3 Awb

1.1 Inleiding

In Nederland bestaat de overheid uit de Rijksoverheid, provincies, gemeenten en waterschappen. Deze overheden nemen maatregelen op allerlei terreinen, vaardigen wetten uit en letten op de naleving van deze wetten (handhaving). Hierbij moeten deze overheden rekening houden met regels in het bestuursrecht. De algemene, overkoepelende regels van het bestuursrecht staan in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Awb is een Nederlandse wet waarin algemene regels staan over de relatie tussen individuele burgers en bestuursorganen. Bestuursorganen zijn onderdelen van de overheid. Toeslagen is ook een bestuursorgaan en moet zich daarom aan de regels uit de Awb houden. Tenzij in de toeslagenwetgeving (zoals de Awir) afwijkende regels staan. Dan gelden deze afwijkende regels voor Toeslagen.

In dit hoofdstuk lichten we enkele kernbegrippen binnen de Awb toe. Niet alle onderdelen van de Awb zijn relevant voor de uitvoering door Toeslagen (voorwaarden rondom subsidies bijvoorbeeld niet). Deze onderdelen behandelen we daarom niet.

In dit hoofdstuk

We bespreken eerst de invoering, doelstellingen, inhoud van de Awb en de verhouding tussen de Awb en de Awir (paragraaf 1.2). Daarna komen de aanvraag (paragraaf 1.3) en de belanghebbende (paragraaf 1.4) aan bod. Vervolgens bespreken we uitgebreid het begrip ‘besluit’ (paragraaf 1.5): onder andere wat is een besluit, hoe wordt een besluit op de juiste manier genomen en binnen welke termijn. Hierbij spelen ook de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijke rol (paragraaf 1.6). Tot slot gaan we kort in op de mogelijkheden voor de burger na een besluit (paragraaf 1.7) en op handhaving door bestuursorganen (paragraaf 1.8).

In andere hoofdstukken

De onderwerpen bezwaar, (hoger) beroep en klacht spelen een belangrijke rol in de Awb. Dit zijn ook belangrijke processen voor Toeslagen. Deze benoemen we daarom slechts kort in dit hoofdstuk en bespreken we uitgebreid in andere hoofdstukken: ‘Bezwaar’, ‘Beroep’, ‘Hoger beroep’ en ‘Klacht’.

Hiernaast bevat de Awb onder andere regels over de aanvraag, belanghebbenden, dwangsom, boetes en handhaving. De Awb-regels hierover bespreken we (kort) in dit hoofdstuk. Voor deze onderwerpen gelden er voor Toeslagen echter ook andere regels of uitzonderingen op de Awb. Daarom komen deze onderwerpen nog uitgebreider aan bod in andere hoofdstukken: ‘Aanvraag’, ‘Aanvrager’, ‘Partner’, ‘Medebewoner’, ‘Dwangsom’, ‘Bestuurlijke boete’ en ‘Toezicht en handhaving’.

Jurisprudentie

In dit hoofdstuk verwijzen we naar relevante uitspraken van rechters (jurisprudentie) waarin belangrijke begrippen binnen de Awb centraal staan. Sommige van deze uitspraken gaan niet over toeslagen, maar over andere zaken (zoals het belastingrecht of het omgevingsrecht). Deze uitspraken zijn ook relevant voor Toeslagen, omdat ze over bepaalde onderwerpen uit de Awb gaan die ook belangrijk zijn en gelden voor Toeslagen.

Afkortingen en begrippen

In het hoofdstuk ‘Afkortingen en begrippen’ staat een afkortingen- en begrippenlijst. Hierin staan alle in het Handboek gebruikte afkortingen. Ook worden veel begrippen toegelicht. Kijk daar dus als een afkorting of begrip onbekend of onduidelijk is.

1.2 De Algemene wet bestuursrecht

De Algemene wet bestuursrecht (Awb) bestaat sinds 1994. We bespreken hierna:

• de invoering van de Awb: paragraaf 1.2.1
• de doelstellingen van de Awb: paragraaf 1.2.2
• de inhoud van de Awb: paragraaf 1.2.3
• de verhouding tussen de Awb en de Awir: paragraaf 1.2.4

1.2.1 Invoering

De Awb is in vier verschillende fases (tranches) ingevoerd:

• Eerste en tweede tranches: traden op 1 januari 1994 in werking en bevatten de grote onderdelen van de wetgeving zoals definities, normen voor overheidshandelen, procedures voor besluitvorming en rechtsbescherming.
• Derde tranche: trad op 18 november 1997 in werking en bevat de regels voor mandaat en delegatie en de drie bestuurlijke handhavingsbevoegdheden: toezicht, last onder bestuursdwang en last onder dwangsom.
• Vierde tranche: trad op 1 juli 2009 in werking en bevat regels over bestuurlijke geldschulden, bestuurlijke handhaving en attributie. 

Soms werd de Awb ook tussen de tranches door aangevuld op kleinere aspecten. Een voorbeeld hiervan is de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen van 28 augustus 2009. De Awb kan in de toekomst verder aangevuld worden met meer tranches.

1.2.2 Doelstellingen

De Awb kent vier doelstellingen:

1. Eenheid bevorderen binnen de bestuursrechtelijke wetgeving.
2. De bestuursrechtelijke wetgeving systematiseren en vereenvoudigen.
3. Het in regels vastleggen van ontwikkelingen in de bestuursrechtelijke jurisprudentie.
4. Voorzieningen treffen voor onderwerpen die zich niet voor regeling in een bijzondere wet lenen.

1.2.3 Inhoud

De Awb geeft onder andere veel regels voor de voorbereiding, de motivering en de bekendmaking van besluiten. Ook gaat een groot deel van de Awb over het indienen van bezwaar en (hoger) beroep tegen besluiten. De wet bevat 11 hoofdstukken. De opbouw van deze hoofdstukken verloopt in onderwerpen van algemeen naar bijzonder:

1. Inleidende bepalingen
2. Verkeer tussen burgers en bestuursorganen
3. Algemene bepalingen over besluiten
4. Bijzondere bepalingen over besluiten
5. Handhaving
6. Algemene bepalingen over bezwaar en beroep
7. Bijzondere bepalingen over bezwaar en administratief beroep
8. Bijzondere bepalingen over de wijze van procederen bij de bestuursrechter
9. Klachtbehandeling
10. Bepalingen over bestuursorganen
11. Slotbepalingen 

De Awb heeft ook 3 bijlagen:

1. Regeling rechtstreeks beroep
2. Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak
3. Regeling verlaagd griffierecht 

Een belangrijk onderdeel van de Awb is het formele bestuursrecht (bestuursprocesrecht). Dit zijn de procedureregels over de rechtsbescherming van burgers bij besluiten van bestuursorganen. Rechtsbescherming is het geheel van mogelijkheden om (achteraf) besluiten en handelingen van de overheid te bestrijden. Het bestuursprocesrecht is het deel van het bestuursrecht dat regelt op welke wijze besluiten van bestuursorganen tot stand moeten komen, en hoe burgers een besluit kunnen aanvechten waar ze het niet mee eens zijn.

1.2.4 Verhouding Awb en de Awir

De Awb staat formeel niet boven andere wetten in het bestuursrecht. De Awb geeft wel een algemeen kader dat voor het hele bestuursrecht geldt. Dit betekent dat onderwerpen die al in de Awb staan, niet nog eens in een andere wet geregeld hoeven te worden.

In aanvulling op de Awb zijn er in de Awir specifieke regels gemaakt voor de toeslagen. Dit betekent dat de regels uit de Awb gelden voor de toeslagen, tenzij de Awir er iets anders over bepaalt. De Awir is namelijk een bijzondere wet (lex specialis) en krijgt daarom voorrang boven de Awb als algemene wet (lex generalis).

1.3 Aanvraag

In het proces vanaf het moment dat de burger een aanvraag indient (bijvoorbeeld voor een toeslag) totdat het bestuursorgaan (bijvoorbeeld Toeslagen) beslist op die aanvraag, gelden allerlei procedureregels uit het bestuursprocesrecht. We bespreken hierna:

• de definitie van een aanvraag: paragraaf 1.3.1
• de regels voor het indienen van een aanvraag: paragraaf 1.3.2
• het niet in behandeling nemen van een aanvraag: paragraaf 1.3.3
• de afwijzing van een aanvraag: paragraaf 1.3.4
• de herhaalde aanvraag: paragraaf 1.3.5

De belanghebbende die bij het besluit betrokken is bespreken we daarna in paragraaf 1 .4. En het besluit dat het bestuursorgaan neemt komt in paragraaf 1.5 aan bod.

1.3.1 Definitie van een aanvraag

De definitie van een ‘aanvraag’ is “een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen” (artikel 1:3, derde lid, van de Awb). Het begrip aanvraag staat niet alleen in de Awb, maar ook in de Awir (met name in artikel 14 en artikel 15). Toeslagen heeft een aanvraag nodig om het recht vast te stellen van degene die aanspraak wil maken op een toeslag. Zonder aanvraag kan Toeslagen niet tot een beschikking over de toeslag komen. Lees over de aanvraag voor een toeslag verder in het hoofdstuk ‘Aanvraag’.

1.3.2 Indienen van een aanvraag

Afdeling 4.1.1 van de Awb bevat regels voor het indienen van een aanvraag. We bespreken:

• de schriftelijke en elektronische indiening van een aanvraag: paragraaf 1.3.2.1
• de gegevens in een aanvraag: paragraaf 1.3.2.2
• het aanleveren van gegevens en stukken bij de aanvraag: paragraaf 1.3.2.3
• het aanvraagformulier: paragraaf 1.3.2.4

1.3.2.1 Schriftelijk en elektronisch

Het algemene uitgangspunt is dat een aanvraag schriftelijk wordt ingediend. In artikel 4:1 van de Awb staat namelijk dat de aanvraag schriftelijk moet worden ingediend bij het bestuursorgaan dat bevoegd is om op de aanvraag te beslissen, tenzij een wettelijk voorschrift anders bepaalt. Elektronische indiening is echter ook mogelijk. Een bericht kan namelijk elektronisch naar een bestuursorgaan worden verzonden als het bestuursorgaan kenbaar heeft gemaakt dat deze weg is geopend (artikel 2:15, eerste lid, van de Awb). Toeslagen heeft dit gedaan voor aanvragen. Toeslagen heeft het namelijk mogelijk gemaakt om digitaal een aanvraag te doen. Een aanvraag voor een toeslag kan dus op grond van artikel 2:15, eerste lid, van de Awb ook elektronisch worden ingediend, maar wel alleen via de weg die Toeslagen hiervoor expliciet heeft opengesteld: het burgerportaal en bepaalde specifieke kanalen voor intermediairs en dienstverleners. Een elektronische aanvraag is niet mogelijk via andere digitale wegen (bijvoorbeeld e-mail).

1.3.2.2 Gegevens in aanvraag

Volgens de Awb moeten er minimaal bepaalde gegevens in de aanvraag staan (artikel 4:2, eerste lid, van de Awb). De aanvraag moet zijn ondertekend en moet tenminste bevatten:

• a. de naam en het adres van de aanvrager;
• b. de dagtekening;
• c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.

Dit zijn de ‘formele elementen’ van de aanvraag.

1.3.2.3 Aanleveren gegevens en stukken

De aanvrager moet aanleveren “de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen” (artikel 4:2, tweede lid, van de Awb). Volgens de Awir moet de aanvrager ook “de voor de beslissing op de aanvraag benodigde informatie duidelijk, stellig en zonder voorbehoud” verstrekken (artikel 15, tweede lid, van de Awir). Dit zijn de ‘materiële elementen’ van de aanvraag. Het gaat om gegevens die Toeslagen nodig heeft om te kunnen bepalen of er recht bestaat op de toeslag en zo ja, om de juiste hoogte van die toeslag te kunnen berekenen.

1.3.2.4 Aanvraagformulier

Bestuursorganen zijn bevoegd om zelf formulieren op te stellen en aan te bieden voor het indienen van aanvragen en het verstrekken van gegevens (artikel 4:4 van de Awb). Tenzij een wet voorschrijft hoe een aanvraag ingediend moet worden en welke (nadere) gegevens verstrekt moeten worden. Als een bestuursorgaan zo’n formulier heeft gemaakt en aanbiedt, is de aanvrager niet verplicht deze te gebruiken. Het formulier is dan alleen een middel om ervoor te zorgen dat direct alle benodigde gegevens worden verstrekt zodat het bestuursorgaan later niet alsnog bij de aanvrager extra gegevens moet opvragen.

Voor het aanvragen van toeslagen is geen wet die voorschrijft hoe de aanvraag moet worden ingediend. Toeslagen heeft wel een aanvraagformulier gemaakt, maar aanvragers zijn dus niet verplicht deze te gebruiken.

1.3.3 Aanvraag niet in behandeling nemen

Bestuursorganen mogen in bepaalde situaties een aanvraag niet in behandeling nemen. Dit betekent dat er geen inhoudelijk oordeel over de aanvraag wordt gegeven. Dit mag als (artikel 4:5, eerste lid, van de Awb):

• a. de aanvrager niet heeft voldaan aan één van de wettelijke voorschriften voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
• b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15 (over elektronische berichten, zie paragraaf 1.3.2.1), of
• c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van een beschikking.   

Kortom: als de aanvraag tekort schiet op een formeel en/of materieel element (zie paragraaf 1.3.2.2 voor de formele elementen en paragraaf 1.3.2.3 voor de materiële). Een voorbeeld hiervan is wanneer de belanghebbende niet alle gegevens aanlevert die nodig zijn om het recht op, en de hoogte van, een toeslag te bepalen. Het bestuursorgaan kan besluiten om die aanvraag dan niet in behandeling nemen, maar wel pas nadat de aanvrager de mogelijkheid heeft gekregen om het element alsnog binnen een bepaalde termijn aan te vullen (bijvoorbeeld alsnog de ontbrekende gegevens aan te leveren).

Het niet in behandeling nemen van een aanvraag is een besluit en de aanvrager kan ertegen bezwaar maken. De aanvrager kan ook een nieuwe aanvraag indienen. Dit is dan niet een zogenoemde ‘herhaalde aanvraag’, zoals we toelichten in paragraaf 1.3.5.1. De aanvrager is daarom ook niet verplicht om bij de nieuwe aanvraag nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden (wat we bespreken in paragraaf 1.3.5). Om de nieuwe aanvraag succesvol te laten zijn, zal de aanvrager dit keer natuurlijk wel aan alles moeten voldoen (bijvoorbeeld door te zorgen dat het eerder ontbrekende gegeven nu wel wordt aangeleverd) en moet de aanvraag nog tijdig zijn binnen de geldende aanvraagtermijn. Zo’n nieuwe aanvraag wordt soms ingediend in de vorm van een herzieningsverzoek, maar dat is het dus in feite niet. De regels die voor een herzieningsverzoek gelden zijn daarom ook niet van toepassing. Zo hoeven er, zoals gezegd, geen nieuwe feiten en omstandigheden vermeld te worden (een regel uit de Awb). De regels over herzieningen uit de Awir (zoals de herzieningstermijn van vijf jaren) gelden ook niet. Deze kunnen bovendien niet van toepassing zijn omdat die gaan over het herzien van een voorschot en definitieve toekenning (artikel 16, vijfde lid en artikel 21a van de Awir). Doordat de aanvraag niet in behandeling was genomen, zijn die beslissingen er niet. Lees meer over herzieningsverzoeken in paragraaf 1.4 van het hoofdstuk ‘Herziening’.

1.3.4 Aanvraag afwijzen

Wordt een aanvraag op inhoudelijke gronden niet gehonoreerd, dan spreken we van een afwijzing van de aanvraag (in tegenstelling tot het niet in behandeling nemen van een aanvraag zoals besproken in de vorige paragraaf). Bijvoorbeeld omdat uit de verstrekte gegevens blijkt dat er geen recht bestaat op dat wat de aanvrager wil hebben. Of omdat de aanvraag te laat is ingediend.

Tegen een gehele of gedeeltelijke afwijzing kan de aanvrager bezwaar maken. Hij kan ook opnieuw een aanvraag indienen (herhaalde aanvraag). Dit is bijvoorbeeld een optie als de aanvrager te laat is om bezwaar te maken. Een herhaalde aanvraag wordt in de praktijk soms ingediend in de vorm van een herzieningsverzoek. Meer over de herhaalde aanvraag in de volgende paragraaf.

1.3.5 Herhaalde aanvraag

Een herhaalde aanvraag is een nieuwe aanvraag voor hetzelfde, nadat de vorige aanvraag is afgewezen. De aanvrager is bij een herhaalde aanvraag verplicht om “nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden” (artikel 4:6, eerste lid, van de Awb). Dit zijn feiten of omstandigheden die de aanvrager eerder nog niet wist en/of die nog niet speelden. En die volgens de aanvrager voor het bestuursorgaan reden moeten zijn om de eerdere afwijzing te herzien.

Een herhaalde aanvraag voor een toeslag is een aanvraag voor dezelfde toeslag én hetzelfde jaar. Een voorbeeld waarin geen sprake is van een herhaalde aanvraag om dit te verduidelijken:

Wanneer de aanvrager geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden meldt kan het bestuursorgaan de herhaalde aanvraag afwijzen onder verwijzing naar de eerdere afwijzing (artikel 4:6, tweede lid, van de Awb). Dus: het bestuursorgaan kan in de afwijzing verwijzen naar de vorige afwijzing en hoeft niet een volledige motivering voor de afwijzing te geven. Bij de afwijzing van een herhaalde aanvraag hoeft niet te worden voldaan aan artikel 4:5 van de Awb (artikel 4:6, tweede lid, van de Awb). Lees over dat artikel in paragraaf 1.3.3.

Artikel 4:6, tweede lid, van de Awb gebruikt het woord ‘kan’. Dit betekent dat het bestuursorgaan de bevoegdheid heeft om de herhaalde aanvraag af te wijzen onder de enkele verwijzing naar de eerdere afwijzing. Het bestuursorgaan is dit niet verplicht. Het bestuursorgaan heeft daarom ook de mogelijkheid om de herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en opnieuw een volledige motivering te geven. Hierbij kan bijvoorbeeld worden ingegaan op de eventueel aangedragen redenen van de aanvrager om opnieuw een aanvraag te doen.

1.3.5.1 Geldt niet bij niet behandelde aanvraag

Het hiervoor toegelichte artikel 4:6 van de Awb over herhaalde aanvragen is niet van toepassing als het bestuursorgaan de eerdere aanvraag niet in behandeling heeft genomen (zie hierover artikel 4:5 van de Awb en paragraaf 1.3.3). Als een aanvraag onvolledig is (ook nadat het bestuursorgaan de aanvrager de mogelijkheid bood tot herstel), kan een bestuursorgaan beslissen om de aanvraag niet in behandeling te nemen. Doet de aanvrager daarna een nieuwe aanvraag voor hetzelfde recht, dan is dit geen herhaalde aanvraag. Het gaat dan echt om een nieuwe aanvraag (zie hierover bijvoorbeeld ook ECLI:NL:CRVB:2018:2637, rechtsoverweging 4.2).

1.4 Belanghebbende

Zoals besproken in paragraaf 1.3.1 is een aanvraag een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen (artikel 1:3, derde lid, van de Awb). Dit roept de vraag op wie “een belanghebbende” is. Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb geeft hiervan de definitie: “degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.” Wat dit precies betekent, leggen we hierna uit. We bespreken daarvoor:

• wie belanghebbende is en aan welke criteria daarvoor moet worden voldaan paragraaf 1.4.1
• dat een belanghebbende zich kan laten vertegenwoordigen door een gemachtigde: paragraaf 1.4.2
• wanneer een belanghebbende handelingsonbekwaam is: paragraaf 1.4.3 

Het begrip ‘belanghebbende’ is overigens met name van belang in de bezwaarprocedure. Alleen een belanghebbende bij het besluit, kan namelijk bezwaar maken tegen dat besluit. Als iemand geen belanghebbende is, dan is het bezwaar niet-ontvankelijk. Lees hierover meer in paragraaf 1.2.1 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’.

1.4.1 Wie is belanghebbende?

Iemand die een aanvraag indient, is per definitie belanghebbende. Hij heeft namelijk een rechtstreeks belang bij een besluit dat volgt op de ingediende aanvraag. Naast de aanvrager kunnen nog meer personen belanghebbende zijn bij een besluit. Er wordt per situatie beoordeeld of iemand voldoet aan de definitie van belanghebbende.

Voor de toeslagen kunnen naast de aanvrager meestal ook de toeslagpartner en medebewoner worden beschouwd als belanghebbenden in de zin van de Awb. In bepaalde gevallen kunnen de toeslagpartner en de medebewoner dus bezwaar maken tegen een besluit van Toeslagen. Lees over deze drie belanghebbenden meer in de volgende hoofdstukken: ‘Aanvrager’, ‘Partner’ en ‘Medebewoner’.

De Afdeling legt de Awb-definitie van belanghebbende verder uit: “Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.” (ECLI:NL:RVS:2016:1460, rechtsoverweging 4.1). De Afdeling geeft hierbij aan dat de wetgever de eis van een rechtstreeks belang bij een besluit stelde zodat niet iedereen als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en bezwaar of beroep kan instellen tegen een besluit.

Uit vaste jurisprudentie (waaronder de uitspraak die hierboven is genoemd) volgt dat er aan de volgende vijf voorwaarden moet zijn voldaan om belanghebbende te zijn:

1. Eigen belang. Het gaat om het belang van de persoon zelf, niet het belang van een ander. Dit staat overigens los van het feit dat een belanghebbende wel een ander mag aanwijzen om zijn belangen te behartigen (paragraaf 1.4.2). 
2. Persoonlijk belang. Iemand heeft een bijzonder individueel belang bij het besluit. Dit betekent ook weer dat het niet kan gaan om het belang van een ander, maar ook dat het niet gaat om het algemeen belang of bijvoorbeeld het belang van een principieel oordeel.
3. Objectief bepaalbaar belang. Het belang bestaat niet alleen in de beleving van de persoon (subjectief), maar is ook echt objectief vast te stellen.
4. Actueel belang. De belanghebbende heeft op het moment van het nemen van het besluit een direct belang bij dat besluit. Het mag dus niet gaan om een toekomstig belang. Laat staan om een toekomstig belang dat nog niet voldoende zeker is.
5. Rechtstreeks belang. Er moet een direct verband bestaan tussen het besluit en iemands belang. Mensen met een afgeleid belang voldoen niet aan dit vereiste. Dit zijn mensen die een belang hebben via het belang van een ander bij het besluit. Hieronder een voorbeeld om dit concreet te maken: 

Deze voorwaarden kunnen als volgt worden samengevat: de belanghebbende heeft een persoonlijk belang bij een besluit doordat er voor hem gevolgen zijn die er voor anderen niet (direct) zijn. De belanghebbende onderscheidt zich daarmee van een willekeurige derde.

1.4.2 Een gemachtigde

Dat iemand belanghebbende moet zijn, betekent niet dat hij alles zelf moet doen. Iedereen kan zich namelijk ter behartiging van zijn belangen laten bijstaan of vertegenwoordigen door een gemachtigde (artikel 2:1, eerste lid, van de Awb). Een belanghebbende mag dus hulp inschakelen: hij kan bijvoorbeeld een aanvraag of bezwaarschrift laten indienen door een gemachtigde. Deze gemachtigde is dan zelf geen belanghebbende, want hij heeft geen rechtstreeks, persoonlijk belang bij het besluit. De gemachtigde moet iemand vertegenwoordigen die wél dit belang heeft. Een bestuursorgaan mag deze bijstand of vertegenwoordiging alleen weigeren als er ernstige bezwaren bestaan tegen de persoon die als gemachtigde optreedt (artikel 2:2 van de Awb).

1.4.3 Handelingsonbekwame belanghebbende

Iemand is handelingsonbekwaam als hij/zij informatie niet goed begrijpt, geen weloverwogen beslissing kan nemen en hierdoor niet goed zelfstandig rechtshandelingen kan nemen. Daardoor kan diegene ook niet zelf bijvoorbeeld een aanvraag indienen, relevante wijzigingen doorgeven of bezwaar maken. Minderjarigen zijn handelingsonbekwaam en mogen alleen met toestemming van hun wettelijke vertegenwoordiger (vaak hun ouders) bepaalde rechtshandelingen verrichten (artikel 1:234 van het BW). Een meerderjarige kan ook handelingsonbekwaam zijn. Een rechter kan die meerderjarige dan onder curatele stellen en een curator voor hem aanwijzen (artikelen 1:378 en 1:383, eerste lid, van het BW). Die curator is dan de wettelijke vertegenwoordiger van de handelingsonbekwame persoon en regelt zaken voor hem, zoals het aanvragen van een toeslag. Deze wettelijke vertegenwoordiger treedt dan ook op als gemachtigde, zoals in de vorige paragraaf is besproken. De rechter volgt bij de benoeming van de curator in principe de voorkeur van de betrokkene. Anders wordt de echtgenoot, geregistreerde partner of andere levensgezel bij voorkeur tot curator benoemd. Als dit niet van toepassing is, wordt bij voorkeur één van de ouders, kinderen, broers of zussen tot curator benoemd (artikel 1:383, tweede en derde lid, van het BW).

1.5 Besluit

Toeslagen moet ingediende aanvragen beoordelen. Toeslagen moet vervolgens een besluit nemen aan de hand van de aanvraag en de voorwaarden voor het recht op een toeslag. Het besluit is een belangrijk begrip in de Awb. De Awb bepaalt wanneer iets een besluit is en aan welke eisen besluiten van bestuursorganen moeten voldoen. We bespreken in dit kader:

• wanneer sprake is van een besluit: paragraaf 1.5.1
• de bekendmaking van het besluit: paragraaf 1.5.2
• de wettelijke termijn waarbinnen een besluit genomen moet worden: paragraaf 1.5.3
• de gelijkstelling met een besluit: paragraaf 1.5.4
• het verschil tussen een besluit op aanvraag en een ambtshalve besluit: paragraaf 1.5.5
• het terugkomen op een besluit: paragraaf 1.5.6
• de inhoud van een besluit: paragraaf 1.5.7

Later gaan we nog in op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, die een belangrijke rol spelen bij de totstandkoming van besluiten (paragraaf 1.6). En op de mogelijkheden die de burger heeft nadat er een besluit is genomen (paragraaf 1.7).

1.5.1 Wanneer is sprake van een besluit?

Een besluit is “een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.” (artikel 1:3, eerste lid, van de Awb). De volgende criteria bepalen dus wanneer er sprake is van een besluit:

1. er is een beslissing: paragraaf 1.5.1.1
2. genomen door een bestuursorgaan: paragraaf 1.5.1.2
3. die op schrift is gesteld: paragraaf 1.5.1.3
4. en een rechtshandeling inhoudt: paragraaf 1.5.1.4
5. die publiekrechtelijk van aard is: paragraaf 1.5.1.5

1.5.1.1 Criterium 1: beslissing

Een beslissing is een wilsverklaring. Een beslissing stelt iets vast, geeft een oordeel en/of spreekt uit wat er moet gebeuren. Meningen, algemene mededelingen of inlichtingen zijn dus geen beslissingen.

Uit de Awb-definitie van een besluit volgt dat een besluit altijd een beslissing is, maar een beslissing niet altijd een besluit. Hiervoor moet ook aan de andere vier Awb-criteria worden voldaan. Toch worden de termen ‘besluit’ en ‘beslissing’ vaak door elkaar gebruikt. Hoewel formeel gesproken meestal sprake is van een Awb-besluit, wordt in de praktijk ook regelmatig van een beslissing gesproken. Met deze twee termen wordt veelal hetzelfde bedoeld. Zo niet, dan blijkt dit meestal uit de context. Verderop in paragraaf 1.5.1.1.3 staat meer informatie over de verschillende termen die in de praktijk gebruikt worden.

1.5.1.1.1 Beschikking

De Awb kent ook de term ‘beschikking’. De definitie van een beschikking is “een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan” (artikel 1:3, tweede lid, van de Awb). Een beschikking is dus altijd een besluit, maar een besluit is niet altijd een beschikking. ‘Niet van algemene strekking’ betekent dat een beschikking gaat over een individueel persoon of een concrete zaak. Dit betekent ook dat een beschikking voor een concrete situatie rechten verleent (zoals een uitkering aan een individuele aanvrager) of plichten oplegt (bijvoorbeeld een boete wegens het niet voldoen aan een wettelijke verplichting). Ook kan een beschikking deze verleende rechten of opgelegde plichten in een concrete situatie wijzigen.

1.5.1.1.2 Besluit van algemene strekking

Een beschikking is dus een besluit niet van algemene strekking. Dit betekent dat een besluit ook van algemene strekking kan zijn. Zo’n besluit is niet gericht op een individu of een concreet geval, maar heeft gevolgen voor een groep gevallen.

1.5.1.1.3 Verschillende termen in de praktijk

In de praktijk worden de begrippen ‘besluit’, ‘beslissing’ en ‘beschikking’ regelmatig door elkaar gebruikt. Ook rechters wisselen in hun uitspraken deze termen af. Besluiten over toeslagen (zoals het verlenen, afwijzen, herzien, intrekken en terugvorderen van een toeslag) zijn altijd beschikkingen. Deze besluiten zijn namelijk niet van algemene strekking, maar zien op een concreet geval en zijn gericht tot een specifiek individu of specifieke individuen (de aanvrager, toeslagpartner en/of medebewoner(s)). In de praktijk van Toeslagen kunnen de begrippen ‘besluit’ en ‘beschikking’ dan ook vaak beide gebruikt worden.

Verder komt de term ‘primair besluit’ of ‘besluit in primo’ (BIP) regelmatig voorbij. Deze term staat vaak ook in uitspraken van rechters. Een primair besluit is het besluit dat het bestuursorgaan neemt op een aanvraag van een burger die aanspraak wil maken op een recht (bijvoorbeeld een toeslag). Een primair besluit is ook de herziening (of wijziging) van dit eerste besluit op een aanvraag (bijvoorbeeld een herziene voorschotbeschikking). Als de belanghebbende het niet eens is met dat besluit, kan hij hiertegen bezwaar maken. Hij bestrijdt dan het primaire besluit.

In de bezwaarprocedure wordt het primaire besluit waartegen bezwaar is gemaakt het ‘bestreden besluit’ genoemd. Als het bestuursorgaan een besluit neemt op een ingediend bezwaarschrift, wordt dat besluit meestal aangeduid met de term beslissing op bezwaar (BOB). Soms hoor je ook de term ‘uitspraak op bezwaar’, die wordt in het belastingrecht gebruikt. Als de belanghebbende het niet eens is met de beslissing op bezwaar, kan hij tegen die beslissing in beroep gaan bij de rechtbank. Dan wordt de beslissing op bezwaar het bestreden besluit genoemd. Het oorspronkelijke besluit waar men tegen in bezwaar is gegaan (bijvoorbeeld de beslissing op de aanvraag of de herziene voorschotbeschikking) wordt dan weer het primaire besluit genoemd. Het is dus afhankelijk van de procedure welk besluit het ‘bestreden besluit’ wordt genoemd. Lees meer over bezwaar en beroep in paragraaf 1.7.

1.5.1.2 Criterium 2: bestuursorgaan

Een bestuursorgaan is (artikel 1:1, eerste lid, van de Awb):

• a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
• b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed. 

De Dienst Toeslagen (in dit handboek afgekort als ‘Toeslagen’) is een bestuursorgaan, want het is een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. De Awir (onderdeel van het publiekrecht) geeft namelijk aan dat Toeslagen “het organisatieonderdeel van de rijksbelastingdienst dat is belast met het toekennen, uitbetalen en terugvorderen van tegemoetkomingen” (artikel 11, tweede lid, van de Awir). Beslissingen die zijn genomen door Toeslagen voldoen dan ook altijd aan het tweede criterium van het Awb-begrip van een besluit.

1.5.1.3 Criterium 3: schriftelijk

Een beslissing moet schriftelijk zijn om te voldoen aan de definitie van een besluit in de zin van de Awb. Hoewel een beslissing ook mondeling kan worden medegedeeld, is die mondelinge beslissing dus geen Awb-besluit. De reden voor dit schriftelijkheidsvereiste is dat achteraf zeer moeilijk vastgesteld kan worden wat precies mondeling is medegedeeld. Overigens betekent dit vereiste van schriftelijkheid niet dat een beslissing letterlijk op schrift moet staan, oftewel op papier. Een beslissing kan namelijk ook digitaal verzonden worden (zie hierover paragraaf 1.5.2.3). Het gaat er dus vooral om dat de beslissing is uitgeschreven en niet slechts mondeling is medegedeeld.

1.5.1.4 Criterium 4: rechtshandeling

Volgens de Awb moet een beslissing een rechtshandeling inhouden voordat het een besluit is. Een rechtshandeling is een handeling gericht op een rechtsgevolg. Er is sprake van een rechtsgevolg als de beslissing leidt tot een verandering in iemands rechtspositie. Dat zijn iemands bevoegdheden, rechten en/of plichten.

Een schriftelijke mededeling (brief) is een besluit als het een rechtsgevolg beoogt (en aan de overige criteria voor een besluit voldoet). Dit is ook het geval als de brief er misschien niet uitziet als een besluit. De inhoud van de brief is namelijk doorslaggevend voor de bepaling of het een besluit is. Andersom geldt hetzelfde: als op de brief de term ‘besluit’ of ‘beschikking’ staat, maar er is geen rechtsgevolg, dan is het geen besluit.

Zo is bijvoorbeeld een herhaalde beslissing geen besluit. De tweede beslissing verandert namelijk niets in de rechtspositie van de belanghebbende, want die is al veranderd met de eerste beslissing. We bespreken de herhaalde beslissing verder in de volgende paragraaf.

1.5.1.4.1 Herhaalde beslissing

Een herhaalde beslissing is geen besluit. Een herhaalde beslissing beslist voor een tweede keer hetzelfde. De beslissing had de eerste keer rechtsgevolg en was toen een besluit. De tweede beslissing heeft geen rechtsgevolg meer, omdat de rechtspositie niet verder wijzigt. Deze tweede, herhaalde beslissing is daarom geen besluit.

De Afdeling geeft aan dat een herhaalde beslissing alleen een Awb-besluit is als “het rechtsgevolgen in het leven roept die niet reeds door een eerder besluit teweeg waren gebracht” (ECLI:NL:RVS:2019:515, rechtsoverweging 3.2). In die zaak had Toeslagen definitieve toekenningen voor de tweede keer op € 0 vastgesteld. De Afdeling oordeelt dat dit herhaalde beslissingen zijn en daarmee geen besluiten. Het maakte daarbij niet uit dat de gegevens waarop de toekenningen gebaseerd waren, gewijzigd zijn. Deze wijzigingen hebben namelijk niet geleid tot een wijziging van de oorzaak van de berekening op € 0 (het niet rechtmatige verblijf van de toeslagpartner). Dat op de beschikkingen een bezwaarclausule (uitleg over hoe er bezwaar gemaakt kan worden tegen de beslissing) stond, maakte de beschikkingen volgens de Afdeling ook geen besluiten.

1.5.1.5 Criterium 5: publiekrechtelijk

De in paragraaf 1.5.1.4 omschreven rechtshandeling (criterium 4) moet zijn gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag om te kunnen voldoen aan de Awb-definitie van een besluit. Dit betekent dat de bevoegdheid tot het verrichten van die handeling moet volgen uit een wettelijk voorschrift in het publiekrecht (zoals voor Toeslagen bijvoorbeeld uit de Awir). Tegenover het publiekrecht staat het privaatrecht. We lichten deze twee termen kort toe.

Kortgezegd gaat het publiekrecht over de verhouding tussen overheid en burgers. Onder het publiekrecht vallen de rechtsgebieden staatsrecht, strafrecht en bestuursrecht. De overheid heeft een belangrijke rol en positie in deze rechtsgebieden. De overheid heeft in deze rechtsgebieden namelijk bevoegdheden gekregen om specifieke handelingen te verrichten. Bestuursorganen van de overheid voeren deze bevoegdheden uit. De voorwaarde ‘publiekrechtelijk van aard’ hangt dus samen met het tweede criterium (dat de beslissing afkomstig moet zijn van een bestuursorgaan). Een bestuursorgaan kan echter ook privaatrechtelijke handelingen verrichten. Het handelen van een bestuursorgaan is dus niet per definitie altijd publiekrechtelijk van aard.

Het privaatrecht gaat over de verhouding tussen burgers en/of bedrijven onderling. Onder het privaatrecht valt het burgerlijk recht. In dit rechtsgebied heeft de overheid geen rol. De overheid kan echter wel aan het privaatrecht deelnemen. Bijvoorbeeld door een overeenkomst te sluiten of aankopen te doen. Dit noemen we privaatrechtelijk handelen. Dit zijn geen handelingen van publiekrechtelijke aard. Er is dan ook geen sprake van een besluit in de zin van de Awb. Als er een geschil ontstaat over het privaatrechtelijk handelen van een bestuursorgaan, dan moet de burger (of het bedrijf) zich richten tot de burgerlijke (civiele) rechter, niet de bestuursrechter. Ook zijn de regels die gelden bij het nemen van een publiekrechtelijk besluit niet van toepassing.

We hebben nu alle criteria doorlopen om de vraag te kunnen beantwoorden wanneer er sprake is van een besluit in de zin van de Awb. Een bestuursorgaan moet vervolgens nog een laatste stap nemen voordat een besluit ook daadwerkelijk in werking treedt: het besluit bekendmaken.

1.5.2 Bekendmaking

Een besluit treedt niet in werking voordat het bekend is gemaakt (artikel 3:40 van de Awb). Het bestuursorgaan moet dus nog een belangrijke stap nemen voordat het genomen besluit daadwerkelijk geldig is: bekendmaken. De Awb geeft aan hoe deze bekendmaking moet plaatsvinden: “De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager” (artikel 3:41, eerste lid, van de Awb). Als deze manier van bekendmaken niet mogelijk is, moet het besluit op “een andere geschikte wijze” bekend gemaakt worden (tweede lid).

De meeste gebruikelijke manier om besluiten bekend te maken is verzending. Per post. Of digitaal. We lichten hierna het één en ander rondom verzending toe:

• het verzendadres en het ontbreken daarvan: paragraaf 1.5.2.1
• het aantonen dat een besluit (op de juiste manier) is verzonden wanneer een belanghebbende aangeeft deze niet te hebben ontvangen: paragraaf 1.5.2.2
• digitale verzending door Toeslagen via de Berichtenbox: paragraaf 1.5.2.3

1.5.2.1 Verzendadres

Bij de verzending gaat het erom dat de belanghebbende het besluit ontvangt. Het bestuursorgaan mag hierbij uitgaan van het adres dat de belanghebbende zelf heeft opgegeven (bijvoorbeeld in zijn aanvraag). Dit hoeft niet het woonadres van de belanghebbende te zijn. De belanghebbende mag er ook voor kiezen om het besluit ergens anders naartoe te laten versturen (bijvoorbeeld een postbus of briefadres). De belanghebbende is vervolgens gehouden om bij een verhuizing een adreswijziging door te geven. Doet hij dat niet, dan mag het bestuursorgaan het oorspronkelijk opgegeven adres gewoon blijven gebruiken. Tenzij het bestuursorgaan te weten komt (of zou moeten weten) dat een belanghebbende dat adres niet meer gebruikt. Bijvoorbeeld omdat het besluit terugkomt als niet bezorgbaar (ook wel ‘onbestelbaar retour’ genoemd).

Het bestuursorgaan is dus ook niet verplicht om het (woon)adres uit de BRP te gebruiken als verzendadres. Geeft een aanvrager geen adres op in een aanvraag dan is gebruik van het BRP-adres meestal wel de logische keuze. Bij Toeslagen komt dit bijvoorbeeld voor bij een digitale aanvraag via het toeslagenportaal. Deze kent namelijk geen invulveld voor een verzendadres.

Als van een belanghebbende geen adres (meer) bekend is, wordt bekendmaking van het besluit door middel van toezending lastig. Het systeem van Toeslagen maakt in dat geval een beschikking aan met alleen de naam van de belanghebbende maar zonder adres. Toeslagen verstuurde dergelijke beschikkingen in het verleden ook en ging er dan vanuit dat het besluit bekend is gemaakt zolang deze niet ‘onbestelbaar retour’ werd ontvangen. De Afdeling oordeelde dat een dergelijke verzending, zonder adresvermelding, geen juiste wijze van bekendmaking is in de zin van artikel 3:41, eerste lid, van de Awb. Het besluit is dan dus niet in werking getreden. En als een besluit niet juist bekend is gemaakt, is ook de bezwaartermijn nog niet gaan lopen (ECLI:NL:RVS:2018:4035). Lees hierover ook in paragraaf 1.2.4.1.1 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’.

1.5.2.2 Verzending aantonen

Wat als een belanghebbende zegt een besluit niet te hebben ontvangen? Als hij het besluit inderdaad niet heeft gekregen, kan hij in de problemen komen bij het tijdig indienen van een bezwaarschrift. Als het bezwaar te laat is ingediend, moet het bestuursorgaan daarom in dit geval eerst nagaan of het besluit waartegen bezwaar wordt gemaakt juist bekend is gemaakt. Als het primaire besluit niet, niet juist of niet tijdig bekend is gemaakt, dan kan het de belanghebbende niet verweten worden dat hij te laat bezwaar heeft gemaakt. Het bezwaar kan dan dus niet niet-ontvankelijk worden verklaard. Lees in paragraaf 1.2 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’ meer over de ontvankelijkheid van bezwaren.

De Afdeling geeft aanwijzingen over het aantonen dat een besluit bekend is gemaakt, als de geadresseerde zegt het besluit niet te hebben ontvangen. Als het besluit niet aangetekend is verzonden, dan moet het bestuursorgaan de verzending van het besluit aannemelijk maken. Per post verzonden brieven worden meestal bezorgd op het adres dat erop staat. Daarom mag er in beginsel vanuit worden gegaan dat de brief ook is ontvangen op dat adres. Dit betekent dat het bestuursorgaan meestal kan volstaan met het aannemelijk maken van de verzending naar het juiste adres. De daadwerkelijke ontvangt hoeft dan niet aangetoond te worden. Dit kan wel nog verschillen per postbedrijf dat voor de verzending wordt gebruikt. Lees daarover in paragraaf 1.5.2.2.2.

Volgens de Afdeling is daarvoor vereist dat de brief is voorzien van de juiste adressering, een verzenddatum en dat er sprake is van een deugdelijke verzendadministratie (in de volgende paragraaf een toelichting op dit begrip). Hiernaast moet er volgens de Afdeling niet gebleken zijn dat er recent problemen waren bij de postverzending. Als het bestuursorgaan op deze manier de verzending van het besluit aannemelijk heeft gemaakt, dan is het vervolgens aan de belanghebbende om te onderbouwen dat het besluit toch niet door hem is ontvangen (ECLI:NL:RVS:2014:2444, rechtsoverweging 3.1).

In paragraaf 1.5.2.2.3 lichten we toe hoe Toeslagen de verzending van brieven per post kan aantonen.

1.5.2.2.1 Verzendadministratie

Wat is precies een verzendadministratie? Jurisprudentie geeft hiervoor enkele richtlijnen. De vermelding van de verzenddatum (met een stempel) op het besluit zelf, dus niet op de envelop, is in ieder geval niet voldoende (ECLI:NL:RVS:2012:BY6771, rechtsoverweging 3.3). Volgens de Afdeling is daarmee namelijk niet aannemelijk gemaakt dat het besluit op die datum ook daadwerkelijk via de postkamer het kantoor van het bestuursorgaan heeft verlaten. Zolang er door de medewerker van de postkamer geen verzenddatum op de envelop is vermeld, is er met die verzenddatum op de brief slechts aannemelijk dat de brief op die datum de kamer van de behandelend ambtenaar heeft verlaten, zo redeneert de Afdeling.

Van een goede verzendadministratie is pas sprake als voor de brief individueel is geregistreerd dat het ter verzending is aangeboden (ECLI:NL:CRVB:2022:1113, rechtsoverweging 4.2.1). Denk hierbij aan een aantekening in een systeem van ieder poststuk dat wordt overgedragen aan het bedrijf dat de bezorging verzorgt (ECLI:NL:CRVB:2019:1665, rechtsoverweging 4.4).

1.5.2.2.2 Verschillende postbedrijven

Als voor de verzending van een brief gebruik wordt gemaakt van PostNL, dan neemt de rechter in beginsel aan dat deze brief ook daadwerkelijk is ontvangen. Een bestuursorgaan hoeft dan alleen de verzending van de brief aan te tonen, niet de daadwerkelijke ontvangst. Dit komt omdat PostNL de zogenoemde verlener van de universele postdienst is, als bedoeld in de Postwet 2009. In hoofdstuk 4 van de Postwet 2009 staan voor de universele postdienst bijzondere verplichtingen over onder andere de regelmaat en betrouwbaarheid van de postbezorging.

Op 13 februari 2019 deed de Afdeling een uitspraak over de verzending van stukken via een andere postbezorger dan PostNL (ECLI:NL:RVS:2019:424). Het ging om een zaak tussen een bedrijf en de provincie Fryslân. De Afdeling concludeerde dat voor de postbezorging van deze andere postbezorger (Caparis Business Post) niet hetzelfde uitgangspunt geldt als voor de postbezorging met PostNL. Waarom? Omdat voor andere postdiensten dan PostNL niet de specifieke wettelijke waarborgen gelden over de omvang en regelmaat van de postbezorging. Dat betekent dat de provincie niet alleen de verzending maar ook de ontvangst van de brieven aannemelijk moet maken.

Wat voor PostNL geldt, geldt voor ieder postvervoersbedrijf dat is geregistreerd bij de Autoriteit Consument en Markt (ACM). Dit volgt uit een uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1682, rechtsoverwegingen 4.2 en 4.3). De Afdeling oordeelt dat voor postbezorger Sandd hetzelfde geldt als voor PostNL. Sandd bestaat inmiddels niet meer, maar uit de uitspraak volgt dat hetzelfde geldt voor alle bij de ACM geregistreerd postbedrijven. Het bestuursorgaan moet dan nog altijd met een deugdelijke verzendadministratie aantonen dat de brief is meegegeven aan dat geregistreerde postbedrijf (zie hierover paragrafen 1.5.2.2 en 1.5.2.2.1). Als het bestuursorgaan dit doet, dan wordt dus aangenomen dat de brief is ontvangen. Kiest het bestuursorgaan een postbedrijf dat niet is geregistreerd bij de ACM, dan moet naast de verzending van de brief ook de daadwerkelijke ontvangst aannemelijk gemaakt worden door het bestuursorgaan.

1.5.2.2.3 Verzending per post aantonen door Toeslagen

Toeslagen verstuurt alle geautomatiseerd aangemaakte beschikkingen in batches. Als aan de ontvangst wordt getwijfeld, legt Toeslagen deze methode uit:

Een beslissing wordt ingelezen door de Centrale Ontvangers Administratie (COA), wat te zien is in het systeem DACAS. De daadwerkelijke verzending is afhankelijk van de capaciteit van de printstraat, maar is in ieder geval vóór of op de datum van de dagtekening. Bij het printen en verzenden wordt een kopie gemaakt en in het Digitaal Archief Systeem (DAS) opgeslagen. Door deze uitleg te combineren met schermprints van DACAS en DAS en de vermelding dat er geen problemen bekend zijn bij het verzendingsproces, kan Toeslagen de verzending van geautomatiseerde beschikkingen op (of voor) de datum van de dagtekening aannemelijk maken. Stelt een belanghebbende toch dat hij de beschikking niet heeft ontvangen, dan hij moeten onderbouwen waarom aan de juiste bekendmaking getwijfeld moet worden.

Bij handmatig verzonden brieven kan Toeslagen lastiger de (correcte) verzending bewijzen. Deze brieven worden niet aangetekend verzonden en Toeslagen houdt geen verzendadministratie bij van handmatig verzonden brieven. Ook kan niet teruggevallen worden op het massale versturen zoals hierboven beschreven, en de waarborgen die daarop van toepassing zijn. Toeslagen kan dus niet voldoen aan het vereiste van een deugdelijke verzendadministratie (zie paragraaf 1.5.2.2.1).

Met de oprichting van het ‘Beheerteam Centraal Printen en Archiveren’ is hier verandering in gekomen. In september 2020 is ‘Centraal printen en archiveren’ mogelijk geworden. Het doel hiervan is om handmatig verstuurde brieven van Toeslagen efficiënter te printen en medewerkers minder afhankelijk te maken van de fysieke aanwezigheid op kantoor om brieven te kunnen versturen. Wanneer een brief via deze weg is verzonden, zou het mogelijk moeten zijn om te laten zien dat een bepaalde brief met een bepaalde batch is meegegaan en dat die batch voor postverzending is aangeboden. Hiermee kan de juiste verzending van een brief aannemelijk worden gemaakt. Het ‘Centraal printen en archiveren’ is overigens niet mogelijk voor de processen Beroep, Klacht en UHT.

Digitale verzending wordt overigens steeds meer de norm. Lees over de digitale bekendmaking van besluiten door Toeslagen in paragraaf 1.5.2.3.

1.5.2.2.4 Niet thuis bij aangetekende verzending

Bij aangetekende verzending van een brief krijgt de verzender bewijs van het versturen én van de ontvangst. Wanneer de brief wordt bezorgd, moet de ontvanger namelijk een handtekening zetten voor ontvangst.

De Afdeling oordeelde dat als een besluit aangetekend is verzonden en de belanghebbende aangeeft deze niet te hebben ontvangen, dat dan onderzocht moet worden of de brief door PostNL op de juiste manier is aangeboden. “Wanneer PostNL bij aanbieding van het stuk niemand thuis treft en daarom een afhaalbericht achterlaat, komt het niet ophalen van dat stuk bij het kantoor van PostNL voor rekening en risico van de belanghebbende. Stelt de belanghebbende geen afhaalbericht te hebben ontvangen, dan ligt het op zijn weg feiten aannemelijk te maken op grond waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld dat een afhaalbericht is achtergelaten.” (ECLI:NL:RVS:2018:585, rechtsoverweging 3).

1.5.2.3 Digitale bekendmaking door Toeslagen (Berichtenbox)

Toeslagen verzendt berichten uitsluiten (alleen) elektronisch (artikel 13, eerste lid, van de Awir). Dit is in afwijking van artikel 2:14, eerste lid, van de Awb waarin staat dat een bestuursorgaan een bericht alleen elektronisch kan verzenden als de geadresseerde kenbaar heeft gemaakt dat hij langs deze weg voldoende bereikbaar is. Bij ministeriële regeling wordt bepaald hoe het elektronische berichtenverkeer van Toeslagen plaatsvindt en wanneer het berichtenverkeer kan plaatsvinden langs een niet-elektronische weg (artikel 13, tweede en derde lid, van de Awir). Die ministeriële regeling is de Regeling elektronisch berichtenverkeer Belastingdienst (Rebb).

Volgens de bijlage bij de Rebb worden na 20 oktober 2015 beschikkingen over de verlening van een voorschot en over de toekenning van een tegemoetkoming vanaf berekeningsjaar 2012 door Toeslagen uitsluitend digitaal verzonden. Dit wordt gedaan via de Berichtenbox “Mijn Overheid”. Alle overige berichten worden niet alleen digitaal, maar ook per post verstuurd. Per 1 januari 2020 is de Rebb aangepast waardoor beschikkingen inzake de toekenning van een tegemoetkoming niet meer uitsluitend digitaal worden verzonden.

Op 23 oktober 2019 bepaalde de Afdeling dat een herziening van een voorschot niet onder de “uitsluitend” elektronische verzending valt, omdat in de Rebb wordt gesproken over de verlening (en dus niet herziening) van een voorschot (ECLI:NL:RVS:2019:3572). De Rebb is daarom per 1 juli 2020 weer aangepast: vanaf die datum mag ook een herziening van een voorschot uitsluitend elektronisch verzonden worden.

Het voornemen is overigens om in de toekomst de belanghebbende zelf de keuze te geven of hij de berichten elektronisch wil ontvangen of niet (zie Staatsblad 2019, 512, pagina 3). De ingangsdatum van de wijziging van artikel 13 van de Awir, die deze keuzeregeling mogelijk gaat maken, is nog niet bekend.

1.5.2.3.1 Uitgezonderd van digitale verzending

Er kunnen berichten en groepen van belanghebbenden worden aangewezen waarvoor, en omstandigheden waaronder, het berichtenverkeer kan plaatsvinden langs een niet-elektronische weg (artikel 13, derde lid, van de Awir). Dit is uitgewerkt in de Rebb. Artikel 2 van de Rebb bepaalt dat bepaalde groepen uitgezonderd kunnen worden van de digitale verzending. Voor deze groepen is verzending per post dus de voorgeschreven wijze van bekendmaking. Het gaat hierbij om de volgende groepen:

• a. belanghebbenden die nog geen 14 jaar zijn;
• b. nabestaanden van overleden belanghebbenden, voor zover het aangelegenheden betreft over de heffing of invordering van belastingen of over tegemoetkomingen op grond van inkomensafhankelijke regelingen van die belanghebbenden;
• c. belanghebbenden die onder bewind staan, voor wie een mentorschap is ingesteld, die onder curatele staan, die failliet zijn en voor wie een curator is aangesteld, of voor wie een schuldsaneringsregeling is uitgesproken en een bewindvoerder is aangesteld;
• d. belanghebbenden die op grond van artikel 2.68 van de Wet BRP als niet-ingezetene zijn ingeschreven in de BRP of die rechtspersoon zijn en in de administratie van de Belastingdienst staan met een vestigingsadres buiten Nederland;
• e. belanghebbenden als bedoeld in artikel 33 van de Uitvoeringsregeling Algemene wet inzake rijksbelastingen 1994. 

In andere situaties (waaronder de groep belanghebbenden die om een papieren beschikking heeft gevraagd via de Helpdesk Digitale Post), wordt de beschikking enkel uit dienstverlenend oogpunt ook per post verzonden, en geldt de digitale verzending als de voorgeschreven wijze van bekendmaking.

1.5.2.3.2 Datum bekendmaking

De datum van bekendmaking is de datum waarop de beschikking in de Berichtenbox is geplaatst (artikel 2:17, eerste lid, van Awb), ook als de beschikking daarnaast uit dienstverlening per post is verzonden. Deze datum ligt, net als bij de papieren beschikking, echter in de regel vóór de dagtekening van de beschikking. De bezwaartermijn vangt aan op de dag na de dagtekening (artikel 35 van de Awir, lees hierover meer in paragraaf 1.2.4.1 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’).

1.5.2.3.3 Vastlegging digitaal verzonden beschikkingen

De elektronische verzending van beschikkingen van Toeslagen wordt vastgelegd in de systemen Belastingdienstbrede Berichten Administratie en het Berichtenbox Leveranciersportaal. De beschikking wordt ook opgeslagen in DAS. Via deze systemen kan Toeslagen vaststellen op welk moment de beschikking in de Berichtenbox van een belanghebbende is geplaatst. Daarmee kan Toeslagen laten zien wanneer de beschikking bekend is gemaakt.

1.5.3 Wettelijke beslistermijn

We hebben hiervoor besproken wanneer sprake is van een besluit (paragraaf 1.5.1) en hoe dit besluit bekend gemaakt moet worden (paragraaf 1.5.2). Er gelden hiernaast ook termijnen waarbinnen een besluit genomen moet worden. Op deze beslistermijn gaan we nu in.

Een bestuursorgaan moet een beschikking afgeven binnen een wettelijke termijn. En als zo’n termijn in de wet ontbreekt, dan moet er een beschikking worden afgegeven binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag (artikel 4:13, eerste lid, van de Awb). Deze redelijke termijn is uiterlijk acht weken na ontvangst van de aanvraag (tweede lid). Als het niet lukt om binnen acht weken een beschikking af te geven, dan moet het bestuursorgaan dit binnen die acht weken aan de aanvrager laten weten en een redelijke termijn noemen waarbinnen hij de beschikking alsnog kan verwachten (artikel 4:14, derde lid, van de Awb).

Voor Toeslagen is in de meeste gevallen wél in een wettelijk voorschrift een beslistermijn bepaald. Voor Toeslagen geldt in die gevallen daarom niet de termijn van acht weken, maar die bepaalde wettelijke termijn. De termijn voor het verlenen van een voorschot staat in artikel 16 van de Awir. (lees hierover meer in paragraaf 1.4.1.1 van het hoofdstuk ‘Voorschotverlening’ en paragraaf 1.5.3 van het hoofdstuk ‘Aanvraag’). Voor de definitieve vaststelling staat de termijn in artikel 19 van de Awir (waarover meer in paragraaf 1.3 van het hoofdstuk ‘Definitieve toekenning’). Voor andere soorten beschikkingen geeft de Awir geen termijn, dus daarvoor geldt wél de Awb-termijn (bijvoorbeeld voor beslissingen op een verzoek om schadevergoeding of op een herzieningsverzoek).

We bespreken verder:

• de termijn voor een beslissing op bezwaar: paragraaf 1.5.3.1
• het verlengen van de beslistermijn: paragraaf 1.5.3.2
• het opschorten van de beslistermijn: paragraaf 1.5.3.3
• wat de belanghebbende kan doen als het bestuursorgaan niet (tijdig) beslist: paragraaf 1.5.3.4

1.5.3.1 Beslistermijn voor bezwaar

Voor het nemen van een beslissing op bezwaar geldt een andere beslistermijn: 6 weken nadat de termijn voor het indienen van bezwaar is verstreken. Lees hierover meer in paragraaf 1.4.1 van hoofdstuk ‘Bezwaar’.

1.5.3.2 Verlenging beslistermijn

Welke termijn ook geldt, in alle gevallen moet de aanvrager ingelicht worden als de termijn niet gehaald wordt. Het bestuursorgaan moet dan ook aangeven binnen welke termijn de beschikking wel verwacht kan worden. Dit moet een zo kort mogelijke termijn zijn (artikel 4:14, eerste lid, van de Awb).

De Awir kent een vergelijkbare bepaling voor de definitieve toekenning. Als de termijn voor het afgeven van die toekenning niet wordt gehaald, moet Toeslagen dit de aanvrager ook schriftelijk laten weten en hierbij een redelijke termijn noemen waarbinnen de toekenning alsnog zal plaatsvinden (artikel 19, vierde lid, van de Awir). De beslistermijn mag ook verlengd worden als er informatie opgevraagd moet worden. Lees hierover meer in paragrafen 1.3.2 en 1.3.3 van het hoofdstuk ‘Definitieve toekenning’.

Voor het verlenen van een voorschot gelden iets andere regels (artikel 16, derde lid, van de Awir). Daarbij mag Toeslagen de termijn alleen verlengen als er nadere informatie nodig is. Lees hierover meer in paragraaf 1.4.1.1 van het hoofdstuk ‘Voorschotverlening’ en paragraaf 1.5.3 van het hoofdstuk ‘Aanvraag’.

1.5.3.3 Opschorting beslistermijn

Het is mogelijk om de beslistermijn op te schorten. Dit is iets anders dan de termijn verlengen. Opschorten betekent dat de termijn tijdelijk wordt onderbroken en stil komt te liggen. Na de opschorting begint de termijn weer te lopen. De beslistermijn wordt hiermee dus niet langer, maar wordt in feite verdeeld over een periode voor en na de opschorting.

Omstandigheden waarin de beslistermijn wordt opgeschort (artikel 4:15 van de Awb)
1. De beslistermijn wordt opgeschort met ingang van de dag na die waarop het bestuursorgaan:	a. de aanvrager heeft gevraagd om de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken, of
	b. de aanvrager mededeelt dat voor de beslissing redelijkerwijs noodzakelijke informatie aan een buitenlandse instantie is gevraagd, tot de dag waarop deze informatie is ontvangen of verder uitstel niet meer redelijk is.
2. De beslistermijn wordt ook opgeschort:	a. gedurende de termijn waarvoor de aanvrager schriftelijk met uitstel heeft ingestemd,
	b. zolang de vertraging aan de aanvrager kan worden toegerekend, of
	c. zolang het bestuursorgaan door overmacht niet in staat is een beschikking te geven.*

* Als van deze omstandigheid (overmacht) sprake is, dan moet het bestuursorgaan zo snel mogelijk aan de aanvrager meedelen dat de beslistermijn is opgeschort en hierbij aangeven wanneer de beschikking wel verwacht kan worden (artikel 4:15, derde lid, van de Awb).

1.5.3.4 Niet tijdig beslissen

Als een bestuursorgaan niet binnen de geldende beslistermijn een beschikking afgeeft, dan is er sprake van niet tijdig beslissen. Dit wordt ook wel het overschrijden van de beslistermijn genoemd. De belanghebbende kan dan verschillende juridische acties ondernemen om ervoor te zorgen dat het bestuursorgaan alsnog een beslissing neemt:

• het bestuursorgaan in gebreke stellen onder last van een dwangsom: paragraaf 1.5.3.4.1
• beroep instellen tegen het niet tijdig nemen van een besluit: paragraaf 1.5.3.4.2

1.5.3.4.1 Dwangsom

Wanneer een bestuursorgaan niet tijdig heeft beslist, kan een belanghebbende het bestuursorgaan hierop wijzen en vragen alsnog een beslissing te nemen. Een dergelijke verzoek wordt een ingebrekestelling genoemd. Om ervoor te zorgen dat een ingebrekestelling niet vrijblijvend is, is de dwangsomregeling in de Awb opgenomen. Deze dwangsomregeling staat in paragraaf 4.1.3.2 van de Awb. Deze regeling geldt voor iedere beschikking op aanvraag, waaronder een beslissing op bezwaar en op een herzieningsverzoek (zie ook paragraaf 1.5.5 voor een uitleg over besluiten op aanvraag tegenover besluiten niet op aanvraag, oftewel ambtshalve besluiten).

Een dwangsom is de verplichting om een geldsom te betalen als niet wordt voldaan aan een bepaalde gerechtelijke of bestuurlijke beslissing. De geldsom zelf heet ook dwangsom.

Ingebrekestelling

Voordat de dwangsomregeling van toepassing is, moet een belanghebbende eerst het bestuursorgaan een ingebrekestelling sturen. Een ingebrekestelling is een schriftelijke aanmaning waarmee men het bestuursorgaan nog één laatste kans geeft om aan zijn verplichtingen te voldoen. Deze ingebrekestelling moet schriftelijk gedaan worden (artikel 4:17, derde lid, van de Awb). Elektronisch kan het ook, als het bestuursorgaan die weg open heeft gezet (artikel 2:15 van de Awb). Toeslagen heeft dit voor ingebrekestellingen niet gedaan. Toeslagen heeft namelijk geen algemene, digitale toegang gecreëerd voor het indienen van ingebrekestellingen.

Als een ingebrekestelling niet op de juiste manier wordt ingediend, is de dwangsomregeling niet van toepassing. Het bestuursorgaan moet dan wel nog steeds de beslissing, waarvoor de beslistermijn is overschreden, nemen.

Na een ingebrekestelling heeft het bestuursorgaan nog twee weken om alsnog de beschikking af te geven. Deze termijn begint te lopen op de dag nadat de ingebrekestelling is ontvangen. In de Awb staat namelijk: “De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen” (artikel 4:17, derde lid, van de Awb). Uit dit artikel volgen drie vereisten voordat het bestuursorgaan een dwangsom moet betalen:

1. De beslistermijn moet zijn verstreken zonder dat een besluit is genomen
2. Het bestuursorgaan moet na het verstrijken van de termijn van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling hebben ontvangen
3. Er zijn twee weken verstreken na de ingebrekestelling zonder dat een besluit is genomen 

Uit het eerste vereiste blijkt dat een ingebrekestelling pas kan worden verzonden nadat de wettelijke beslistermijn is overschreden. Een ingebrekestelling houdt tenslotte ook in dat iemand aangeeft dat het bestuursorgaan in verzuim is omdat niet tijdig een beslissing is genomen. Het is daarom voor een belanghebbende niet mogelijk om al voor het einde van de beslistermijn een ingebrekestelling te sturen, omdat hij denkt dat het bestuursorgaan niet op tijd zal zijn met het nemen van een besluit. Het bestuursorgaan is op dat moment namelijk nog niet in verzuim. De beslistermijn moet dus altijd eerst worden afgewacht.

Tegelijkertijd moet de belanghebbende ook niet te lang wachten met het in gebreke stellen van het bestuursorgaan. Er is namelijk geen dwangsom verschuldigd als het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld (artikel 4:17, zesde lid, onderdeel a, van de Awb). In de geschiedenis van de totstandkoming van dit wetsartikel is het volgende hierover vermeld: “In de term ‘onredelijk’ zit weliswaar ruimte voor interpretatie, maar men mag toch aannemen dat, omdat de burger daar doorgaans belang bij heeft, zo snel mogelijk nadat de beslistermijn is verlopen, wellicht na hooguit enkele weken, het bestuursorgaan in gebreke zal stellen.” “Wat onredelijk laat is, kan niet in zijn algemeenheid worden bepaald. Daarvoor is niet zonder meer doorslaggevend wanneer de oorspronkelijke aanvraag of het bezwaar is ingediend. Wel is van belang of en hoe er nadien van gedachten is gewisseld tussen aanvrager en bestuursorgaan.”(Kamerstukken II 2004-2005, 29 934, nr. 6, pagina’s 5 en 13). Wat ‘onredelijk laat’ is, zal per zaak moeten worden beoordeeld.

Hoogte dwangsom

Als het bestuursorgaan niet binnen de twee weken na de ingebrekestelling alsnog een besluit neemt, dan is het in gebreke. Het bestuursorgaan moet voor iedere dag dat het in gebreke is, een dwangsom betalen aan de belanghebbende. De hoogte van de dwangsom is afhankelijk van de duur van de vertraging. Er moet namelijk een bedrag per dag betaald worden. Dit geldt voor maximaal 42 dagen (artikel 4:17, eerste lid, van de Awb). Gedurende deze 42 dagen loopt het bedrag dat per dag betaalt moet worden op:

Dwangsom per dag (artikel 4:17, tweede lid, van de Awb)
Eerste 14 dagen	€ 23 per dag
Daaropvolgende 14 dagen	€ 35 per dag
Overige dagen	€ 45 per dag
Maximaal totaalbedrag	€ 1.442

1.5.3.4.2 Beroep tegen niet tijdig beslissen

Een tweede juridische actie die de belanghebbende kan inzetten om alsnog een beslissing bij het bestuursorgaan af te dwingen is het instellen van beroep. De belanghebbende mag voor deze situatie direct beroep instellen bij de rechtbank. Het is niet nodig om eerst bezwaar te maken bij het bestuursorgaan die het besluit moet nemen op de aanvraag. Wel moet de belanghebbende het bestuursorgaan eerst in gebreke stellen. Voor die ingebrekestelling gelden dezelfde regels als bij de dwangsomregeling (zie paragraaf 1.5.3.4.1).

Lees verder over het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit in paragraaf 1.3.1 van het hoofdstuk ‘Beroep’.

1.5.4 Gelijkstelling met besluit

De situatie kan zich voordoen dat er geen besluit is, maar iets wel gelijk wordt gesteld met een besluit. Er wordt dan als het ware gedaan alsof er toch een besluit is. Op die manier heeft de belanghebbende de mogelijkheid om ertegen in bezwaar of beroep te gaan.

Artikel 6:2 van de Awb bepaalt dat voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld worden:

• a. de schriftelijke weigering een besluit te nemen: paragraaf 1.5.4.1
• b. het niet tijdig nemen van een besluit: paragraaf 1.5.4.2

1.5.4.1 Schriftelijke weigering

Een bestuursorgaan kan schriftelijk aangeven geen besluit te nemen. Hiervan is bijvoorbeeld sprake wanneer een aanvrager een brief ontvangt waarin aan hem wordt medegedeeld dat de aanvraag niet in behandeling wordt genomen omdat niet aan alle eisen voor het indienen van een aanvraag is voldaan (artikel 4:5 van de Awb, zie ook paragraaf 1.3.3). Er is dan geen rechtsgevolg, want er verandert niets in de positie van de aanvrager; er wordt geen toeslag toegekend of afgewezen. De brief is dus eigenlijk ook geen besluit. Een dergelijke brief wordt wel gelijkgesteld aan een besluit, omdat de Awb dit bepaalt. Dit betekent dat de aanvrager tegen deze brief in bezwaar kan gaan.

1.5.4.2 Niet tijdig nemen van besluit

Er wordt niet tijdig een besluit genomen wanneer het bestuursorgaan nog geen besluit heeft genomen én de beslistermijn voor dat besluit is verstreken. Dit wordt soms ook wel een fictieve weigering om een besluit te nemen genoemd. De Awb stelt deze situatie ook gelijk met een besluit, zodat de aanvrager rechtsmiddelen kan aanwenden. Lees in paragraaf 1.5.3 meer over de wettelijke beslistermijn die een bestuursorgaan heeft voor het beslissen op een aanvraag. En in paragraaf 1.5.3.4 over de rechtsmiddelen bij niet tijdig beslissen.

1.5.5 Besluit op aanvraag of ambtshalve besluit

Het algemeen bestuursrecht kent twee soorten besluiten: besluiten op aanvraag en ambtshalve besluiten. Hieronder gaan we op beide soorten besluiten in. Hierbij bespreken we ook bij welke partij de bewijslast ligt.

1.5.5.1 Besluit op aanvraag: aanvraag

Als een burger aanspraak wil maken op een toeslag, dan moet hij een aanvraag indienen (artikel 14, eerste lid, van de Awir). Bij deze aanvraag moet hij de benodigde informatie verstrekken. Als dat nodig is, moet de aanvrager deze informatie ook met (bewijs)stukken onderbouwen. De bewijslast met betrekking tot het eventuele recht op toeslag, ligt bij de aanvrager (de belanghebbende). De aanvrager wil tenslotte aanspraak maken op het recht op toeslag. Hij zal daarom informatie moeten verstrekken waaruit blijkt dat er recht op toeslag bestaat.

1.5.5.2 Besluit op aanvraag: herzieningsverzoek

Een belanghebbende kan niet alleen met een aanvraag verzoeken om een besluit, maar ook door het indienen van een herzieningsverzoek. De belanghebbende verzoekt dan om een eerder genomen besluit te herzien. Het bestuursorgaan moet dan kijken of het eerder genomen besluit juist is of dat er toch (meer) recht bestaat. Ook hier geldt dat de bewijslijst primair bij de indiener ligt. Herziening kan overigens niet zomaar, hier gelden bepaalde regels voor. Deze regels zijn te vinden in het hoofdstuk ‘Herziening’.

Een bezwaarschrift kan ook dienen als aanleiding voor het herzien van een besluit. Ook als het bezwaar niet-ontvankelijk is (bijvoorbeeld omdat het te laat is ingediend, lees hierover in paragraaf 1.2.5.1 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’). Het bestuursorgaan kan - ondanks dat het bezwaarschrift niet inhoudelijk wordt behandeld - evengoed kijken of het recht kan worden toegekend of herzien. Het bezwaarschrift functioneert dan als het ware als een herzieningsverzoek en geeft aanleiding om het bestreden besluit te herzien. Toeslagen neemt dan een nieuw primair besluit. Dit nieuwe besluit is dan geen ambtshalve besluit, omdat er - middels het ingediende bezwaar - een initiatief van de belanghebbende aan vooraf is gegaan.

1.5.5.3 Ambtshalve besluit

Besluiten kunnen ook ambtshalve door een bestuursorgaan genomen worden. Een ambtshalve besluit is een besluit dat het bestuursorgaan uit zichzelf neemt, zonder verzoek daartoe van de belanghebbende.

De bewijslast ligt bij een ambtshalve besluit bij het bestuursorgaan. Deze bewijslast van het bestuursorgaan is des te belangrijker als het ambtshalve besluit in het nadeel van de belanghebbende werkt. Het gaat dan om een zogeheten belastend besluit voor de belanghebbende, omdat hij te maken krijgt met een nadelig effect. Dan moet het bestuursorgaan aantonen dat het belastende besluit juist en terecht is.

1.5.6 Terugkomen op besluit

Als het bestuursorgaan eenmaal een besluit heeft genomen, kan daar niet zomaar op worden teruggekomen door het te herzien. Dat heeft te maken met de rechtszekerheid die voor een belanghebbende geldt (lees in paragraaf 1.6.5 over het rechtszekerheidsbeginsel). Dit wil echter niet zeggen dat het bestuursorgaan voor altijd gehouden blijft aan een eenmaal genomen besluit. Onder bepaalde voorwaarden mogen besluiten worden herzien. Voor Toeslagen gelden een aantal specifieke regels voor het herzien van beschikkingen. De grondslagen om die beschikkingen te mogen herzien liggen in de Awir:

Herzien van een	Wettelijke grondslag	Lees verder in het hoofdstuk ‘Herziening’
Voorschot	artikel 16, vijfde lid, van de Awir	Paragraaf 1.2
Definitieve toekenning	Om fiscale redenen: artikel 20 van de Awir	Paragraaf 1.3.1
	In het nadeel: artikel 21 van de Awir	Paragraaf 1.3.2
	In het voordeel: artikel 21a van de Awir	Paragraaf 1.3.3

We bespreken hieronder nog specifiek:

• de grondslag voor het herzien naar aanleiding van een bezwaarschrift (artikel 7:11, tweede lid, van de Awb): paragraaf 1.5.6.1
• de intrekking van een besluit: paragraaf 1.5.6.2

1.5.6.1 Herzien naar aanleiding van bezwaar

Een besluit kan herzien worden naar aanleiding van een bezwaarschrift. Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb bepaalt dat als een bezwaar ontvankelijk is, op grond van dit bezwaar een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt. Het tweede lid bepaalt vervolgens dat als de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestuursorgaan het bestreden besluit herroept en voor zover nodig een nieuw besluit daarvan in de plaats neemt. Lees meer over het herzien naar aanleiding van een bezwaarschrift in paragraaf 1.2.4 (voorschot) en paragraaf 1.3.4 (definitieve toekenning) van het hoofdstuk ‘Herziening’.

1.5.6.2 Intrekking van besluit

Wanneer een besluit wordt herzien, wordt in principe het eerder genomen besluit ingetrokken en komt daarvoor een nieuw besluit in de plaats. Hiernaast bestaat de mogelijkheid om geen nieuw besluit te nemen, maar enkel het eerdere besluit (gedeeltelijk) in te trekken. Een dergelijke intrekking is dan een besluit op zichzelf. Er is geen (algemene) wettelijke regeling voor de intrekking van besluiten. Voor Toeslagen komt de enkele intrekking van een besluit zelden voor. In verreweg de meeste gevallen zal namelijk een nieuw besluit worden genomen, in de vorm van een nieuwe voorschotbeschikking of (herziene) definitieve beschikking. Een voorbeeld ter illustratie.

1.5.7 Inhoud van besluit

We hebben tot nu toe vooral besproken wat een besluit is en binnen welke termijn deze genomen moet worden. Wat moet er eigenlijk precies in een besluit staan? Volgens de Awb moet in ieder geval het volgende in het besluit staan:

• de feiten en wettelijke grondslagen die van toepassing zijn en op basis waarvan het besluit is genomen (artikel 3:47, tweede lid, van de Awb)
• de motivering van de beslissing (artikel 3:47, eerste lid, van de Awb)
• dat bezwaar of beroep ingesteld kan worden tegen het besluit (Artikel 3:45, eerste lid, van de Awb)
• door wie, binnen welke termijn en bij welk orgaan bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld (artikel 3:45, tweede lid, van de Awb) 

Bestuursorganen vermelden daarnaast meestal ook tenminste het volgende in een beschikking:

• het bestuursorgaan dat de beschikking afgeeft
• de naam van de belanghebbende/aanvrager
• de reden voor de beschikking (bijvoorbeeld een aanvraag)
• de beslissing zelf (de uitkomst: bijvoorbeeld de hoogte van de toeslag)
• eventuele overige informatie (bijvoorbeeld een rekeningnummer)
• dagtekening
• ondertekening 

Hiernaast moet het bestuursorgaan bij de voorbereiding van het besluit en het opstellen hiervan rekening te houden met een aantal belangrijk bestuursrechtelijke beginselen. Deze worden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur genoemd. We bespreken deze beginselen in de volgende paragraaf.

1.6 Algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Besluiten moeten tijdig en zorgvuldig worden genomen. Hiervoor is met de inwerkingtreding van de Awb in 1994 een aantal normen in de wet vastgelegd. Naast deze vastgelegde normen zijn er ook ongeschreven regels van toepassing. Het ongeschreven recht is met jurisprudentie verder verduidelijkt. Deze geschreven en ongeschreven normen worden aangeduid als de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb’s). Toeslagen moet zich houden aan de abbb’s en ze zijn van toepassing op alle soorten besluiten. Burgers kunnen ook een beroep doen op deze abbb’s. De abbb’s kunnen ertoe leiden dat soms afgeweken moet worden van de strikte toepassing van de wet. Toeslagen moet dan beoordelen of sprake is van schending van één of meerdere beginselen en welke gevolgen daaraan verbonden moeten worden.

We zetten alle abbb’s op een rijtje en bespreken ze daarna verder in de volgende paragrafen:

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur	Grondslag	Lees meer
Zorgvuldigheidsbeginsel	Artikel 3:2 van de Awb	Paragraaf 1.6.1
Evenredigheidsbeginsel	Artikel 3:4 van de Awb, 13b van de Awir en ongeschreven recht	Paragraaf 1.6.2
Motiveringsbeginsel	Artikel 3:46 van de Awb	Paragraaf 1.6.3
Fair-play beginsel	Artikel 2:4 van de Awb	Paragraaf 1.6.4
Rechtszekerheidsbeginsel	Ongeschreven recht	Paragraaf 1.6.5
Vertrouwensbeginsel	Ongeschreven recht	Paragraaf 1.6.6
Gelijkheidsbeginsel	Ongeschreven recht	Paragraaf 1.6.7
Verbod van détournement de pouvoir	Artikel 3:3 van de Awb	Paragraaf 1.6.8
Legaliteitsbeginsel	Ongeschreven recht	Paragraaf 1.6.9

1.6.1 Zorgvuldigheidsbeginsel

Het zorgvuldigheidsbeginsel staat in artikel 3:2 van de Awb: “Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.”

Een belanghebbende moet gegevens aanleveren die nodig zijn voor de beslissing op zijn aanvraag (artikel 4:2 van de Awb, zie paragraaf 1.3.2.3). Maar op grond van artikel 3:2 van de Awb moet het bestuursorgaan dus ook zelf zorgen dat het beschikt over de gegevens die het nodig heeft voor het nemen van een besluit. Dit hoort bij de zorgvuldigheidsplicht van het bestuursorgaan. Kortom, de aanvrager is verantwoordelijk voor het aanleveren van de benodigde gegevens, maar tegelijkertijd mag van een bestuursorgaan verwacht worden dat het zelf ook informatie vergaart om tot een zorgvuldige besluitvorming te komen. Het zorgvuldigheidsbeginsel gaat daarbij niet zover dat een bestuursorgaan pas een besluit kan nemen als het daadwerkelijk beschikt over álle informatie. Het gaat erom dat het bestuursorgaan voldoende inspanning heeft verricht om de benodigde informatie te verkrijgen.

Deze twee dingen (het aanleveren van gegevens door de belanghebbende en het zelf verzamelen hiervan door het bestuursorgaan) staan niet los van elkaar. Het bestuursorgaan kan uitgaan van de door de belanghebbende aangeleverde gegevens en deze beoordelen en, waar nodig, aanvullen. Daarbij kan het bestuursorgaan de door de belanghebbende opgegeven gegevens toetsen aan informatie die het bestuursorgaan ter beschikking heeft. Dit wordt ook wel het toetsen aan contra-informatie genoemd. Dit is dus geen informatie die de aanvrager zelf heeft verstrekt, maar informatie uit andere bronnen waar het bestuursorgaan toegang toe heeft. Gebruikmaken van alle informatiebronnen die het bestuursorgaan ter beschikking staan past bij de zorgvuldige voorbereiding van een besluit.

1.6.1.1 Zienswijze

Wanneer sprake is van een tegenstrijdigheid tussen de aangeleverde informatie en de contra-informatie, moet het bestuursorgaan navraag doen bij de belanghebbende. Dit is bepaald in artikel 4:7, eerste lid, van de Awb: “Voordat een bestuursorgaan een aanvraag tot het geven van een beschikking geheel of gedeeltelijk afwijst, stelt het de aanvrager in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:

• a. de afwijzing zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de aanvrager betreffen, en
• b. die gegevens afwijken van gegevens die de aanvrager ter zake zelf heeft verstrekt.” 

Dit geldt niet alleen voor beschikkingen op aanvraag. Op grond van artikel 4:8 van de Awb geldt hetzelfde voor beschikkingen die een belanghebbende niet heeft aangevraagd (ambtshalve besluiten dus, zie paragraaf 1.5.5). En waartegen hij naar verwachting bedenkingen zal hebben.

Zijn zienswijze kan de belanghebbende naar keuze schriftelijk of mondeling voren brengen (artikel 4:9 van de Awb). Op deze manier kan de belanghebbende een nadere toelichting geven op de informatie en kan het bestuursorgaan onderzoeken of de beschikking die het wilde afgeven wel juist is.

In sommige gevallen is het niet verplicht om de belanghebbende vooraf in de gelegenheid te stellen zijn zienswijze te geven. Deze uitzonderingen zijn opgenomen in artikel 4:11 en 4:12 van de Awb. Artikel 4:11 van de Awb ziet op situaties dat een zienswijze niet mogelijk, overbodig of contraproductief is. Artikel 4:12 van de Awb geeft de mogelijkheid om niet vooraf een zienswijze te vragen als het gaat om een financiële verplichting of aanspraak, waartegen bezwaar gemaakt kan worden en waarbij de nadelige gevolgen in bezwaar volledig ongedaan gemaakt kunnen worden, tenzij het gaat om bepaalde subsidies. Een toeslagbeschikking valt onder de uitzondering van artikel 4:12 van de Awb. Deze beschikkingen zien namelijk op een financiële verplichting of aanspraak. En er kan bezwaar tegen gemaakt kan worden, waarbij de beschikking aangepast kan worden. Toeslagen maakt daarom gebruik van artikel 4:12 van de Awb om niet bij iedere beschikking vooraf de gelegenheid te bieden tot het geven van een zienswijze.

De Awir kent voor Toeslagen ook eigen regels over de zienswijze. Deze regels zijn vastgelegd in artikel 26b van de Awir. Dit artikel bepaalt dat Toeslagen de belanghebbende in de gelegenheid stelt om zijn zienswijze binnen een redelijke termijn te geven voordat Toeslagen één van de volgende beschikkingen vaststelt:

• de definitieve toekenning (zoals bedoeld in artikel 14),
• de herziening van een definitieve toekenning (zoals bedoeld in artikel 21),
• of de beschikking tot terugvordering die met deze beschikkingen samenhangt 

Artikel 26b van de Awir verplicht de zienswijze dus alleen bij de (herziening van een) definitieve toekenning of daarmee samenhangende terugvordering. Toch geldt de verplichting soms ook bij het voorschot. In artikel 18, vierde lid, van de Awir (over het ambtshalve bepalen van het voorschot of de herziening van een voorschot nadat een belanghebbende niet de gevraagde gegevens aanlevert) is namelijk bepaald dat artikel 26b van de Awir van overeenkomstige toepassing is.

Toeslagen moet die gelegenheid tot een zienswijze bieden “wanneer die beschikking leidt tot voor de belanghebbende nadelige gevolgen die mogelijk onevenredig zijn in verhouding tot de met de betreffende beschikking te dienen doelen” (artikel 26b, eerste lid, van de Awir).

Dit artikel bepaalt ook dat Toeslagen de belanghebbende in ieder geval om een zienswijze vraagt wanneer de hierboven genoemde beschikkingen in totaal leiden tot een terugvordering van ten minste € 1.500 per berekeningsjaar. Deze € 1.500 betreft een grens waarbij het in ieder geval verplicht is. Bij een lager bedrag kan echter ook sprake zijn van nadelige gevolgen die mogelijk onevenredig zijn. Ook dan is het bieden van een gelegenheid tot het geven van een zienswijze verplicht. Overigens: het feit dat er onder de € 1.500 niet altijd een verplichting is, betekent niet dat er een verbod is. Er mag dan evengoed om een zienswijze gevraagd worden. Soms kan dit ook wenselijk zijn (bijvoorbeeld om al in een vroeg stadium alle relevante gegevens boven water te krijgen en/of om de juiste beslissing te kunnen nemen of volledige belangenafweging te kunnen maken). Het is dan slechts geen verplichting.

Artikel 26b, tweede en derde lid, van de Awir bepaalt dat Toeslagen geen gelegenheid geeft tot het geven van een zienswijze op een beschikking, als die beschikking het gevolg is van:

• een verzoek van de belanghebbende waaraan door Toeslagen volledig tegemoet is gekomen;
• de verwerking van door de belanghebbende aangeleverde gegevens; of
• als de definitieve beschikking uitsluitend het gevolg is van het beschikbaar komen of wijzigen van het inkomensgegeven of van het door de inspecteur vastgestelde niet in Nederland belastbaar inkomen. Uitsluitend: andere gegevens mogen dus geen rol spelen. 

Deze uitzonderingen bestaan omdat een zienswijze hier niet tot een andere uitkomst kan leiden. Bij de eerste twee uitzonderingen doet Toeslagen namelijk al wat de belanghebbende wil. En bij de derde heeft Toeslagen niet de bevoegdheid om af te wijken van het door de inspecteur vastgestelde inkomen. In die laatste situatie moet de belanghebbende bij de inspecteur zijn om de vaststelling van het inkomen aan te laten passen.

1.6.1.2 Af te wegen belangen

Artikel 3:2 van de Awb bepaalt niet alleen dat het bestuursorgaan de relevante feiten moet verzamelen, maar ook kennis vergaart over de af te wegen belangen. De mate waarin de belangen van de aanvrager moeten worden onderzocht door het bestuursorgaan hangt sterk af van het besluit dat moet worden genomen. Voor Toeslagen staat meestal het belang van een belanghebbende die een toeslag wil ontvangen tegenover het algemene belang om overheidsgeld (in de vorm van toeslagen) rechtmatig te besteden. In paragraaf 1.6.2.1 meer over de belangenafweging.

1.6.2 Evenredigheidsbeginsel

Bestuursorganen moeten de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afwegen (artikel 3:4, eerste lid, van de Awb). Tenzij “uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.” Vervolgens mogen de voor belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen (tweede lid). Dit is het evenredigheidsbeginsel.

In artikel 13b van de Awir is, in net iets andere woorden, hetzelfde vastgelegd. Dit artikel brengt op zichzelf geen nieuwe verplichting voor Toeslagen met zich mee. De belangenafweging en het evenredigheidsbeginsel waren namelijk al eerder vastgelegd in artikel 3:4 van de Awb. Toeslagen moest zich dus al houden aan deze algemene beginselen. Met de vastlegging in de Awir wordt wel benadrukt hoe belangrijk deze beginselen voor Toeslagen zijn.

Toeslagen moet dus de belangen bij een besluit afwegen en beoordelen of het besluit niet onevenredig uitpakt voor de belanghebbende. De belanghebbende kan Toeslagen ook vragen om dit te doen, omdat hij vindt dat een genomen besluit onevenredig voor hem uitwerkt. De belanghebbende doet dan een beroep op het evenredigheidsbeginsel, bijvoorbeeld in een bezwaarschrift, brief, tijdens een (hoor)gesprek of in een herzieningsverzoek. Hij hoeft daarbij niet expliciet te vermelden dat er een beroep wordt gedaan op het evenredigheidsbeginsel en hoeft ook artikel 3:4 van de Awb of artikel 13b van de Awir niet te noemen. Het is aan Toeslagen om uit het document of gesprek te halen dat het gaat om zo’n beroep.

We bespreken hierna:

• wat de belangenafweging inhoudt en wanneer deze wel/niet plaatsvindt: paragraaf 1.6.2.1
• wat met evenredigheid bedoeld wordt: paragraaf 1.6.2.2
• hoe bij dwingend recht aan het evenredigheidsbeginsel getoetst moet worden: paragraaf 1.6.2.3

1.6.2.1 Belangenafweging

Alle belangen die rechtstreeks bij het besluit zijn betrokken moeten in de besluitvorming worden meegewogen (artikel 3:4, eerste lid, van de Awb en artikel 13b, eerste lid, van de Awir). In zo’n belangenafweging komen de belangen van de belanghebbende tegenover die van het bestuursorgaan te staan. Het belang van het bestuursorgaan wordt ook wel het ‘algemeen belang’ genoemd. Het bestuursorgaan heeft namelijk geen eigen, persoonlijke belangen, maar dient het belang van iedereen. Een voorbeeld van een algemeen belang is de juiste besteding van overheidsgeld (en dus van een juiste berekening van een toeslag), omdat iedere belastingbetaler hieraan bijdraagt.

Zoals aangegeven in de vorige paragraaf geldt op de regel om een belangenafweging te moeten maken een uitzondering: als er een beperking is opgenomen in de wet of als het bestuursorgaan de bevoegdheid daartoe niet heeft. Het bestuursorgaan heeft niet de bevoegdheid om op basis van een belangenafweging af te wijken van een dwingend wettelijk voorschrift. Er is dan sprake van een gebonden beslissing: de wet schrijft precies voor in welke gevallen en onder welke voorwaarden recht bestaat en op welke hoogte dit recht moet worden verleend (dwingend recht). Hierop bestaan echter ook uitzonderingen: als de dwingende bepaling in een zogenoemd algemeen verbindend voorschrift staat en als deze in een wet in formele zin staat, maar de toepassing van het dwingende wetsartikel leidt tot een gevolg waar de wetgever niet bij stil heeft gestaan tijdens het maken van dat wetsartikel. Dan mag wél een belangenafweging gemaakt worden. En als het besluit onevenredig is, dan mag het wetsartikel buiten toepassing gelaten worden. Een gevolg dat de wetgever niet heeft meegewogen bij het maken van de wet wordt ook wel een niet-verdisconteerde omstandigheid genoemd. We bespreken het evenredigheidsbeginsel in relatie tot dwingend recht verder in paragraaf 1.6.2.3.

Wanneer het wetsartikel er wel ruimte voor geeft, moet het bestuursorgaan per definitie een belangenafweging maken. Dat deze ruimte er is, is meestal te herkennen aan het gebruik van het woord ‘kan’ in het wetsartikel. Deze ruimte wordt ook wel beleidsruimte, discretionaire ruimte of discretionaire bevoegdheid genoemd. Hoewel per geval bekeken moet worden hoe de discretionaire ruimte ingevuld wordt, kan een bestuursorgaan ervoor kiezen om een algemene lijn te formuleren en deze in beleid vast te leggen. Dan kan dat beleid gevolgd worden en hoeft niet voor iedere situatie een aparte afweging gemaakt te worden. Zulk beleid is echter niet vergelijkbaar met dwingend recht en er blijft dus ruimte bestaan om van het wetsartikel af te wijken als de uitkomst anders onevenredig is.

We geven van beide soorten wetsartikelen (één met dwingende bepaling en één met discretionaire ruimte) een voorbeeld:

1.6.2.2 Evenredigheid

Evenredigheid betekent dat het effect van een besluit in redelijke verhouding moet staan tot het doel van dat besluit. Als dit niet zo is, dan is dit besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Zoals in de vorige paragraaf is besproken, moet er in dit kader een belangenafweging gemaakt worden waarin de belangen van de belanghebbende en het algemeen belang tegenover elkaar worden afgewogen. Om de evenredigheid van het besluit te beoordelen, moet worden gekeken hoe zwaar de verschillende belangen wegen en of de effecten van het besluit voor de belanghebbende evenredig zijn met het doel van het besluit. Als dit niet het geval is (als het individuele belang zwaarder weegt dan het algemeen belang) dan is het besluit onevenredig.

De Afdeling licht het evenredigheidsbeginsel als volgt toe: “Uit de wetsgeschiedenis […] komt naar voren dat de wetgever heeft beoogd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb tegelijkertijd het verbod van willekeur, het materiële zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel als handelingsnorm voor bestuurlijke besluitvorming, en daarmee tevens als toetsingsnorm voor de rechter, te codificeren. De formulering van die bepaling […] brengt tot uitdrukking dat het bestuur bij de toepassing van die norm er steeds voor moet zorgen dat sprake is van een evenredige doel- en middelverhouding. Essentieel is dat de bepaling twee gelijkwaardige ‘ijkpunten’ heeft: aan de ene kant het met het besluit beoogde doel en aan de andere kant de (nadelige) gevolgen van het besluit. De ratio van het evenredigheidsbeginsel is dus niet het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen. Een besluit met ‘harde’ gevolgen is daarom niet per definitie een onevenredig besluit. En omgekeerd kan een besluit met ‘zachte’ gevolgen toch onevenredig zijn, bijvoorbeeld omdat de met het besluit te dienen doelen niet zwaar wegen. De toepassing van het evenredigheidsbeginsel vergt daarom een scherp inzicht, van zowel het bestuur bij de besluitvorming als de bestuursrechter bij de toetsing, in alle relevante feiten en omstandigheden en een afgewogen en deugdelijk gemotiveerd oordeel over de vraag welke gevolgen voor welke belanghebbenden (nog) wel of juist niet (meer) evenredig zijn.” (ECLI:NL:RVS:2022:285, rechtsoverweging 7.4)

De Afdeling geeft ook aan dat er voor de beoordeling en de toetsing van de evenredigheid twee belangrijke oriëntatiepunten zijn (rechtsoverweging 7.9):

1. de aard en het gewicht van de bij het besluit betrokken belangen;
2. de ingrijpendheid van het besluit en de mate waarin het fundamentele rechten van de belanghebbenden aantast.

1.6.2.3 Dwingend recht

Een wettelijke bepaling die dwingend van aard is, kan alleen aan het evenredigheidsbeginsel getoetst worden als die bepaling:

• in een algemeen verbindend voorschrift staat
• of in een wet in formele zin staat én er sprake is van niet door de wetgever verdisconteerde omstandigheden.

We lichten toe wat dit precies betekent.

Allereerst, wat is een algemeen verbindend voorschrift (avv) en wat is een wet in formele zin? Een avv is een algemeen verbindende rechtsnorm of rechtsregel. Door de term ‘algemeen’ gaat het voorschrift niet over een specifiek geval of persoon, maar geldt deze voor een grote groep mensen (bijvoorbeeld iedereen in Nederland of iedereen in een bepaalde provincie of gemeente).

Een wet in formele zin is een gezamenlijk besluit van de regering en Staten-Generaal (Tweede en Eerste Kamer) die volgens een grondwettelijke procedure is genomen. Die procedure is vastgesteld in artikel 82 van de GW. Hiertegenover staan wetten in materiële zin. Dit zijn besluiten van daartoe bevoegde organen die algemeen verbindende voorschriften bevatten en die niet afkomstig hoeven te zijn van de regering en Staten-Generaal gezamenlijk. Wetten in formele zin kunnen ook algemeen verbindende voorschriften bevatten en daardoor tegelijkertijd wetten in materiële zin zijn. Wetten in materiële zin zijn onder andere algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s, algemeen verbindende voorschriften van de regering), ministeriële regelingen (algemeen verbindende voorschriften van een minister) en provinciale en gemeentelijke verordeningen.

Welke toeslagenwetgeving valt in de categorie wet in formele zin en welke niet? Hieronder een (niet volledig!) overzicht:

Wet in formele zin	Niet-formele wetgeving
Awir	UR Awir en UB Awir
Wko	Regeling Wko en Besluit KOT
Wht	Besluit op de huurtoeslag
Wkb
Wzt

Zoals besproken in paragraaf 1.6.2.1 kunnen rechters (en bestuursorganen zelf) in beginsel alleen de evenredigheid van een besluit toetsen als het wetsartikel waarop het besluit is gebaseerd ruimte geeft voor een belangenafweging. Zogenoemd dwingend recht geeft die ruimte niet, dus dan kan er geen belangenafweging gemaakt worden en speelt het evenredigheidsbeginsel eigenlijk geen rol. Bij niet-formele wetgeving kan de rechter echter wel toetsen op rechtmatigheid. Hieronder valt een toets aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en dus ook het evenredigheidsbeginsel. Tot deze conclusie kwam de Afdeling ook (uitspraak ECLI:NL:RVS:2022:1225 en conclusie van de AG ECLI:NL:RVS:2022:516).

Bij een wet in formele zin ligt dit anders. Die kan niet getoetst worden aan het geschreven evenredigheidsbeginsel uit de Awb. Dit komt onder andere door wat er staat in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb: er moet een belangenafweging gemaakt worden, tenzij uit de wet een beperking voortvloeit. Een dwingende bepaling die het bestuursorgaan dwingt in een bepaalde situatie een besluit met een bepaalde inhoud te nemen, is zo’n beperking. Dit oordeelde de Afdeling ook (ECLI:NL:RVS:2023:772, rechtsoverweging 9.6). Daarnaast is toetsing niet mogelijk vanwege het zogenoemde toetsingsverbod van artikel 120 van de GW. Daarin staat dat de rechter niet de grondwettelijkheid van een wet mag beoordelen. Als de rechter wel een wet in formele zin zou mogen beoordelen, dan zou hij een door de wetgever gemaakte keuze opzij kunnen zetten. Dat is niet de bedoeling. Het is echter wél mogelijk om een wettelijke bepaling niet toe te passen vanwege strijdigheid met een fundamenteel rechtsbeginsel (zoals het evenredigheidsbeginsel) als de wetgever de gevolgen niet heeft voorzien. Dit wordt ook wel niet verdisconteerde omstandigheden genoemd, een begrip dat we verder toelichten in de volgende paragraaf. De wetgever heeft op dat punt dan dus geen bewuste keuze gemaakt, waardoor er ruimte is om het wetsartikel niet toe te passen bij onevenredigheid. Dit gebeurt dan wel op grond van het ongeschreven evenredigheidsbeginsel, niet op grond van artikel 3:4 van de Awb, aangezien daarin de eerder genoemde beperking staat.

Overigens wordt het desbetreffende wetsartikel in een wet in formele zin niet getoetst aan het evenredigheidsbeginsel (dit kan niet vanwege het genoemde toetsingsverbod). Wel wordt de uitkomst van de toepassing van het wetsartikel beoordeeld. Als het oordeel is dat deze uitkomst onevenredig is, wordt het evenredigheidsbeginsel contra-legem toegepast. Contra legem betekent tegen de wet. Het evenredigheidsbeginsel zorgt er dus voor dat er een beslissing wordt genomen die in strijd is met de wettekst. Het wetsartikel wordt tenslotte niet toegepast. De beslissing is echter wel rechtmatig, want deze is in lijn met het evenredigheidsbeginsel. Contra-legemtoepassing mag alleen als zich bijzondere omstandigheden voordoen die niet óf niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en deze omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen (zoals het evenredigheidsbeginsel) of ander ongeschreven recht dat de toepassing van de wettelijke bepaling achterwege moet blijven.

De Afdeling zette bovenstaande uiteen op 1 maart 2023 in een uitgebreide uitspraak over het evenredigheidsbeginsel (ECLI:NL:RVS:2023:772). De Afdeling legde uit dat er alleen als “[…] sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, aanleiding kan bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt. Dat is het geval indien die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven.” (ECLI:NL:RVS:2023:772, rechtsoverweging 9.11). Eén van die algemene rechtsbeginselen is het ongeschreven evenredigheidsbeginsel. En de Afdeling oordeelde vervolgens voor het eerst in een toeslagenzaak dat iets in strijd is met het ongeschreven evenredigheidsbeginsel op 15 november 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:4215 en ECLI:NL:RVS:2023:4265).

De Afdeling geeft in haar uitspraak van 1 maart 2023 ook een stappenplan voor de evenredigheidstoets bij dwingendrechtelijke bepalingen in een wet in formele zin:

Stap	Vraag	Antwoord
1.	Is direct duidelijk dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die maken dat de wettelijke bepaling niet toegepast moet worden omdat deze niet onevenredig uitwerkt?	Ja: het wetsartikel kan toegepast worden, dit is niet onevenredig
		Nee: ga naar stap 2
2.	Zijn er bijzondere omstandigheden aanwezig die niet (volledig) zijn meegenomen in de afweging van de wetgever? Dit zijn de niet verdisconteerde omstandigheden. Lees hierover verder in de volgende paragraaf.	Ja: ga naar stap 3
		Nee: het wetsartikel kan toegepast worden, er kan geen belangenafweging gemaakt worden
3.	Werkt de wettelijke bepaling, gelet op de bijzondere omstandigheden, in dit geval zo onevenredig uit dat deze niet toegepast moet worden? Hier wordt de belangenafweging gemaakt en moet beoordeeld worden of toepassing van het wetsartikel onevenredig is.	Ja: het wetsartikel kan niet toegepast worden, dit is zou onevenredig zijn
		Nee: het wetsartikel kan toegepast worden, dit is niet onevenredig

We geven hieronder een voorbeeld van een zaak waarin de Afdeling oordeelde dat er niet verder getoetst hoefde te worden dan stap 1 van het hierboven genoemde stappenplan:

1.6.2.3.1 Verdisconteerde omstandigheden

Wanneer is een omstandigheid niet verdisconteerd door de wetgever? Hiervan is sprake als toepassing van het wetsartikel leidt tot een gevolg dat de wetgever niet bedoelde en niet voorzag toen hij de wet maakte. Had de wetgever het gevolg wél voorzien, dan zou hij het hebben voorkomen. Er moet daarom gekeken worden of de wetgever een belangenafweging met betrekking tot een bepaald gevolg heeft gemaakt (en vervolgens besloten heeft om daar wel of geen uitzondering voor te maken). Heeft hij dit gedaan, dan heeft hij de uitkomst verdisconteerd. Ook als die uitkomst misschien als onredelijk kan worden gezien. Heeft de wetgever geen afweging gemaakt, dan spreken we van ‘niet verdisconteerde omstandigheden’.

Om te beoordelen of een omstandigheid is verdisconteerd, moet naar de wetsgeschiedenis van de desbetreffende wetsbepaling gekeken worden. Daar kan het gevolg of de omstandigheid expliciet in zijn genoemd, maar dat is niet vereist. De wetgever zal namelijk niet vaak een volledige opsomming (kunnen) geven van alle denkbare omstandigheden en gevolgen. Daarom moet ook gekeken worden naar wat de wetgever kan hebben bedoeld en voorzien. Dit is meer impliciet en gaat over gevolgen van de wetsbepaling die de wetgever niet kunnen zijn ontgaan. Dit komt ook terug in de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023 (zie de vorige paragraaf). Daarin oordeelde de Afdeling dat de essentie van een dwingend geformuleerde termijnbepaling (zoals in die zaak de aanvraagtermijn voor kinderopvangtoeslag) is dat degenen die hun aanvraag niet tijdig doen, geen recht hebben op de toeslag. Volgens de Afdeling kon de wetgever die essentie niet zijn ontgaan en heeft hij dus de gevolgen van de termijnbepaling bedoeld en voorzien (ECLI:NL:RVS:2023:772, rechtsoverweging 9.16).

Tot slot gaat het bij de vraag of omstandigheden zijn verdisconteerd om een feitelijke toets, niet een normatieve. Dit betekent dat de omstandigheden/gevolgen moeten zijn verdisconteerd, maar er hoeft niet beoordeeld te worden of dit voldoende of behoorlijk is gedaan. Dit volgt ook uit de uitspraak van 1 maart 2023, waarin de Afdeling afwijkt van de AG-conclusie die wel spreekt van de vraag of de wetgever de omstandigheden voldoende/behoorlijk heeft verdisconteerd. De Afdeling gaat daar niet in mee en houdt het dus bij een feitelijke toets waarbij ‘slechts’ beoordeeld hoeft te worden of de omstandigheden verdisconteerd zijn. Niet of dit voldoende of behoorlijk is gedaan (uitspraak ECLI:NL:RVS:2023:772, AG-conclusie ECLI:NL:RVS:2022:1441).

Sinds de uitspraak van 1 maart 2023 heeft de Afdeling nog meer uitspraken gedaan over het evenredigheidsbeginsel en de vraag of bepaalde omstandigheden wel/niet verdisconteerd zijn in de afweging van de wetgever. We zetten een aantal uitspraken hierna op een rijtje. Lees de uitspraken voor een volledige omschrijving van de omstandigheden en om te leren waarom de Afdeling tot de conclusie komt dat die omstandigheden wel/niet verdisconteerd zijn.

Wel verdisconteerde omstandigheden

Wetsartikel	Omstandigheid	Uitspraken
Artikel 3, tweede lid, onderdeel e AWIR (partner)	Partnerschap door tijdelijk een familielid of bekende (met kind) in huis te nemen die anders geen onderdak heeft	ECLI:NL:RVS:2023:2220 ECLI:NL:RVS:2023:2794 ECLI:NL:RVS:2023:2013
	De gemeente merkt de partner (moeder van aanvrager) niet aan als toeslagpartner en er zou sprake zijn van onderhuur, maar wordt onvoldoende aangetoond	ECLI:NL:RVS:2023:1725
Artikel 15, eerste lid AWIR (aanvraagtermijn)	Aanvraag voor een toeslag is te laat ingediend, waardoor de toeslag voor een periode wordt misgelopen. De Afdeling vindt het inherent aan de keuze van de wetgever voor een ‘harde’ (aanvraag)termijn dat er gevallen zijn die buiten deze termijn vallen. In het wetsartikel staat geen uitzonderingsmogelijkheid. Enkele omstandigheden die zijn aangevoerd door aanvragers waarom de aanvraag te laat was en het mislopen van de toeslag onevenredig zou zijn:
	Aanvrager realiseerde zich lange tijd niet dat er recht was op toeslag (had hierop gewezen moeten worden door Toeslagen)	ECLI:NL:RVS:2023:3070
	Verregaande digitalisering en de tijd die nodig is om alle gegevens te krijgen	ECLI:NL:RVS:2023:3125
Artikel 1.3, tweede lid, onderdeel b WKO (aanvraagtermijn kinderopvangtoeslag)	Aanvraag voor kinderopvangtoeslag is te laat ingediend, waardoor de toeslag voor een periode wordt misgelopen. De Afdeling vindt dit de essentie is van een dwingende termijnbepaling en dat de wetgever dit niet kan zijn ontgaan. Enkele omstandigheden die zijn aangevoerd door aanvragers waarom de aanvraag te laat was en het mislopen van de toeslag onevenredig zou zijn:
	Aanvrager woont nog niet lang in Nederland en was daarom niet op de hoogte was van de regelgeving, maar aan alle voorwaarden voor kinderopvangtoeslag wordt voldaan en er is geen sprake van fraude	ECLI:NL:RVS:2023:772
	Aanvrager is zelfstandig ondernemer en kon vooraf het inkomen niet goed inschatten, bang voor een terugvordering	ECLI:NL:RVS:2023:852
	Aanvrager is pas enkele maanden moeder, had veel aan haar hoofd (waaronder een nieuw koophuis dat verbouwd moest worden) en was kort daarna zwanger van een tweede kind	ECLI:NL:RVS:2023:1369
	Aanvrager kon geen eerdere datum selecteren toen hij de digitale aanvraag deed	ECLI:NL:RVS:2023:1624
	Er zou eerder contact met Toeslagen zijn opgenomen en toen verkeerde informatie zijn verstrekt	ECLI:NL:RVS:2023:1126
Artikel 1.6, derde lid WKO (woon/werkland partner)	Aanvrager moest kinderopvang gebruiken omdat de gehuwde partner in het buitenland woonde en niet eerder een verblijfsvergunning kreeg van de IND	ECLI:NL:RVS:2023:4044

Niet verdisconteerde omstandigheden
Wet	Artikel	Omstandigheid	Uitspraak
Awir	Artikel 9, tweede lid (koppelingsbeginsel partner)	Het niet toekennen van een toeslag (kindgebonden budget) in de kosten van rechtmatig verblijvende kinderen aan de rechtmatig verblijvende ouder als deze een niet rechtmatig verblijvende partner heeft	ECLI:NL:RVS:2023:4215 ECLI:NL:RVS:2023:4265

1.6.3 Motiveringsbeginsel

Een besluit moet berusten op een deugdelijke motivering (artikel 3:46 van de Awb en artikel 7:12 van de Awb specifiek voor beslissingen op bezwaar). De Awb legt niet uit wat een deugdelijke motivering precies inhoudt. Voor een deugdelijke motivering kan onder andere aan de volgende elementen gedacht worden:

Elementen van een deugdelijke motivering

- Het besluit moet vermelden op basis van welke wettelijke bepalingen de beslissing is genomen (artikel 3:47, tweede lid, van de Awb).

- De motivering geeft inzicht in de gedachtegang van het bestuursorgaan.

- De motivering is begrijpelijk voor de belanghebbende, ook wanneer hij minder goed op de hoogte is van het desbetreffende beleidsterrein en het van toepassing zijnde recht.

- De motivering moet volledig zijn: het besluit moet alle relevante informatie bevatten op basis waarvan het besluit genomen is. Voor een beslissing op bezwaar moet op alle gronden zijn ingegaan die de belanghebbende aandraagt in het bezwaarschrift.

- Er moet sprake zijn van een juiste interpretatie van de toepasselijke regels.

- De relevante feiten moeten zijn opgenomen in het besluit en op de juiste manier gekwalificeerd worden.

De motivering moet worden vermeld bij de bekendmaking van het besluit (artikel 3:47, eerste lid, van de Awb). Als het vanwege spoed niet lukt om de motivering bij de bekendmaking van het besluit te vermelden, moet het bestuursorgaan de motivering geven binnen een week na de bekendmaking (derde lid). De vermelding van de motivering kan eventueel achterwege gelaten worden als redelijkerwijs kan worden aangenomen dat daaraan geen behoefte bestaat (artikel 3:48, eerste lid, van de Awb). Als de belanghebbende daarna toch om de motivering verzoekt binnen een redelijke termijn, dan moet die motivering alsnog zo spoedig mogelijk verstrekt worden (tweede lid).

1.6.4 Fair-play beginsel

Bestuursorganen moeten handelen zonder vooringenomenheid (artikel 2:4, eerste lid, van de Awb). Bestuursorganen moeten er in het bijzonder op letten dat personen die een persoonlijk belang hebben bij een besluit, de besluitvorming niet beïnvloeden (tweede lid). Dit is onderdeel van het fair-play beginsel. Het fair-play beginsel houdt hiernaast in dat het bestuursorgaan van te voren duidelijk moet zijn over de voorwaarden waaraan een belanghebbende moet voldoen. Ook mag het bestuursorgaan de belanghebbende geen mogelijkheden ontnemen om voor zijn belang op te komen. Dit kan inhouden dat er niet beslist wordt op een voor de belanghebbende ongunstig moment.

Het zal sterk van de omstandigheden van ieder geval afhangen of het fair-play beginsel is geschonden. Dit zal dan ook per geval beoordeeld moeten worden. Hierbij moet met alle factoren rekening worden gehouden, waarbij met name de manier waarop het bestuursorgaan zich gedroeg van belang is. Om dit beginsel toch wat concreter te maken, geven we een voorbeeld:

Bij het fair-play beginsel past ook het recht op een ‘fair trial’. Artikel 6 van het EVRM gaat over het recht op een eerlijk proces. Dit artikel bepaalt onder andere dat iedereen recht heeft op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijke en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. Verder moet de uitspraak in het openbaar worden uitgesproken, maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd in bepaalde omstandigheden. Kort samengevat bepaalt artikel 6 van het EVRM dat iemand recht heeft op een uitspraak van een onafhankelijke rechter binnen een redelijke termijn. Dit begrip van een redelijke termijn is verder uitgewerkt in jurisprudentie. Hierin is bepaald hoe lang deze termijn is, dat een belanghebbende recht heeft op schadevergoeding wanneer de termijn wordt overschreden en hoe hoog deze vergoeding is. Lees meer over de redelijke termijn van artikel 6 van het EVRM en de schadevergoeding die daarmee samenhangt in paragraaf 1.4.1.4 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’ en paragraaf 1.2.2.2.1 van het hoofdstuk ‘Schadevergoeding’.

1.6.5 Rechtszekerheidsbeginsel

Het rechtszekerheidsbeginsel is onderdeel van het ongeschreven recht. Dit beginsel beschermt burgers tegen onzekerheid en tegen willekeur van de overheid. Het rechtszekerheidsbeginsel houdt in dat iemands rechtspositie voldoende veilig moet zijn. Deze rechtspositie mag niet op onverwachte, onberekenbare, wijze aangetast worden. Wat meer concreet betekent dit dat het bestuursorgaan het geldende recht op de juiste manier moet toepassen en besluiten niet met terugwerkende kracht mag wijzigen in het nadeel van de belanghebbende. Het betekent ook dat een besluit duidelijk moet zijn: de belanghebbende moet weten waar hij aan toe is.

Hoe zeker de belanghebbende vervolgens mag zijn over het besluit, hangt nog wel af van het soort besluit. Voor Toeslagen wordt hierin een onderscheid gemaakt tussen het voorschot en de definitieve toekenning. Het ontvangen van een voorschot wil nog niet zeggen er ook daadwerkelijk recht bestaat op de toeslag. Of op net zoveel toeslag. Dit wordt namelijk pas vastgesteld met de definitieve toekenning. De Awir geeft daarom ook geen voorwaarden voor het herzien van een voorschot (zie artikel 16, vijfde lid, van de Awir), zoals deze wel gelden voor het herzien van een definitieve toekenning (zie artikel 21 van de Awir). Een belanghebbende mag bij het begrip ‘voorschot’ ook verwachten dat dit nog niet dezelfde mate van zekerheid geeft als een definitieve toekenning. De definitieve toekenning daarentegen moet een belanghebbende wél de rechtszekerheid geven dat er recht bestaat op het bedrag dat daarmee is toegekend en dat er in beginsel niets meer zal wijzigen. Om die reden mag Toeslagen alleen onder heel specifieke voorwaarden de definitieve toekenning in het nadeel van de belanghebbende wijzigen (tenzij de herziening in het nadeel volgt uit een nieuw inkomensgegeven, artikel 20 van de Awir). Het is overigens zelfs onder die voorwaarden nog geen verplichting voor Toeslagen om de toekenning te herzien, maar een bevoegdheid. Lees meer over de ruime bevoegdheid om een voorschot te herzien in paragraaf 1.2.2 van het hoofdstuk ‘Herziening’ en over de strikte regels voor het herzien van een definitieve toekenning in het nadeel in paragraaf 1.3.2 van dat hoofdstuk.

1.6.6 Vertrouwensbeginsel

Het vertrouwensbeginsel is onderdeel van het ongeschreven recht. Het vertrouwensbeginsel houdt in dat de belanghebbende erop moet kunnen vertrouwen dat een toezegging van een bestuursorgaan ook wordt nagekomen, of een wettelijke bepaling ook daadwerkelijk wordt nageleefd. Het beschermt de burger die op goede gronden erop mocht vertrouwen dat een bestuursorgaan een bepaald besluit zou nemen.

Als een belanghebbende een geslaagd beroep wil doen op het vertrouwensbeginsel, dan moet hij bewijzen dat door een bevoegd persoon een ‘concrete’ en ‘ondubbelzinnige toezegging’ is gedaan. De belanghebbende moet hier dan gerechtvaardigde verwachtingen aan hebben ontleend (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2018:2745, rechtsoverweging 6.1). De vraag of iemand een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen, moet volgens jurisprudentie via drie stappen worden beoordeeld (ECLI:NL:RVS:2019:1694, rechtsoverweging 11):

Stap		Toelichting in
1: toezegging	Wat is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de belanghebbende zich beroept? Kan deze uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging?	Paragraaf 1.6.6.1
2: toerekening	Kan de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegekend? Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, kan er een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel worden gedaan. Er volgt dan een derde stap:	Paragraaf 1.6.6.2
3: betekenis	Wat is de betekenis van het gewekte vertrouwen bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid?	Paragraaf 1.6.6.3

1.6.6.1 Stap 1: toezegging

Er moet een concrete en ondubbelzinnige toezegging gedaan zijn. Van een ondubbelzinnige toezegging is sprake als deze alleen voor één uitleg vatbaar is; er valt dus niet te twijfelen aan de betekenis van de toezegging. Onder een toezegging kan een uitlating, maar ook een gedraging vallen. De Afdeling zegt over het begrip ‘toezegging’ dat daarbij de nadruk meer moet worden gelegd op hoe een uitlating bij een redelijk denkende burger overkomt, en minder op wat het bestuursorgaan ermee bedoelde (ECLI:NL:RVS:2019:1694, rechtsoverweging 11.2, zie ook de met deze uitspraak samenhangende AG-conclusie: ECLI:NL:RVS:2019:896).

De belanghebbende moet aannemelijk maken dat sprake is van een uitlating en/of gedraging die bij hem redelijkerwijs is overgekomen als een toezegging over hoe in zijn situatie beslist zou worden. Het moet gaan om een zogenoemde ‘welbewuste standpuntbepaling’: het bestuursorgaan heeft bewust een bepaald standpunt ingenomen. In dit kader is van belang dat de belanghebbende te goeder trouw is. Dit betekent dat de belanghebbende geen beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen als hij bewust relevante feiten en omstandigheden heeft achtergehouden of niet correct heeft weergegeven. Hetzelfde geldt als de belanghebbende wel te goeder trouw is, maar toch onbedoeld niet alle relevante feiten en omstandigheden heeft benoemd. Of als er later andere gegevens bekend worden en/of de omstandigheden veranderen. Kortom: als een uitlating (standpunt) is gebaseerd op onjuiste en/of onvolledige gegevens die door de belanghebbende (bewust of onbewust) zijn verstrekt en/of de omstandigheden later zijn gewijzigd, dan kan aan de uitlating geen opgewekt vertrouwen worden ontleend.

Over de toezegging bespreken we verder:

• dat de belanghebbende een zekere onderzoeksplicht heeft: paragraaf 1.6.6.1.1
• dat de toezegging aannemelijk gemaakt moet worden: paragraaf 1.6.6.1.2
• of er vertrouwen ontleend kan worden aan algemene voorlichting en informatie op de website: paragraaf 1.6.6.1.3
• dat er geen sprake is van een toezegging als er een voorbehoud bij wordt gemaakt: paragraaf 1.6.6.1.4
• dat er geen vertrouwen ontleend kan worden aan de verlening van een voorschot: paragraaf 1.6.6.1.5
• dat het vertrouwensbeginsel niet betekent dat een foutieve beslissing herhaald moet worden: paragraaf 1.6.6.1.6

1.6.6.1.1 Onderzoeksplicht

Er kan geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel worden gedaan als de belanghebbende besefte dat de uitlating ging over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag. Of in strijd was met de wet. Dit geldt ook als de belanghebbende dit niet daadwerkelijk besefte, maar zich dit wel had moeten beseffen. Op de belanghebbende rust in dit kader een onderzoeksplicht. Hiermee wordt niet bedoeld dat een burger altijd tot in detail op de hoogte moet zijn van de regels of deze geheel moet uitzoeken. Wel is het de bedoeling dat de burger op onderzoek gaat als hij reden heeft om aan de juistheid van de toezegging te twijfelen.

1.6.6.1.2 Aannemelijk maken

De Afdeling vindt het niet onredelijk dat van de belanghebbende mag worden verwacht dat hij met bewijsmiddelen aantoont dat een toezegging is gedaan (ECLI:NL:RVS:2017:1636, rechtsoverweging 5). Als er geen twijfel bestaat dat een bepaalde uitlating is gedaan, dan is het niet nodig om bewijs van deze uitlating te hebben. Bestaat hier wel twijfel over, dan is het aan de belanghebbende om de uitlating aannemelijk te maken. De Afdeling geeft aan dat een ‘welbewuste standpuntbepaling’ meestal in een schriftelijk stuk zal zijn vastgelegd, maar dat een uitlating of gedraging ook zonder schriftelijk stuk aannemelijk kan zijn (ECLI:NL:RVS:2019:1694, rechtsoverweging 11.2).

Bij een mondelinge uitlating kan een belanghebbende mogelijk wel in bewijsnood komen. Zelfs als duidelijk is dat een (telefoon)gesprek heeft plaatsgevonden, kan zonder enig bewijsmateriaal van dat gesprek (zoals een registratie, schriftelijke weergave of opname) niet worden nagegaan wat er is besproken. Dan kan ook niet worden beoordeeld of er daadwerkelijk een toezegging is gedaan. Het is dan ook niet duidelijk welke informatie de belanghebbende heeft verstrekt en welke uitlating als reactie daarop is gedaan. Een beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt dan meestal niet (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2018:3809, rechtsoverweging 3.2).

Als Toeslagen een telefoonnotitie heeft vastgelegd, dan gaat de Afdeling er in beginsel vanuit dat in deze notitie de feiten juist zijn weergegeven. Als belanghebbende vindt dat de telefoonnotitie niet juist is, dan moet hij deze stelling onderbouwen (ECLI:NL:RVS:2018:3546, rechtsoverweging 4.2). Als Toeslagen geen telefoonnotitie heeft vastgelegd, dan vindt de Afdeling dat een belanghebbende om een schriftelijke bevestiging van het gesprek had kunnen verzoeken (ECLI:NL:RVS:2017:1636, rechtsoverweging 5). Dit neemt niet weg dat het voor Toeslagen belangrijk is om telefoonnotities vast te leggen. Op die manier is er altijd een zo compleet mogelijk beeld van wat er gebeurd is en wat er wel of niet besproken en toegezegd is.

Overigens moet het bestuursorgaan beoordelen in hoeverre bewijs nodig is. Als het bestuursorgaan van mening is dat voldoende aannemelijk is dat een bepaalde toezegging is gedaan, dan is het bestuursorgaan niet verplicht bewijs te vragen. Maar aannemen dat er contact is geweest of een bepaalde uitlating is gedaan, wil dan nog niet zeggen dat ook sprake is van opgewekt vertrouwen waaraan gevolgen verbonden moeten worden. Er moet namelijk ook nog aan stappen 2 en 3 worden voldaan.

1.6.6.1.3 Algemene voorlichting en website

Volgens de Afdeling is er alleen sprake van een toezegging als de uitlating/gedraging over de concrete situatie van de belanghebbende gaat (ECLI:NL:RVS:2019:1694, rechtsoverweging 11.2). Om die reden zijn algemene voorlichtingen, uitlatingen over een ander geval of uitlatingen tegen derden, geen toezeggingen.

De Afdeling heeft tot nu toe ook geoordeeld dat algemene uitlatingen, zoals informatie op de website, in beginsel niet kunnen leiden tot opgewekt vertrouwen. Er wordt dan meer gewicht toegekend aan een juiste toepassing van de wet dan aan het vertrouwensbeginsel. De Afdeling zegt hierover: “Aan informatie op de website van Toeslagen kan niet het rechtens te honoreren vertrouwen worden ontleend dat een aanspraak op huurtoeslag bestaat. De website is slechts een hulpmiddel voor de burger en de gegeven informatie is niet leidend. Hetgeen in de wet is bepaald is doorslaggevend om in aanmerking te komen voor huurtoeslag.” (ECLI:NL:RVS:2018:985, rechtsoverweging 7.3).

De Hoge Raad heeft op 5 november 2021 in een belastingzaak afstand genomen van dit standpunt (ECLI:NL:HR:2021:1654). Tot deze uitspraak gold dat algemene voorlichting geen vertrouwen kon wekken als je op basis van de wet de juiste belasting moest betalen, tenzij de voorlichting op de website ‘zo duidelijk onjuist’ was én de belanghebbende schade heeft geleden (anders dan het moeten betalen van de (juiste) belasting). Met de uitspraak in de belastingzaak, is de tweede eis (van schade) komen te vervallen. Dit betekent dat voorlichting vertrouwen kan wekken, tenzij deze duidelijk onjuist is. De belanghebbende hoeft geen schade meer te hebben geleden. Met deze uitspraak geldt dit in ieder geval voor fiscale voorlichting. Hoewel de Afdeling zich hier nog niet over heeft uitgelaten, zal naar verwachting ook voor Toeslagen de website en algemene voorlichting sneller vertrouwen kunnen wekken (de Afdeling bevestigt dit vermoedelijk nog wanneer zij een zaak heeft over dit onderwerp). Dit blijft wel afhankelijk van de uitlating, aangezien er nog altijd aan de eerste voorwaarde van een (concrete en ondubbelzinnige) toezegging voldaan moet worden.

Dat de tekst op de website voor rechters belangrijker wordt, blijkt bijvoorbeeld al wel uit een uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 17 december 2021 (ECLI:NL:RBOBR:2021:6516), waartegen Toeslagen niet in hoger beroep is gegaan. Deze uitspraak ging over het recht op kindgebonden budget. De rechtbank geeft onder andere aan dat zij ook enige moeite heeft om te begrijpen wat er in de wet staat en heeft daarom hetzelfde gedaan als de belanghebbende: gekeken naar de uitleg op de website van Toeslagen. De rechtbank citeert vervolgens in de uitspraak de voorwaarden die daarop staan voor het recht op kindgebonden budget (rechtsoverweging 5.2). De rechtbank concludeert daarna dat zij goed begrijpt waarom de belanghebbende er van uitgaat dat ze recht had op kindgebonden budget in haar omstandigheden: “Dat staat immers op de website van de Belastingdienst/Toeslagen.” (rechtsoverweging 5.3).

1.6.6.1.4 Disclaimer/voorbehoud

Een disclaimer of voorbehoud is een uitspraak of stuk tekst waarmee aansprakelijkheid wordt beperkt. Er is geen sprake van een toezegging als er over het concrete geval aan de belanghebbende een voorbehoud is gemaakt. Door zo’n concrete disclaimer kan dus geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel worden gedaan. Dit is anders bij een algemene, ongerichte disclaimer. Een dergelijke (loze) disclaimer bij een uitlating die zonder die disclaimer een toezegging zou zijn, kan wél leiden tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.

1.6.6.1.5 Voorschot

Aan de verlening van een voorschot kan niet het gerechtvaardigde vertrouwen ontleend worden dat er definitief recht bestaat op datzelfde toeslagbedrag. De Afdeling bevestigde dit in meerdere uitspraken. Hiervoor wijst de Afdeling op artikel 16, eerste lid, van de Awir (in samenhang met het vierde en vijfde lid van hetzelfde artikel). Uit dit artikel volgt dat het voorschot wordt verleend tot het vermoedelijke bedrag van de definitieve toekenning. Ook kan het voorschot worden herzien. De Afdeling concludeert daarom dat een belanghebbende aan een voorschotbeschikking niet het vertrouwen mag ontlenen dat het verleende voorschot juist was en Toeslagen het voorschot niet zou terugvorderen (ECLI:NL:RVS:2018:3296, rechtsoverweging 7.1).

1.6.6.1.6 Foutieve beslissing

Als een medewerker een foutieve beslissing heeft genomen en de belanghebbende wil dat Toeslagen voor een ander jaar dezelfde (foutieve) beslissing neemt, dan “strekt het vertrouwensbeginsel niet zo ver dat Toeslagen gehouden is een fout uit een voorgaand toeslagjaar te herhalen” (ECLI:NL:RVS:2015:2161, rechtsoverweging 4.2). Er is dan namelijk geen concrete en ondubbelzinnige toezegging dat er ook over het andere jaar recht op de toeslag bestaat. Dit kan anders zijn bij een beslissing over een meer algemeen onderwerp dat gaat over meerdere jaren. Een voorbeeld hiervan:

1.6.6.2 Stap 2: toerekening

Als uit de eerste stap volgt dat er sprake is van een toezegging, dan moet worden beoordeeld of deze toezegging aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend. Het is hierbij niet zozeer van belang dat de medewerker die de toezegging heeft gedaan ook daadwerkelijk bevoegd daartoe was. Het is meer van belang dat de belanghebbende in alle redelijkheid mocht aannemen dat de medewerker de opvatting van het bevoegde bestuursorgaan vertolkte.

Als er een toezegging is gedaan door een medewerker van Toeslagen, dan mag een belanghebbende er in beginsel van uit gaan dat de medewerker ook de bevoegdheid had om deze toezegging te doen. Zo oordeelde de Afdeling in een zaak over toezeggingen gedaan door niet-bevoegde ambtenaren, dat de belanghebbende op goede gronden mocht aannemen dat deze personen de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkten (ECLI:NL:RVS:2017:1946).

Toezeggingen van medewerkers die in zijn algemeenheid slechts algemene informatie behoren te verstrekken, kunnen niet aan het bevoegde orgaan worden toegerekend (ECLI:NL:RVS:2019:1694, rechtsoverweging 11.3). Toeslagen rekende hieronder medewerkers van de Belastingtelefoon. Echter, er kan niet altijd voor alle situaties gezegd worden dat medewerkers van de Belastingtelefoon enkel algemene informatie behoren te verstrekken. Een belanghebbende mag terecht verwachten dat een medewerker van de Belastingtelefoon de opvatting van het bevoegde orgaan (in dit geval Toeslagen) vertolkt. Van belang blijft wel dat de belanghebbende zijn concrete situatie (volledig) heeft weergegeven en hierover een ondubbelzinnige, concrete toezegging heeft gekregen (kortom, er moet aan stap 1 voldaan worden, zie paragraaf 1.6.6.1).

1.6.6.3 Stap 3: betekenis

Als er een toezegging is (stap 1) die toegerekend kan worden aan het bevoegde bestuursorgaan (stap 2) dan moet worden beoordeeld wat het gevolg hiervan is. Voor Toeslagen kan dit betekenen dat een toeslag (tot een hoger bedrag) toegekend moet worden, ook wanneer daar materieel gezien geen recht op bestaat. Op grond van het vertrouwensbeginsel is dit dan toch een rechtmatige toekenning van de (hogere) toeslag.

Zoals de Afdeling opmerkt, brengt het vertrouwensbeginsel niet met zich mee dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd gehonoreerd moeten worden (ECLI:NL:RVS:2012:BW6882 (rechtsoverweging 2.5.3) en ECLI:NL:RVS:2019:1694 (rechtsoverweging 11.4)). Per zaak moet een belangenafweging gemaakt worden van de betrokken belangen. Hierbij weegt het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt, zwaar. In deze belangenafweging is vereist dat er geen zwaarder wegende belangen in de weg staan aan het honoreren van de verwachtingen. Met honoreren wordt bedoeld: het erkennen van de gerechtvaardigd opgewekte verwachtingen en deze verwachtingen waarmaken.

Zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en belangen van derden. Dergelijke zwaarder wegende belangen zullen niet snel een rol spelen bij Toeslagen, omdat Toeslagen alleen besluiten neemt die niet van algemene strekking zijn (zie paragrafen 1.5.1.1.1 en 1.5.1.1.2). Bij zo’n besluit dat niet van algemene strekking is, zijn in het geval van de toeslagen alleen de aanvrager en eventuele toeslagpartner en/of medebewoners belanghebbende. Belangen van derden zullen dus minder snel (of niet) in beeld komen bij Toeslagen. Mochten er toch zwaarder wegende belangen zijn waardoor het gewekte vertrouwen niet gehonoreerd kan worden, dan kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om eventuele geleden (of nog te lijden) schade te vergoeden. Het gaat hierbij om schade die er niet was geweest als er geen vertrouwen was gewekt. Lees meer over schadevergoeding in het hoofdstuk ‘Schadevergoeding’.

Verder is van belang dat het opgewekte vertrouwen:

• beperkt blijft tot de toezegging: paragraaf 1.6.6.3.1
• opgezegd kan worden: paragraaf 1.6.6.3.2

1.6.6.3.1 Reikwijdte van toezegging

Het opgewekte vertrouwen blijft beperkt tot de toezegging die gedaan is. Als is toegezegd dat er recht bestaat op een bepaalde toeslag in een bepaald jaar, dan is er geen vertrouwen opgewekt dat er ook recht bestaat op andere toeslagen en/of dezelfde toeslag in een ander jaar. Toezeggingen over meer algemene onderwerpen kunnen wel betrekking hebben op meerdere toeslagen en/of jaren. Een voorbeeld hiervan:

1.6.6.3.2 Vertrouwen opzeggen

Zoals in de vorige paragraaf aangegeven (en ook eerder in paragraaf 1.6.6.1.6) blijft opgewekt vertrouwen niet altijd beperkt tot één jaar, maar kan dit voor meerdere (toekomstige) jaren een effect hebben. Dit hoeft echter niet te betekenen dat het bestuursorgaan eeuwig gehouden is aan de toezegging. Gerechtvaardigd vertrouwen kan namelijk worden opgezegd. Het vertrouwen moet dan expliciet (schriftelijk) vanaf een aangegeven moment beëindigd worden. Bij deze opzegging moet aan de belanghebbende een redelijke termijn worden gegeven om zich aan te passen aan de situatie dat het vertrouwen geen effect meer heeft. Tijdens deze redelijke termijn blijft het vertrouwensbeginsel van toepassing. Na die termijn is het bestuursorgaan niet meer gehouden aan de toezegging.

1.6.7 Gelijkheidsbeginsel

Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat gelijke gevallen gelijk behandeld worden en ongelijke gevallen ongelijk naar de mate waarin zij verschillen. In de praktijk is elke situatie vaak net weer iets anders, een 100% gelijk geval bestaat bijna niet. Niet ieder verschil in de situatie is echter relevant voor het te nemen besluit. En omdat het gelijkheidsbeginsel anders nooit van toepassing zou zijn, wordt ook wel gezegd dat vergelijkbare (in plaats van gelijke) gevallen gelijk behandeld moeten worden.

Het gelijkheidsbeginsel heeft zowel betrekking op het uiteindelijke besluit als de wijze waarop het besluit tot stand is gekomen. Daarom moeten ook verschillen in het proces (bijvoorbeeld in welke gevallen toezicht uitgevoerd wordt en in welke niet) onderbouwd kunnen worden.

Het komt voor dat een aanvrager het bestuursorgaan vraagt om een eerder genomen ‘foute’ beslissing bij een ander persoon die daar voordeel bij heeft gehad, ook bij hem toe te passen. Het bestuursorgaan hoeft hier niet in mee te gaan. Dit zou tenslotte betekenen dat er bewust foutieve beslissingen afgegeven moeten worden. Is echter in een meerderheid van vergelijkbare gevallen een foute beslissing genomen - dat in het voordeel werkt van die personen - dan leidt het gelijkheidsbeginsel er mogelijk wél toe dat voor alle vergelijkbare gevallen dezelfde ‘foute’ beslissing moet gelden. Tegelijkertijd strekt het gelijkheidsbeginsel volgens vaste jurisprudentie niet zo ver dat het bestuursorgaan gehouden is om een in het verleden gemaakte fout te herhalen (ECLI:NL:CRVB:2017:1332, rechtsoverweging 4.10).

1.6.8 Verbod van détournement de pouvoir

Bestuursorganen mogen de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel gebruiken dan waarvoor die bevoegdheid is verleend (artikel 3:3 van de Awb). Dit wordt ook wel het verbod van détournement de pouvoir geoemd. Dit houdt in dat het bestuursorgaan zijn bevoegdheden niet mag misbruiken.

Een ander voorbeeld volgt uit een uitspraak waarin de rechtbank oordeelde dat Toeslagen in strijd met het verbod van détournement de pouvoir handelde (ECLI:NL:RBOVE:2018:3304):

1.6.9 Legaliteitsbeginsel

Het legaliteitsbeginsel houdt in dat er geen bevoegdheid voor de overheid bestaat zonder een grondslag hiervan in de wet. Dit betekent twee dingen:

• alles wat bestuursorganen doen moet gebaseerd zijn op een wettelijke grondslag;
• nieuwe wetten mogen niet met terugwerkende kracht toegepast worden (tenzij aan deze wet expliciet terugwerkende kracht is verleend, dit gebeurt alleen wanneer dit in het voordeel van belanghebbenden is).

Dit beginsel houdt nauw verband met enkele andere beginselen, in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel (zie paragraaf 1.6.5). Het legaliteitsbeginsel is niet expliciet in de Awb vastgelegd, behalve specifiek voor bestuurlijke sancties in artikel 5:4, eerste lid, van de Awb: “De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.” Lees hierover meer in paragraaf 1.2.2 van het hoofdstuk ‘Bestuurlijke boete'.

1.7 Na het besluit

Het bestuursorgaan heeft een besluit genomen. Dat als het goed is aan alle in dit hoofdstuk beschreven voorwaarden en vereisten voldoet. En nu? Wat als de belanghebbende het niet eens is met dit besluit? Hij heeft dan de mogelijkheid om het bestuursorgaan te vragen om het genomen besluit nog een keer te bekijken door het indienen van een bezwaarschrift. Een bezwaarprocedure wordt afgesloten met een beslissing op bezwaar. Lees over de bezwaarprocedure in het hoofdstuk ‘Bezwaar’. Als een belanghebbende het ook niet eens is met de beslissing op het bezwaar, kan hij beroep instellen bij de rechtbank. Of eigenlijk, formeel volgens de Awb, kan iemand tegen een primair besluit in beroep gaan (artikel 8:1 van de Awb). Maar voordat hij van dit recht gebruik kan maken, moet hij eerst bezwaar maken (artikel 7:1 van de Awb). Een beroepsprocedure wordt afgesloten met een uitspraak van de rechtbank. Lees over de beroepsprocedure in het hoofdstuk ‘Beroep’. Als een belanghebbende zich nog steeds niet in de uitkomst kan vinden, dan kan hij tegen de uitspraak van de rechtbank in hoger beroep gaan bij (in het geval van Toeslagen) de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Lees over de hoger beroepsprocedure in het hoofdstuk ‘Hoger beroep’. Hoofdstukken 6, 7 en 8 van de Awb gaan over de bezwaarprocedure en het procederen bij de bestuursrechter.

De belanghebbende heeft ook nog de mogelijkheid om een klacht in te dienen. De klachtenprocedure gaat niet over de juistheid van de inhoud van het besluit (zoals de bezwaar- en (hoger) beroepsprocedures), maar over het gedrag van (een medewerker van) het bestuursorgaan. Hiermee kan wel naar de totstandkoming van een besluit gekeken worden. De klachtenprocedure bespreken we in het hoofdstuk ‘Klacht’.

1.8 Handhaving

Het bestuursorgaan kan controleren of de belanghebbende zijn verplichtingen nakomt. Dit wordt ook wel handhaving genoemd. Als het bestuursorgaan een besluit heeft genomen waarmee een recht wordt toegekend aan de belanghebbende, ontstaan er namelijk meestal ook verplichtingen voor de belanghebbende.

Hoofdstuk 5 van de Awb gaat handhaving. Handhaving is het controleren of burgers zich aan de regels houden en het ingrijpen bij overtredingen. Lees hierover verder in het hoofdstuk ‘Toezicht en handhaving’.

Het ingrijpen bij overtredingen kan betekenen dat het bestuursorgaan een boete oplegt. De definitie van een overtreding is “een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift” (artikel 5:1, eerste lid, van de Awb). Als iemand een overtreding heeft begaan, dan kan het bestuursorgaan een sanctie opgelegd worden. Dit wordt een bestuurlijke sanctie genoemd. De definitie van een bestuurlijke sanctie is “een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak” (artikel 5:2, eerste lid, onderdeel a, van de Awb). De Awb noemt twee soorten bestuurlijke sancties:

• “herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding;” (onderdeel b)
• “bestraffende sanctie: een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen.” (onderdeel c). Een voorbeeld van een bestraffende sanctie is een bestuurlijke boete. Lees hierover verder in het hoofdstuk ‘Bestuurlijke boete’.

Bijlage

• Awb bijlage 1: Wanneer is een terugvorderingsbrief een besluit?