwijzing
Dag 4	Advocaat reageert namens de asielzoeker met een zienswijze op het voornemen tot afwijzing.
Dag 5-6	Tweede beslismoment. De IND kan weer drie soorten beslissingen nemen:	Inwilliging
		Doorverwijzing naar de Verlengde Asielprocedure
		Afwijzing

Soms wordt naast de afwijzing ook een inreisverbod opgelegd. Lees meer over het inreisverbod in paragraaf 1.5.5.

Verlengde Asielprocedure

De VA duurt langer, minimaal een paar maanden. In de VA worden wel dezelfde stappen doorlopen als in de AA. De VA geldt in ieder geval voor onder andere asielzoekers die jonger dan 12 jaar zijn en zonder ouders naar Nederland zijn gekomen. En bijvoorbeeld ook voor asielzoekers die ziek zijn en eerst beter moeten worden voordat de procedure voortgezet kan worden. Ook kan het zijn dat de IND meer tijd nodig heeft om onderzoek te doen en daarom de VA inzet. Of omdat er geen tolk beschikbaar is.

Vereenvoudigde Asielprocedure

In de Vereenvoudigde Asielprocedure vindt één gehoor plaats en volgt daarna een beslissing. Deze procedure is voor:

asielzoekers die afkomstig zijn uit een land dat op de lijst van veilige land van herkomst staat;
EU-burgers; en
vreemdelingen die al een vergunning in een ander EU-land hebben.

Heeft de IND toch meer tijd nodig, dan kan de aanvraag alsnog verder worden behandeling in de AA, AA+ of VA.

Herhaalde Asielprocedure

Als een asielzoeker al eens een asielprocedure heeft doorlopen en een opvolgende asielaanvraag indient, wordt die nieuwe aanvraag behandeld in de HASA. De asielzoeker moet dan op een formulier aangegeven waarom hij opnieuw asiel aanvraagt. Op basis daarvan beslist de IND of een gehoor nodig is of dat meteen een voornemen tot afwijzing naar de asielzoeker gestuurd kan worden. De advocaat van de asielzoeker kan op dat voornemen reageren met een zienswijze. Daarna volgt de beslissing van de IND.

Als er een gehoor plaatsvindt, kan de IND daarna drie soorten beslissingen nemen:

Inwilliging
Doorverwijzing naar de Dublinprocedure, AA of VA
Afwijzing (en eventueel oplegging van een inreisverbod)

1.5.2.1.2 Intrekking verblijfsvergunning asiel

Is eenmaal een verblijfsvergunning asiel verleend, dan kan deze onder bepaalde omstandigheden worden ingetrokken. Voor een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd kan dit op grond van artikel 32 van de Vw 2000. Gronden hiervoor zijn onder andere dat de vreemdeling onjuiste gegevens heeft verstrekt, gegevens heeft achtergehouden, een gevaar voor de openbare orde of nationale veiligheid is of dat hij zijn hoofdverblijf buiten Nederland heeft gevestigd.

Nadat de vreemdeling vijf jaar een asielvergunning heeft gehad en aan bepaalde voorwaarden voldoet, kan hij een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd krijgen (artikel 33 van de Vw 2000). Deze vergunning kan ook weer worden ingetrokken (artikel 35 van de Vw 2000).

1.5.2.2 Regulier

Een verblijfsvergunning regulier is gericht op ander verblijfsdoelen dan bij asiel. Een verblijfsvergunning regulier kan bijvoorbeeld aangevraagd worden voor werk (in loondienst of als zelfstandige), verblijf bij familie, studie, als au pair, op medische gronden, als slachtoffer en eventueel aangever van mensenhandel of als kennismigrant.

Zo’n verblijfsdoel wordt ook wel een ‘beperking’ genoemd. Nederland heeft namelijk een restrictief toelatingsbeleid. Dit betekent dat de vreemdeling alleen verblijfsrecht krijgt als hij voldoet (en blijft voldoen) aan de voorwaarden die zijn verbonden aan de verblijfsvergunning. Een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd wordt altijd verleend ‘onder een beperking’. Dat betekent dat de vreemdeling is toegelaten voor dat doel. Voldoet hij niet meer aan dat doel, dan wordt de verblijfsvergunning in beginsel ingetrokken. En als de vreemdeling tijdens zijn verblijf in Nederland een ander doel krijgt om hier te zijn, dan moet hij een aanvraag indienen om het doel (de beperking) van zijn verblijfsvergunning te wijzigen.

Tip! Voorbeeld

A komt naar Nederland om te studeren en krijgt voor dat doel een verblijfsvergunning. A stopt na een tijdje met studeren, krijgt een relatie met een Nederlander en wil nu om die reden in Nederland blijven. A moet dan een aanvraag indienen om de beperking van de verblijfsvergunning te wijzigen van ‘studie’ naar ‘verblijf bij partner’. Voor die beperking gelden andere voorwaarden (bijvoorbeeld dat de partner voldoende inkomen heeft om in het levensonderhoud van beide personen te voorzien). De IND toetst dan of A aan die andere voorwaarden voldoet.

1.5.2.2.1 Reguliere procedure in hoofdlijnen

De reguliere procedure verschilt van de asielprocedure. Zo wordt een aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier vrijwel helemaal schriftelijk afgedaan (met uitzondering van een eventuele hoorzitting tijdens de bezwaarprocedure). Er zijn dus geen gehoren.

De vreemdeling moet zijn aanvraag indienen bij een loket of per post en daarbij de benodigde bewijsstukken toevoegen. Als er iets bij de aanvraag ontbreekt, moet de IND verzuimherstel bieden. De vreemdeling mag de missende informatie of bewijsstukken dan alsnog aanleveren. Daarna neemt de IND een beslissing. Hier gaat geen voornemen van de beslissing aan vooraf, zoals in de asielprocedure.

Is de vreemdeling het niet eens met de beslissing van de IND, dan kan hij daartegen bezwaar maken. Tegen de beslissing op bezwaar kan beroep worden ingediend bij de Vreemdelingenkamer van de rechtbank Den Haag. En tegen de uitspraak van de rechtbank is hoger beroep mogelijk bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Wil de IND een verblijfsvergunning regulier intrekken, dan gaat aan die beslissing wél een voornemen vooraf. De vreemdeling of zijn advocaat kan op het voornemen tot intrekking reageren met een zienswijze. Vervolgens beslist de IND. Tegen die beslissing staat ook bezwaar, beroep en hoger beroep open.

1.5.2.2.2 Intrekking verblijfsvergunning regulier

Is eenmaal een reguliere verblijfsvergunning verleend, dan kan deze onder bepaalde omstandigheden worden ingetrokken. Voor een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd kan dit op grond van artikel 19 van de Vw 2000. Gronden hiervoor zijn onder andere dat de vreemdeling onjuiste gegevens heeft verstrekt, gegevens heeft achtergehouden, een gevaar voor de openbare orde of nationale veiligheid is of dat hij niet meer zelfstandig en duurzaam beschikt over voldoende middelen van bestaan (artikel 18, eerste lid, van de Vw 2000).

Nadat de vreemdeling vijf jaar een reguliere verblijfsvergunning heeft gehad en aan bepaalde voorwaarden voldoet, kan hij een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd krijgen (artikel 21 van de Vw 2000). Deze vergunning kan ook weer worden ingetrokken (artikel 22 van de Vw 2000).

1.5.2.3 EU-recht

Naast een asiel of reguliere verblijfsgrond kan er ook recht bestaan op verblijf in Nederland op grond van het EU-recht. Dit geldt voor EU-burgers en, onder bepaalde voorwaarden, ook voor hun gezins- en familieleden. De basis hiervoor is gelegen in het feit dat EU-burgers het recht hebben om zich vrijelijk door de EU te kunnen bewegen (ook wel ‘vrij verkeer’). Zij hebben het recht om zich te verplaatsen naar, te verblijven in en te werken in andere lidstaten. Voor een verblijf langer dan drie maanden gelden er overigens wel voorwaarden (zie artikel 8.12 van het Vb 2000). Lees meer over het verblijfsrecht van EU-burgers in paragraaf 1.4.1.

1.5.3 Naturalisatie en intrekking Nederlanderschap

Aan een vreemdeling kan onder bepaalde voorwaarden op verzoek Nederlanderschap worden verleend (artikel 7 en 8 van de RWN). Dit wordt ook wel naturalisatie genoemd. Onder bepaalde omstandigheden en voorwaarden kan het verleende Nederlanderschap ook weer worden ingetrokken (artikel 14 van de RWN). Die intrekking werkt dan terug tot het tijdstip van de verlening van het Nederlanderschap. Er kan ook vrijwillig afstand worden gedaan van het Nederlanderschap (artikel 15, eerste lid, onderdeel b, van de RWN). De burger is in beide situaties dan weer een vreemdeling. Met alle gevolgen die daarbij horen, zoals het eventueel moeten vertrekken uit Nederland en het mogelijk verliezen van recht op toeslagen.

1.5.4 Bewijs van rechtmatig verblijf

Er bestaan verschillende vormen van bewijs van rechtmatig verblijf: een verblijfsdocument (de verblijfsvergunning), een verblijfsaantekening of een zogenoemd W-document. We lichten deze drie soorten bewijs kort toe. Lees eventueel verder over verschillende vreemdelingendocumenten op de website van de IND.

Een vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8 van de Vw 2000 krijgt een verblijfsdocument of eventueel een schriftelijke verklaring waaruit dat rechtmatig verblijf blijkt (artikel 9, eerste en derde lid, van de Vw 2000). Is de vreemdeling nog in een procedure voor het rechtmatig verblijf, dan heeft hij nog geen verblijfsvergunning. Hij kan dan een verblijfsaantekening krijgen in de vorm van een verblijfssticker in zijn paspoort. Heeft de vreemdeling geen paspoort, dan kan hij een zogenoemd W-document krijgen. Op deze manier heeft de vreemdeling altijd iets om mee aan te tonen dat hij in Nederland mag zijn, ook als hij zich nog in een procedure bevindt.

Op het verblijfsdocument kunnen eventuele voorschriften of beperkingen worden aangetekend. Dit kan bijvoorbeeld een zogenoemde arbeidsmarktaantekening zijn waaruit blijkt of de vreemdeling in Nederland mag werken of niet.

Een gemeenschapsonderdaan en zijn familieleden (onderdeel e) krijgen in bepaalde gevallen ook een verblijfsdocument (artikel 9, eerste en tweede lid, van de Vw 2000). Zij hebben dit echter niet nodig, omdat hun rechtmatig verblijf rechtstreeks voortkomt uit het EU-recht (lees hierover in paragraaf 1.4.1). Zij hoeven zich daarom ook niet in te schrijven bij de IND. Een gemeenschapsonderdaan moet zich wel melden bij de IND als zijn verblijfscode aangepast moet worden. Dit is met name nodig wanneer hij eerder rechtmatig in Nederland verbleef als EU-burger en dit verblijf toen door de IND is beëindigd. Deze gemeenschapsonderdaan krijgt dan verblijfscode 41 van de IND. Om deze code te laten aanpassen (en dan ook weer recht op toeslagen te kunnen krijgen) moet hij zich melden bij de IND. De IND kijkt dan of hij hier nu wel weer mag zijn en geeft hem dan weer een rechtgevende verblijfscode. De IND wijzigt de code dan overigens niet met terugwerkende kracht. Lees hierover (en over wat Toeslagen dan kan/moet doen) in paragraaf 1.4.1. De IND geeft de gemeenschapsonderdaan bij een verzoek om een codewijziging wel tijdelijk gedurende het onderzoek code 30. Deze code geeft hem ook weer recht op toeslagen.

Overigens geldt voor alle gemeenschapsonderdanen dat zij zich bij de gemeente moeten inschrijven wanneer zij langer dan 4 maanden in Nederland gaan verblijven. Lees daarover meer in paragraaf 1.2.3.1 van het hoofdstuk ‘BRP’.

1.5.5 Inreisverbod

De IND kan een inreisverbod opleggen (artikel 66a van de Vw 2000). Een inreisverbod betekent dat de vreemdeling in een periode niet meer op Europees grondgebied mag komen. Het verbod geldt dus niet alleen voor Nederland, maar voor iedere lidstaat in de EU. Om die reden kan een inreisverbod alleen aan derdelanders (niet EU-burgers) opgelegd worden. EU-burgers mag namelijk niet de toegang tot de EU ontzegd worden. EU-burger kunnen wel ongewenst verklaard worden. Zo’n ongewenstverklaring geldt dan wel alleen voor Nederland, niet ook voor de rest van de EU. Lees meer over die verklaring in de volgende paragraaf.

Een inreisverbod wordt voor een bepaalde termijn opgelegd, meestal twee jaren. Die termijn kan hoger zijn (maximaal tien of zelfs twintig jaren) als de vreemdeling een ernstige bedreiging voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid vormt (artikel 66a, vierde lid, van de Vw 2000 en artikel 6.5a, vijfde lid, van het Vb 2000).

De vreemdeling kan vragen om een opheffing van het inreisverbod. De IND moet daar dan op beslissen.

In afwijking van artikel 8 van de Vw 2000 kan een vreemdeling waarvoor een inreisverbod geldt, op enkele uitzonderingen na, geen rechtmatig verblijf hebben (artikel 66a, zesde en zevende lid, van de Vw 2000).

1.5.6 Ongewenstverklaring

De IND heeft de mogelijkheid om een vreemdeling ongewenst te verklaren (artikel 67 van de Vw 2000). Dit kan onder andere als de vreemdeling niet (langer) rechtmatig in Nederland verblijft en herhaaldelijk strafbare feiten heeft begaan.

De ongewenstverklaring wordt in principe alleen gebruikt bij EU-burgers. Zij kunnen namelijk geen inreisverbod opgelegd krijgen (lees hierover in de vorige paragraaf). De ongewenstverklaring van de IND geldt alleen voor Nederland, niet voor de rest van de EU. Wel kan het zijn dat de Unieburger in meerdere lidstaten ongewenst is verklaard of de toegang is ontzegd (dit komt bijvoorbeeld voor bij rondreizende overvallers of bendes).

De ongewenst verklaarde vreemdeling kan in afwijking van artikel 8 van de Vw 2000 geen rechtmatig verblijf hebben (artikel 67, derde lid, van de Vw 2000).

De ongewenstverklaring wordt op aanvraag van de vreemdeling opgeheven of als de vreemdeling tien jaren onafgebroken buiten Nederland heeft verbleven en in die tijd geen gronden voor ongewenstverklaring hebben plaatsgevonden (artikel 68 van de Vw 2000).

Op deze pagina

9 Vreemdeling

1.1 Inleiding

In dit hoofdstuk

Afkortingen en begrippen

1.2 Definitie vreemdeling

1.3 Koppelingsbeginsel

1.3.1 Doortrekking koppelingsbeginsel

Let op! Let op

Let op! Let op

1.3.2 Afwijken van koppelingsbeginsel

1.3.2.1 Bij kindgebonden budget

Let op! Let op

1.3.2.2 Bij strijd met internationaal recht

1.3.2.2.1 Legitiem doel

1.3.2.2.2 Redelijke verhouding (proportionaliteitstoets)

Koppelingsbeginsel aanvrager

Doorkoppelingsbeginsel partner

Doorkoppelingsbeginsel medebewoner

Let op! Let op

1.3.3 Koppelingsbeginsel en huurtoeslag

1.3.3.1 Partner staat niet op adres ingeschreven

1.3.3.2 Vreemdeling blijft buiten beschouwing

1.3.4 Koppelingsbeginsel en inschrijving BRP

1.4 Rechtmatig verblijf (artikel 8 Vw 2000)

Let op! Let op

1.4.1 Gemeenschapsonderdaan (onderdeel e)

Let op! Let op

1.4.1.1 Afgeleid verblijfsrecht (artikel 20 VWEU)

1.4.1.1.1 Afhankelijkheidsrelatie

1.4.1.1.2 Eigen verantwoordelijkheid Toeslagen

1.4.1.1.3 Beoordeling

Tip! Voorbeeld

Let op! Let op

1.4.2 Geen recht bij onderdeel f

1.4.3 Behoud van recht bij onderdelen g en h

1.4.3.1 Intrekking met terugwerkende kracht

Let op! Let op

Tip! Voorbeeld

Tip! Voorbeeld

1.4.4 Uitzetting blijft achterwege (onderdelen f, g en h)

1.4.5 Alleen bij rechtmatige arbeid recht (onderdelen f t/m k)

1.4.6 Ingangsdatum rechtmatig verblijf en aanvraagtermijn

Tip! Voorbeeld

1.4.7 Verblijfsstatus van ontheemde Oekraïners

1.4.7.1 Recht op toeslagen voor ontheemde Oekraïners

1.4.7.2 Ontheemde Oekraïner als partner/medebewoner

1.5 Procedures bij de IND

1.5.1 Vreemdelingenwetgeving

1.5.2 Gronden voor rechtmatig verblijf

1.5.2.1 Asiel

1.5.2.1.1 Asielprocedure in hoofdlijnen

1.5.2.1.2 Intrekking verblijfsvergunning asiel

1.5.2.2 Regulier

Tip! Voorbeeld

1.5.2.2.1 Reguliere procedure in hoofdlijnen

1.5.2.2.2 Intrekking verblijfsvergunning regulier

1.5.2.3 EU-recht

1.5.3 Naturalisatie en intrekking Nederlanderschap

1.5.4 Bewijs van rechtmatig verblijf

1.5.5 Inreisverbod

1.5.6 Ongewenstverklaring

Bijlage