28 Klacht

1.1 Inleiding

Burgers kunnen een klacht indienen over een gedraging van (een medewerker van) een bestuursorgaan. In tegenstelling tot de bezwaar- en beroepsprocedures gaat het in een klachtenprocedure niet om de inhoudelijke beslissing. Het gaat om het handelen van het bestuursorgaan in bredere zin: heeft het bestuursorgaan zich tegenover de klager behoorlijk gedragen?

Hoofdstuk 9 van de Awb gaat over klachtbehandeling. Hiervan gaat titel 9.1 over de behandeling door bestuursorganen, ook wel interne klachtbehandeling genoemd (of intern klachtrecht). Titel 9.2 gaat over de behandeling door een ombudsman (extern klachtrecht). We bespreken in dit hoofdstuk vooral de klachtbehandeling door bestuursorganen, omdat dit voor Toeslagen (als bestuursorgaan) het meest relevant is. Daarna gaan we wel kort in op de behandeling door de Nationale ombudsman, omdat die behandeling gevolgen kan hebben voor het bestuursorgaan.

In dit hoofdstuk

We gaan in dit hoofdstuk eerst in op het indienen van een klacht (paragraaf 1.2). We beantwoorden daarbij vragen als wat een klacht is, waar een klacht over gaat, wie deze kan indienen en hoe. We benoemen ook waar een schriftelijke klacht aan moet voldoen. Daarna gaan we in op het doel van de klachtenprocedure (paragraaf 1.3). Vervolgens bespreken we de behandelplicht van klachten en de uitzonderingen daarop (paragraaf 1.4). Dan lichten we het onderscheid tussen een informele en formele klachtbehandeling toe (paragraaf 1.5) en bespreken we de Awb-regels voor een volledige, formele behandeling (paragraaf 1.6). Vervolgens komt de klachtbehandeling in enkele specifieke situaties aan bod (paragraaf 1.7) en het toetsingskader voor klachten: de behoorlijkheidsnormen (paragraaf 1.8). Tot slot bespreken we kort de registratie van klachten (paragraaf 1.9) en de procedure bij de Nationale ombudsman (paragraaf 1.10).

Terminologie

In dit hoofdstuk gebruiken we meestal de term ‘klager’ in plaats van ‘belanghebbende’ of ‘burger’. De Awb gebruikt namelijk deze term in de artikelen over de klachtenprocedure. Hier sluiten we bij aan. Tijdens de bespreking van de procedure bij de Nationale ombudsman gebruiken we de term ‘verzoeker’, ook in aansluiting op de terminologie van de Awb.

Afkortingen en begrippen

In het hoofdstuk ‘Afkortingen en begrippen’ staat een afkortingen- en begrippenlijst. Hierin staan alle in het Handboek gebruikte afkortingen. Ook worden veel begrippen toegelicht. Kijk daar dus als een afkorting of begrip onbekend of onduidelijk is.

1.2 Klacht indienen

In deze paragraaf geven we antwoord op de vragen wat een klacht is, waar een klacht (en de klachtenprocedure) over gaat, wie een klacht kan indienen, hoe en waar een klacht ingediend kan worden en waar een schriftelijke klacht aan moet voldoen.

1.2.1 Wat is een klacht?

De Awb geeft geen definitie voor het begrip ‘klacht’. Op die manier worden namelijk zo weinig mogelijk beperkingen verbonden aan het indienen van een klacht. Het begrip ‘klacht’ wordt daarom ook ruim geïnterpreteerd en is in feite iedere uiting van ontevredenheid. In een klacht hoeft dan ook niet letterlijk het woord ‘klacht’ te staan. Het uitgangspunt is: een klacht is een klacht als de klager het als een klacht bedoeld heeft.

1.2.2 Waar gaat een klacht over?

Een klacht en de klachtenprocedure gaan over een gedraging. In de Awb staat namelijk dat een klacht ingediend kan worden over de manier waarop een bestuursorgaan zich in een bepaalde aangelegenheid jegens de klager of een ander heeft gedragen (artikel 9:1, eerste lid, van de Awb). Hierbij geldt een gedraging van een persoon, werkzaam onder de verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, als een gedraging van dat bestuursorgaan (artikel 9:1, tweede lid, van de Awb).

Onder gedraging valt zowel handelen als nalaten om te handelen. Waar een klacht over kan gaan is dus vrij ruim. Zo kan een klacht bijvoorbeeld gaan over:

• onheuse uitingen van een medewerker (bejegeningsklacht);
• administratieve procesvoering, zoals de toonzetting in brieven, falende voorlichting of communicatie;
• de wijze waarop een besluit is voorbereid, zoals een lange behandelduur of het nalaten om goed onderzoek te doen;
• het nalaten om een vraag te beantwoorden.

Een gedraging kan ook een besluit zijn. In de klachtenprocedure gaat het echter niet om de inhoudelijke beslissing van het bestuursorgaan. Hiervoor zijn de bezwaar- en beroepsprocedures bedoeld. Het gaat om het handelen van het bestuursorgaan in bredere zin: heeft het bestuursorgaan zich tegenover de klager behoorlijk gedragen? Dit houdt een ruimere toetsing in dan alleen de vraag of het besluit rechtmatig was. Die rechtmatigheid is wel onderdeel van de behoorlijkheidsnormen waaraan wordt getoetst in de klachtbehandeling, maar de toetsing is dus niet daartoe beperkt. De klachtenprocedure mag echter niet gebruikt worden om een besluit inhoudelijk aan te vechten (zie ook paragraaf 1.4.2.3). Hiervoor heeft de wetgever namelijk de bezwaar- en beroepsprocedures ingericht (zie Kamerstukken II, 1997–1998, 25 837, nr. 3, pagina 5).

Hoe wordt getoetst of het bestuursorgaan zich behoorlijk heeft gedragen? Dit gebeurt aan de hand van de behoorlijkheidsnormen. Lees daarover in paragraaf 1.8.

Klachten van algemene strekking (bijvoorbeeld over beleid) gaan niet over een gedraging richting de klager. Deze vallen daarom niet onder de klachtenregeling van de Awb. Hetzelfde geldt voor klachten over het optreden van een ambtenaar, het bestuursorgaan, de bewindspersoon of de overheid in zijn geheel zolang dit zich niet in een concrete gedraging richting de klager heeft geuit.

1.2.3 Wie kan een klacht indienen?

“Eenieder” heeft het recht om een klacht in te dienen bij een bestuursorgaan (artikel 9:1, eerste lid, van de Awb). Hieronder vallen zowel natuurlijke personen als rechtspersonen. Is de klager een rechtspersoon, dan moet geverifieerd worden of de persoon die de klacht indient, de rechtspersoon mag vertegenwoordigen.

1.2.4 Hoe en waar kan een klacht ingediend worden?

De klacht moet worden ingediend bij het bestuursorgaan dat zich volgens de klager onjuist heeft gedragen (artikel 9:1 van de Awb). De klacht kan mondeling en schriftelijk ingediend worden. Dit blijkt uit artikel 9:2 van de Awb.

Een klacht kan ook ingediend worden bij een ombudsman. De klager moet zich dan wel eerst met zijn klacht hebben gericht tot het bestuursorgaan. Lees meer over die verplichte voorprocedure en over de procedure bij de ombudsman in paragrafen 1.6.8 en Nationale1.10.

1.2.4.1 Doorzendplicht

Wat als de klager zijn klacht bij het verkeerde bestuursorgaan heeft ingediend? Dan moet dat bestuursorgaan de klacht naar het juiste bestuursorgaan doorsturen en de klager daarover informeren (artikel 2:3, eerste lid, van de Awb). Lees meer over deze doorzendplicht voor bestuursorganen in paragraaf 1.3.2 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’.

1.2.5 Waar moet een klaagschrift aan voldoen?

Een schriftelijke klacht (klaagschrift) wordt ondertekend en bevat minimaal de naam en het adres van de indiener, de dagtekening en een omschrijving van de gedraging waartegen de klacht is gericht (artikel 9:4, tweede lid, van de Awb). De klager hoeft niet te vermelden wie de gedraging heeft verricht. Het bestuursorgaan kan dit vaak makkelijker zelf achterhalen dan de klager.

Als het klaagschrift niet in het Nederlands is geschreven én als een vertaling nodig is voor een goede behandeling van de klacht, dan moet de klager zorgen voor een vertaling (artikel 9:4, derde lid, en artikel 6:5, derde lid, van de Awb). Deze regel geldt ook voor bezwaarschriften. Lees in paragraaf 1.2.3.3 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’ hoe Toeslagen hiermee omgaat.

Voldoet het klaagschrift niet aan alle vereisten, terwijl dat wel nodig is voor de behandeling van de klacht, dan stelt het bestuursorgaan de klager in de gelegenheid om het klaagschrift aan te vullen.

1.3 Doel van klachtenprocedure

Op 1 juli 1999 trad de klachtenregeling van de Awb over het intern klachtrecht (bij bestuursorganen) in werking. De wetgever wilde burgers een mogelijkheid geven om genoegdoening (in welke vorm dan ook) te krijgen voor onheuse bejegening door de overheid. De wetgever gaf hierbij ook aan dat bestuursorganen dienende functies hebben en dit voortdurend in het oog moeten houden. Het is daarom een plicht van bestuursorganen om signalen te beoordelen die erop wijzen dat er niet voldaan wordt aan de dienende functie en dit te corrigeren (Kamerstukken II, 1997–1998, 25 837, nr. 3, pagina 1).

De klachtenprocedure heeft twee voornaamste doelstellingen:

• herstel van contact en vertrouwen: paragraaf 1.3.1
• leren en voorkomen van klachten: paragraaf 1.3.2

1.3.1 Herstel van contact en vertrouwen

Bij deze doelstelling ligt de focus bij de belanghebbende. Zoals de wetgever ook aangaf bij de invoering van de interne klachtenregeling: een goede behandeling van een klacht draagt bij aan een betere relatie en herstel van het geschonden vertrouwen (Kamerstukken II, 1997–1998, 25 837, nr. 3, pagina 2). Een belanghebbende wiens klacht goed behandeld wordt, doet een positieve ervaring op tijdens de klachtbehandeling. Dit kan eventueel verloren vertrouwen in het bestuursorgaan herstellen.

Een goede klachtbehandeling kan ook het contact herstellen als dit verstoord is geraakt, bijvoorbeeld door ergernis en frustratie. Deze emoties liggen vaak ten grondslag aan een klacht. De klager vindt het bijvoorbeeld vervelend als hij geen gehoor krijgt en niemand echt geïnteresseerd lijkt om zijn probleem op te lossen. De kern van een ideale klachtbehandeling zit in het wegnemen van de ergernis en frustratie. Dit kan door het probleem op te lossen (als dat mogelijk is) of met een doorverwijzing naar een andere instantie als de oplossing niet bij het bestuursorgaan zelf ligt. De Nationale ombudsman noemt deze doelstelling van klachtbehandeling daarom ook wel het (op weg) helpen van de burger.

Een belangrijk onderdeel van deze doelstelling is om de klager en zijn klacht serieus te nemen en de klacht los te zien van de negatieve lading. Het bestuursorgaan moet ook openstaan voor de klacht en proberen de klacht in haar voordeel te gebruiken. De klacht biedt het bestuursorgaan namelijk de kans om het contact en vertrouwen te herstellen, om een eventuele fout te corrigeren en/of om van de voorgevallen situatie te leren (waarover meer in de volgende paragraaf).

1.3.2 Leren en voorkomen van klachten

Bij de tweede doelstelling van klachtbehandeling ligt de focus op het bestuursorgaan. Het bestuursorgaan heeft zelf ook baat bij een zorgvuldig onderzoek en goede afhandeling van klachten. Dit heeft namelijk een belangrijk leereffect. “Het bestuur kan op basis van ontvangen klachten aanleiding zien fouten te herstellen en misstanden en zwakke punten binnen de organisatie weg te nemen” (Kamerstukken II, 1997–1998, 25 837, nr. 3, pagina 1). Het bestuursorgaan kan hiermee streven naar het voorkomen (of in ieder geval verminderen) van klachten in de toekomst, een hogere klanttevredenheid en procesoptimalisatie. Klachten leveren namelijk concrete en bruikbare informatie op waarmee het bestuursorgaan zijn functioneren en de kwaliteit van dienstverlening kan verbeteren. Het gaat daarbij niet altijd over goed of fout, maar vooral over:

• hoe het handelen van het bestuursorgaan op de belanghebbende is overgekomen;
• waarom dit zo is overgekomen;
• hoe dat in de toekomst misschien beter kan worden aangepakt.

Om het leereffect zo groot mogelijk te maken, regelde de wetgever dat de binnengekomen klachten door bestuursorganen worden geregistreerd (Kamerstukken II, 1997–1998, 25 837, nr. 3, pagina 1). Lees over de registratie in paragraaf 1.9.

1.3.2.1 Leercirkel van Toeslagen

Toeslagen heeft een leercirkel ingericht om niet alleen klachten op te lossen, maar deze ook te voorkomen in de toekomst. Binnen deze leercirkel worden verbetervoorstellen aangedragen naar aanleiding van de klachtbehandeling. Die verbetervoorstellen zien op signalen waaruit blijkt dat een proces of dienst structureel niet goed loopt. Een verbetervoorstel kan ook gebaseerd zijn op een incident (waarbij nog geen structurele problemen geconstateerd zijn), als verbetering noodzakelijk is.

De leercirkel bestaat uit de volgende stappen:

1. Waarnemingen (klachten) verzamelen
2. Signalen onderkennen
3. Impact- en oorzaakanalyse
4. Verbetervoorstel aanleveren
5. Verbeteracties formuleren, doorvoeren en monitoren
6. Feedback over verbetervoorstel
7. Resultaat meten

1.4 Behandelplicht

Bestuursorganen zijn in beginsel verplicht klachten te behandelen (artikel 9:2 van de Awb). Alleen in bepaalde situaties zijn bestuursorganen niet verplicht om een klacht te behandelen, waarover meer in paragraaf 1.4.2.

Zodra het bestuursorgaan naar tevredenheid van de klager aan de klacht tegemoet is gekomen, vervalt de verplichting om de klacht verder te behandelen (artikel 9:5 van de Awb). Dit betekent niet dat de klachtbehandeling pas afgerond kan worden wanneer de klager tevreden is (al moet dit zoveel mogelijk nagestreefd worden). Dit betekent dat de behandeling niet verder voortgezet hoeft te worden als de klager tevreden is, ook al zijn nog niet alle (formele) stappen van de klachtbehandeling doorlopen.

1.4.1 Plicht tot behoorlijke behandeling

Bestuursorganen zijn niet alleen verplicht klachten te behandelen, maar moeten deze ook behoorlijk behandelen (artikel 9:2 van de Awb). Dit geldt voor alle soorten klachten, zowel mondelinge als schriftelijke. De meeste regels in de Awb (afdeling 9.1.2) gaan over schriftelijke klachten. De verplichting om te zorgen voor een behoorlijke behandeling geldt echter ook voor mondelinge klachten.

De Nationale ombudsman geeft vijf vuistregels voor een professionele klachtbehandeling (ombudsvisie op professionele klachtbehandeling, vanaf pagina 21):

1. Sta open voor klachten. Dat betekent de mogelijkheid bieden om klachten in te dienen, maar ook alert zijn en zelf klachten op tijd herkennen.
2. Verken het probleem. Wat is de kern van de klacht, gezien vanuit het oogpunt van de burger?
3. Los het probleem op. Kijk samen of er een oplossing mogelijk is; zo kan de klacht vaak verholpen worden.
4. Of geef een oordeel. Het kan zijn dat er een onderzoek gestart moet worden. Om zo een oordeel over de klacht te kunnen geven.
5. Rond goed af. Motiveer de behandeling van de klacht en de uitkomst ervan. En laat ook weten wat de organisatie zelf van de klacht geleerd heeft.

1.4.2 Uitzonderingen op behandelplicht

Bestuursorganen zijn niet altijd verplicht om een klacht te behandelen. Artikel 9:8 van de Awb somt de situaties op waarin die verplichting niet bestaat. Het bestuursorgaan blijft wel bevoegd om te klacht te behandelen. Het bestuursorgaan hoeft dus geen gebruik te maken van de uitzonderingen in artikel 9:8 van de Awb.

Maakt het bestuursorgaan wel gebruik van één van de uitzonderingen op de behandelplicht, dan moet het de klager zo snel mogelijk schriftelijk inlichten dat de klacht niet behandeld wordt, in ieder geval uiterlijk binnen 4 weken na ontvangst van het klaagschrift (artikel 9:8, derde lid, van de Awb). Hierbij wordt vermeld bij welke ombudsman en binnen welke termijn de klager vervolgens een verzoekschrift kan indienen (artikel 9:8, derde lid en artikel 9:12, tweede lid, van de Awb). Voor Toeslagen is de Nationale ombudsman de aangewezen ombudsman. Als de klager van deze mogelijkheid gebruik maakt, kan de Nationale ombudsman onder andere toetsen of Toeslagen terecht de klacht niet in behandeling heeft genomen.

Het bestuursorgaan is niet verplicht de klacht te behandelen als deze gaat over een gedraging (artikel 9:8, eerste en tweede lid, van de Awb):

• waarover eerder een klacht is ingediend die formeel is behandeld: paragraaf 1.4.2.1
• die langer dan een jaar voor indiening plaatsvond: paragraaf 1.4.2.2
• waartegen bezwaar gemaakt had kunnen worden: paragraaf 1.4.2.3
• waartegen beroep kan of kon worden ingesteld: paragraaf 1.4.2.4
• die aan het oordeel van een andere rechter (niet bestuursrechter) onderworpen is (geweest): paragraaf 1.4.2.5
• waarover een strafrechtelijk onderzoek of vervolging loopt: paragraaf 1.4.2.6
• of als het belang van de klager bij de klacht of het gewicht van de gedraging kennelijk onvoldoende is: paragraaf 1.4.2.7

1.4.2.1 Herhaalde klacht

Het bestuursorgaan is niet verplicht om een klacht te behandelen die gaat over een gedraging waarover al eerder een klacht is ingediend die conform de regels van de Awb is behandeld (artikel 9:8, eerste lid, onderdeel a, van de Awb). Het gaat dus om een herhaalde klacht. De vorige klacht moet dan wel volledig en formeel afgehandeld zijn.

Een klacht is geen herhaalde klacht als er nieuwe feiten of omstandigheden worden aangedragen die een nieuw licht op de klacht werpen.

1.4.2.2 Langer dan 1 jaar geleden

Het bestuursorgaan is niet verplicht om een klacht te behandelen die gaat over een gedraging die langer dan een jaar voor indiening van de klacht heeft plaatsgevonden (artikel 9:8, eerste lid, onderdeel b, van de Awb). Hoe langer geleden de gedraging heeft plaatsgevonden, hoe lastiger het kan zijn om hiernaar onderzoek te doen.

1.4.2.3 Samenloop met bezwaar

Het bestuursorgaan is niet verplicht om een klacht te behandelen die gaat over een gedraging waartegen door de klager bezwaar gemaakt had kunnen worden (artikel 9:8, eerste lid, onderdeel c, van de Awb).

Klachten gaan over gedragingen. Een gedraging kan ook een besluit zijn. En tegen een besluit kan bezwaar gemaakt worden. Gaat de klacht over de inhoud van een besluit, dan had de klager daartegen bezwaar kunnen maken. Heeft hij dat niet gedaan, maar dient hij er wel een klacht over in, dan hoeft het bestuursorgaan die klacht niet te behandelen. De wetgever wilde met de interne klachtenregeling namelijk niet een extra rechtsgang creëren waarmee besluiten inhoudelijk aangevochten kunnen worden. De bezwaarprocedure (en beroepsprocedure) is al bedoeld om besluiten inhoudelijk te bestrijden en leidt tot een rechtens bindend oordeel. De klachtenprocedure is daarentegen gericht op het verkrijgen van een rechtens niet-bindend oordeel over overheidshandelen. Als de belanghebbende een rechtens bindend oordeel over het besluit wil, moet hij de daartoe bedoelde rechtsgang (bezwaar of beroep) volgen. De klachtenprocedure is daarvoor niet de aangewezen weg (Kamerstukken II, 1997–1998, 25 837, nr. 3, pagina 5).

Is geen bezwaar gemaakt, maar is dat nog wél mogelijk, dan moet de klacht behandeld worden. Het klaagschrift is dan misschien tegelijkertijd een bezwaarschrift. Het bestuursorgaan doet er dan goed aan om contact op te nemen met de klager om te bespreken wat zijn bedoeling is en welke reactie hij verwacht. Verwacht de klager een nieuw besluit, dan is het klaagschrift (deels) een bezwaarschrift en moet daarover een beslissing op bezwaar genomen worden. Lees verder over het behandelen van een klacht wanneer deze tevens een bezwaar is in paragraaf 1.7.2.

1.4.2.4 Samenloop met beroep

Het bestuursorgaan is niet verplicht om een klacht te behandelen die gaat over een gedraging waartegen door de klager beroep kan of kon worden ingesteld (artikel 9:8, eerste lid, onderdeel d, van de Awb). Hiermee kan worden voorkomen dat dezelfde gedraging onderwerp is van een klachtbehandeling en van een procedure bij de bestuursrechter.

Deze uitzondering op de behandelplicht geldt niet als de klacht gaat over het niet tijdig nemen van een besluit. Het bestuursorgaan kan de klager dan het beste om een toelichting vragen. Het klaagschrift was misschien bedoeld als beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit (zie artikel 6:2 en artikel 6:12 van de Awb en paragraaf 1.3.1 van het hoofdstuk ‘Beroep’). Het bestuursorgaan moet het klaagschrift (dat dus eigenlijk een beroepschrift is) dan doorsturen naar de rechtbank (artikel 6:15 van de Awb).

1.4.2.5 Samenloop met procedure bij andere rechter

Het bestuursorgaan is niet verplicht om een klacht te behandelen die gaat over een gedraging die door het instellen van een procedure aan het oordeel van een andere rechterlijke instantie dan een bestuursrechter onderworpen is (geweest) (artikel 9:8, eerste lid, onderdeel e, van de Awb).

Bij deze uitzondering kan bijvoorbeeld aan de civiele rechter gedacht worden. Hier kunnen belanghebbenden onder andere terecht wanneer ze vinden dat het bestuursorgaan zich onrechtmatig heeft gedragen en zij daarvoor schadevergoeding willen. Lees hierover meer in paragrafen 1.3 en 1.5 van het hoofdstuk ‘Schadevergoeding’.

1.4.2.6 Samenloop met opsporing of vervolging

Het bestuursorgaan is niet verplicht om een klacht te behandelen die gaat over een gedraging waarover een opsporingsonderzoek op bevel van de officier van justitie of een vervolging gaande is. Of als de gedraging deel uitmaakt van een strafbaar feit en over dat feit een opsporingsonderzoek of een vervolging gaande is (artikel 9:8, eerste lid, onderdeel f, van de Awb).

1.4.2.7 Kennelijk onvoldoende belang of gewicht

Het bestuursorgaan is niet verplicht om een klacht te behandelen als het belang van de klager of het gewicht van de gedraging kennelijk onvoldoende is (artikel 9:8, tweede lid, van de Awb). Volledige behandeling van deze klachten kan te belastend zijn voor bestuursorganen. Er mag niet lichtvaardig besloten worden om op deze grond van klachtbehandeling af te zien. Het is verstandig om in deze situaties eerst contact op te nemen met de klager om te beoordelen waar de klacht precies over gaat. Mogelijk zit er meer achter dan in eerste instantie uit het klaagschrift blijkt.

1.5 Informele of formele klachtbehandeling

Een klacht kan formeel of informeel behandeld worden. De formele klachtbehandeling is vastgelegd in titel 9.1 van de Awb. De Awb-regels voor klachtbehandeling bespreken we hierna in paragraaf 1.6. De informele klachtbehandeling staat daar niet geheel los van. Iedere klacht moet namelijk zorgvuldig behandeld worden. Hiervoor staan waarborgen in de Awb. De wetgever zocht met de klachtenregeling in de Awb naar een evenwicht tussen “het bieden van voldoende waarborgen voor een zorgvuldige klachtbehandeling enerzijds, en het voorkomen van nodeloze formalisering of bureaucratisering anderzijds.” (Kamerstukken II, 1997–1998, 25 837, nr. 3, pagina 7). Dat laatste vond de wetgever belangrijk. Klachten worden namelijk vaak op een eenvoudige en informele wijze ingediend en die kunnen vaak ook het beste op informele wijze worden afgehandeld. Als op die manier een voor de klager bevredigend resultaat wordt bereikt, wilde de wetgever niet tot meer formaliteiten dwingen.

Tevredenheid van de klager staat daarom centraal. Dit is vastgelegd in artikel 9:5 van de Awb: zodra de klacht naar tevredenheid van de klager is behandeld, is het bestuursorgaan niet verplicht om de verdere Awb-procedure te volgen.

1.5.1 Tevredenheid van de klager

Het oordeel van de klager is bepalend in het vormgeven van de klachtbehandeling. Zodra de klacht naar tevredenheid van de klager is behandeld, is het bestuursorgaan niet verplicht om de verdere Awb-procedure te volgen (artikel 9:5 van de Awb). Hoe de klachtbehandeling eruitziet verschilt dan ook per situatie en per klager. Zo is een klager misschien tevreden na een telefonische opheldering of het aanbieden van verontschuldigingen. Het is in ieder stadium van de klachtbehandeling mogelijk om van de verdere procedure af te zien wanneer naar tevredenheid van de klager aan diens klacht tegemoet is gekomen.

De wet bepaalt niet dat die tevredenheid op een bepaalde manier ergens uit moet blijken. Bij onzekerheid moet het bestuursorgaan wel bevestiging zoeken bij de klager. Het bestuursorgaan mag er niet vanuit gaan dat de klager tevreden is, bijvoorbeeld omdat het zelf overtuigd is van de adequaatheid of redelijkheid van de klachtbehandeling. Het gaat namelijk om de vraag of de klager tevreden was. Niet of hij naar het oordeel van het bestuursorgaan tevreden mocht zijn. Is niet duidelijk of de klager tevreden is (bijvoorbeeld doordat telefonisch contact niet mogelijk is) dan wordt de klachtbehandeling volledig doorlopen en afgesloten met een formele afhandelingsbrief (zie paragraaf 1.6.6).

1.5.1.1 Schriftelijke bevestiging na afhandeling

Het bestuursorgaan doet er goed aan om na een meer informele behandeling, schriftelijk mee te delen dat het ervan uitgaat dat de klacht naar tevredenheid is afgehandeld. Was de klager toch niet tevreden over de meer informele afhandeling van zijn klacht, dan wordt de klacht alsnog volledig op formele wijze afgehandeld.

Is de klacht telefonische afgehandeld, dan wordt die afhandeling schriftelijk bevestigd.

1.6 Formele klachtbehandeling: de Awb-regels

In titel 9.1 van de Awb staan regels voor de interne klachtbehandeling door bestuursorganen. Zoals hiervoor besproken in paragraaf 1.5 zijn deze regels opgesteld om voldoende waarborgen te bieden voor een zorgvuldige klachtbehandeling. De wetgever baseerde zich bij het opstellen van deze regels op rapporten van de Nationale ombudsman waaruit bleek dat dit de minimum-eisen zijn voor een goede klachtbehandeling (Kamerstukken II, 1997–1998, 25 837, nr. 3, pagina 4). De wetgever wilde alleen wel waken voor onnodige formalisering. Als een klacht daarom al eerder in de behandeling, op een meer informele wijze, naar tevredenheid van de klager is afgehandeld, hoeft het bestuursorgaan niet verder de volledige formele klachtbehandeling te doorlopen (artikel 9:5 van de Awb, zie paragraaf 1.5.1).

In deze paragraaf bespreken we de volledige, formele klachtbehandeling zoals die in de Awb staat. Deze behandeling bevat de volgende elementen:

• ontvangstbevestiging van schriftelijke klachten: paragraaf 1.6.1
• de behandelaar: paragraaf 1.6.2
• een kopie van de klacht naar degene waar de klacht over gaat: paragraaf 1.6.3
• horen: paragraaf 1.6.4
• behandeltermijn: paragraaf 1.6.5
• kennisgeving over de bevindingen: paragraaf 1.6.6
• de klachtadviesprocedure: paragraaf 1.6.7
• vervolgprocedure bij de ombudsman: paragraaf 1.6.8

De regels uit de Awb gaan alleen over klaagschriften, dus schriftelijke klachten. Met uitzondering van de behandelplicht: bestuursorganen zijn verplicht om mondelinge klachten ook behoorlijk te behandelen (zie paragraaf 1.4.1).

Deze regels gaan over hoe de klacht behandeld moet worden. Verderop in paragraaf 1.8 lichten we het inhoudelijke toetsingskader toe waarmee beoordeeld moet worden of het bestuursorgaan zich behoorlijk heeft gedragen.

1.6.1 Ontvangstbevestiging

Bestuursorganen moeten de ontvangst van een klaagschrift (schriftelijke klacht) schriftelijk bevestigen (artikel 9:6 van de Awb). Toeslagen verstrekt bij de ontvangstbevestiging meteen informatie over de verdere klachtprocedure, waaronder de mededeling dat de klager in de gelegenheid zal worden gesteld te worden gehoord (waarover verderop meer in paragraaf 1.6.4).

1.6.1.1 Telefonisch contact binnen 7 dagen

Toeslagen neemt binnen zeven dagen na binnenkomst van de klacht telefonisch contact op met de klager. Als de klager daarmee instemt, kan dat gesprek dienen als ontvangstbevestiging van de klacht. De schriftelijke ontvangstbevestiging blijft dan achterwege. Het telefoongesprek, waaronder de instemming van de klager, wordt wel vastgelegd.

Mogelijk wordt met het telefonisch contact al de gewenste opheldering of genoegdoening gegeven en is de klacht daarmee naar tevredenheid van de klager afgehandeld (zie ook paragraaf 1.5.1). Zo niet, dan draait het telefoongesprek vooral om het bevestigen van de ontvangt van de klacht en het geven van een naam en telefoonnummer van de klachtbehandelaar. Ook kan de verdere procedure besproken worden.

1.6.2 Behandelaar

De klacht moet behandeld worden door iemand die niet bij de gedraging waarover de klacht gaat betrokken was (artikel 9:7, eerste lid, van de Awb). Op die manier wordt partijdigheid, en iedere schijn daarvan, vermeden. De klachtbehandelaar moet de klacht vanuit een objectief en onafhankelijk oogpunt beoordelen.

1.6.3 Kopie naar degene waarover de klacht gaat

Er moet een kopie van het klaagschrift en de daarbij meegestuurde stukken worden gestuurd naar degene over wiens gedraging de klacht gaat (artikel 9:9 van de Awb).

1.6.4 Horen

Het bestuursorgaan moet de klager in de gelegenheid stellen te worden gehoord (artikel 9:10, eerste lid, van de Awb). Degene waarover de klacht gaat, moet die gelegenheid ook krijgen.

Het horen is belangrijk. Onder andere omdat:

• er nadere informatie verkregen kan worden;
• het waarheidsvinding bevordert: door hoor en wederhoor worden de klager en degene over wie de klacht gaat in de gelegenheid gesteld op elkaars standpunten te reageren;
• het mondeling makkelijker kan zijn om standpunten en gedachten onder woorden te brengen.

Door het horen van de klager of beide partijen (als het een bejegeningsklacht betreft) kan een oplossing gezocht worden voor de problemen die ten grondslag liggen aan de klacht. Een belangrijke doelstelling van de klachtprocedure is het herstel van het geschonden vertrouwen in het bestuursorgaan (zie paragraaf 1.3.1). Door de uitwisseling van informatie en wederzijdse inzichten tijdens het horen kan het vertrouwen van de klager in het bestuursorgaan worden versterkt, ook als hij geen gelijk krijgt.

In de Awb staat niet hoe het horen uitgevoerd moet worden. Het bestuursorgaan kan dit dus zelf invullen. Zo kan onder andere per klacht beoordeeld worden of het wenselijk is om de klager en degene waarover de klacht gaat in elkaars aanwezigheid te horen (als de klacht over een specifiek iemand gaat, bijvoorbeeld bij een bejegeningsklacht). Of dat het beter is om dit apart te doen. Hiernaast is bijvoorbeeld telefonisch horen een optie, als de klager zich daar in kan vinden.

Bij het horen gaat het overigens niet alleen om aanhoren. Er wordt een actieve houding van de klachtbehandelaar verwacht. Hij kan onder andere de klager voorzien van informatie die hij nodig heeft om zijn klacht zinvol te kunnen toelichten. De klachtbehandelaar kan ook vragen stellen aan de klager. Het is echter niet de bedoeling dat de behandelaar in discussie gaat met de klager over de waardering of beoordeling van de klacht. Of dat hij al een standpunt inneemt over de klacht. Het is tijdens het horen namelijk de bedoeling dat de klager zijn klacht mondeling kan toelichten, verduidelijken of eventueel aanvullen, mede zodat de klachtbehandelaar deze zo goed mogelijk kan beoordelen. Het is in strijd hiermee om tijdens het horen al een standpunt in te nemen.

1.6.4.1 Verslag

Van het horen wordt een verslag gemaakt (artikel 9:10, derde lid, van de Awb). Dit verslag wordt naar de klager gestuurd. In het verslag moeten de hoofdlijnen staan van wat besproken is. Deze vastlegging is onder andere belangrijk voor de rapportage over de bevindingen van het bestuursorgaan (zie paragraaf 1.6.6) en voor het vormen van een dossier voor een eventuele latere procedure, bijvoorbeeld bij de ombudsman (zie paragrafen 1.6.8 en 1.10).

1.6.4.2 Afzien van horen

Gezien het belang van horen, mag hier niet zomaar vanaf worden gezien. Van het horen van de klager kan alleen worden afgezien als (artikel 9:10, tweede lid, van de Awb):

• a. de klacht kennelijk ongegrond is;
• b. de klager heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord, of
• c. de klager niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord.

In deze situaties mag van horen afgezien worden, maar dit hoeft niet. De klager kan dus ook nog steeds gehoord worden als de klacht bijvoorbeeld kennelijk ongegrond is.

Voor de bezwaarprocedure gelden vergelijkbare regels waarbij van horen afgezien mag worden. Lees hierover in paragraaf 1.3.5.2 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’. Lees specifiek in paragraaf 1.3.5.2.2 wat ‘kennelijk ongegrond’ betekent.

1.6.5 Behandeltermijn

De klacht moet binnen 6 weken na ontvangst van het klaagschrift afgehandeld zijn (artikel 9:11, eerste lid, van de Awb). Deze termijn kan met maximaal 4 weken verlengd worden (tweede lid). De klager en degene waarover de klacht gaat (als de klacht over een specifiek iemand gaat) moeten schriftelijk ingelicht worden over die verlenging. Verdere verlenging is alleen mogelijk als de klager daar schriftelijk mee instemt (derde lid).

Dit zijn uiterlijke termijnen. Het streven is een kortere behandeltermijn. Een snelle behandeling mag echter niet ten koste gaan van de zorgvuldigheid. Het is met name belangrijk dat het bestuursorgaan over de voortgang duidelijk en tijdig communiceert met de klager.

1.6.6 Kennisgeving over bevindingen (afdoeningsbrief)

De (formele) klachtbehandeling wordt afgesloten met een schriftelijke kennisgeving. Het bestuursorgaan informeert de klager daarin gemotiveerd over de bevindingen van het onderzoek naar de klacht, het oordeel daarover en de eventuele conclusies die het bestuursorgaan daaraan verbindt (artikel 9:12, eerste lid, van de Awb). Bij deze kennisgeving moet worden vermeld bij welke ombudsman en binnen welke termijn de klager een verzoekschrift kan indienen (tweede lid). We bespreken over de afdoeningsbrief verder:

• de inhoud van de brief: paragraaf 1.6.6.1
• wanneer geen brief wordt gestuurd: paragraaf 1.6.6.2
• dat er geen bezwaar en beroep mogelijk is tegen de brief: paragraaf 1.6.6.3

1.6.6.1 Inhoud van de brief

De kennisgeving wordt ook wel een afdoeningsbrief genoemd. Hierin staat minimaal (artikel 9:12, eerste lid, van de Awb):

• de bevindingen: paragraaf 1.6.6.1.1
• oordeel en eventuele conclusies: paragraaf 1.6.6.1.2
• een motivering: paragraaf 1.6.6.1.3
• een verwijzing (tweede lid): paragraaf 1.6.6.1.4

1.6.6.1.1 Bevindingen

In de afdoeningsbrief staan de bevindingen van het onderzoek naar de klacht. De bevindingen zijn alle feiten die tijdens het klachtonderzoek vast zijn komen te staan. Dit omvat een omschrijving van de klacht, van het onderzoek naar de gedraging (en alle feiten die daarbij boven water zijn gekomen) en van de gevolgde procedures rondom de klachtbehandeling.

1.6.6.1.2 Oordeel en eventuele conclusies

In de afdoeningsbrief staat volgens artikel 9:12, eerste lid, van de Awb een oordeel over de bevindingen van het klachtonderzoek en de eventuele conclusies die het bestuursorgaan daaraan verbindt. Het bestuursorgaan moet dus tot een oordeel komen over de klacht. Het is hierbij niet verplicht om de klacht uitdrukkelijk gegrond of ongegrond te verklaren. Toeslagen doet dit vanwege de duidelijkheid wel.

Met name wanneer de klacht gegrond is, kan dit leiden tot één of meer conclusies. Dit zijn gevolgen die het bestuursorgaan verbindt aan het oordeel over de klacht. Die conclusies worden dan ook in de afdoeningsbrief vermeld.

1.6.6.1.3 Motivering

Het bestuursorgaan moet de klager gemotiveerd informeren over de bevindingen van het klachtonderzoek (artikel 9:12, eerste lid, van de Awb). Hoe uitgebreid deze motivering moet zijn, verschilt per klacht. De behoefte aan een uitgebreide motivering zal groter zijn wanneer de klacht ongegrond wordt geacht, dan wanneer de klacht gegrond wordt verklaard en de klager tevreden is met de afhandeling.

1.6.6.1.4 Verwijzing

In de afdoeningsbrief “wordt vermeld bij welke ombudsman en binnen welke termijn de klager vervolgens een verzoekschrift kan indienen” (artikel 9:12, tweede lid, van de Awb). Voor Toeslagen geldt de Nationale ombudsman als de aangewezen ombudsman. De klager moet binnen een jaar zijn verzoek indienen bij de ombudsman, daarna is de ombudsman niet meer verplicht om deze in behandeling te nemen (artikel 9:24, eerste lid, van de Awb). Meer over de vervolgprocedure bij de Nationale ombudsman in paragrafen 1.6.8 en 1.10.

Toeslagen verwijst aanvullend ook naar de Commissie voor de Verzoekschriften en Burgerinitiatieven van de Tweede Kamer en de Commissie voor de Verzoekschriften van de Eerste Kamer. Bij deze commissies kunnen burgers een verzoekschrift indienen over een individuele kwestie waarin de burger vindt dat de overheid onzorgvuldig of onjuist heeft gehandeld. De commissies onderzoeken die verzoekschriften en geven een advies erover aan de Tweede of Eerste Kamer.

1.6.6.2 Geen brief

Er wordt geen afdoeningsbrief gestuurd wanneer de klacht al in een eerder stadium naar tevredenheid van de klager is afgehandeld (zie artikel 9:5 van de Awb en paragraaf 1.5). De klacht is dan via een meer informele behandeling afgehandeld. Die behandeling eindigt vaak ook met een brief, maar dit is een schriftelijke bevestiging van de afhandeling (zie Schriftelijke bevestiging na afhandeling), geen formele afdoeningsbrief zoals bedoeld in artikel 9:12 van de Awb.

1.6.6.3 Geen bezwaar en beroep mogelijk

Tegen een besluit over de behandeling van een klacht kan geen beroep ingesteld worden (artikel 9:3 van de Awb). Dit betekent dat er ook geen bezwaar tegen gemaakt kan worden, want dat kan alleen tegen besluiten waartegen beroep open staat (zie artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, paragraaf 1.7 van het hoofdstuk ‘Awb’, paragraaf 1.2.2 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’ en paragraaf 1.2.2.4 van het hoofdstuk ‘Beroep’).

Dit betekent niet dat de klager geen mogelijkheden heeft als hij het niet eens is met de afhandeling van zijn klacht. Hij kan namelijk een klacht indienen bij de Nationale ombudsman (waarover meer in paragrafen 1.6.8 en 1.10). En hij kan ook een verzoek sturen aan de Commissie voor de Verzoekschriften en Burgerinitiatieven van de Tweede Kamer of de Commissie voor de Verzoekschriften van de Eerste Kamer (zie paragraaf 1.6.6.1.4).

1.6.7 Klachtadviesprocedure (niet voor Toeslagen)

In afdeling 9.1.3 van de Awb staan aanvullende regels voor een klachtadviesprocedure. Deze regels zijn alleen van toepassing als dat in de wet of een besluit van het bestuursorgaan is bepaald. Voor Toeslagen is dit niet bepaald, dus deze regels gelden niet voor Toeslagen.

Een klachtadviesprocedure houdt in dat een persoon of commissie adviseert over de afhandeling van klachten (artikel 9:14 van de Awb). Bij gebruik van een klachtadviesprocedure mag het bestuursorgaan 10 weken doen over de behandeling van de klacht in plaats van 6 weken (artikel 9:11, eerste lid, van de Awb).

1.6.8 Vervolgprocedure bij de ombudsman

Iedereen heeft het recht om de ombudsman te verzoeken om onderzoek te doen naar de wijze waarop een bestuursorgaan zich jegens hem of een ander heeft gedragen (artikel 9:18, eerste lid, van de Awb). De verzoeker moet dan wel eerst over de gedraging een klacht indienen bij het betrokken bestuursorgaan (artikel 9:20, eerste lid, van de Awb). De klachtprocedure bij het bestuursorgaan is dus een verplichte voorprocedure voordat iemand zich kan richten tot de ombudsman. Dit geldt niet als het verzoek gaat over de wijze van klachtbehandeling door het bestuursorgaan (artikel 9:20, tweede lid, van de Awb).

Met ombudsman bedoelt de Awb de Nationale ombudsman of een ombudsman die is ingesteld door de Gemeentewet, de Provinciewet, de Waterschapswet of de Wet gemeenschappelijke regelingen (artikel 9:17 van de Awb). Aangezien deze wetten niet over Toeslagen gaan, kunnen mensen met een klacht over Toeslagen terecht bij de Nationale ombudsman. We lichten de procedure bij de ombudsman toe in paragraaf 1.10.

1.7 Klachtbehandeling in specifieke situaties

Iedere klacht moet behandeld worden op een manier die het beste bij de desbetreffende klacht, klager en situatie aansluit. We lichten in deze paragraaf enkele situaties toe waarin een specifieke behandeling gepast kan zijn:

• klachtbehandeling in een andere taal: paragraaf 1.7.1
• klachtbehandeling bij klacht en bezwaar ineen: paragraaf 1.7.2
• klachtbehandeling bij aanhoudend of grensoverschrijdend klaaggedrag: paragraaf 1.7.3

1.7.1 Klachtbehandeling in een andere taal

Wanneer de klager in het buitenland woont en/of de Nederlandse taal niet goed beheerst is het mogelijk om tijdens de klachtbehandeling een andere taal te gebruiken. Als hoofdregel geldt dat medewerkers van bestuursorganen de Nederlandse taal gebruiken (artikel 2:6, eerste lid, van de Awb). Hier kan echter van afgeweken worden als het gebruik van een andere taal doelmatiger is en de belangen van derden hierdoor niet onevenredig worden geschaad (tweede lid).

1.7.2 Klachtbehandeling bij klacht en bezwaar ineen

Is het klaagschrift tevens een bezwaarschrift, dan moeten de klacht en het bezwaar apart behandeld worden. Er moet dan een aparte beslissing op bezwaar genomen worden. Bij de afhandeling van de klacht kan wel een oordeel gegeven worden over de totstandkoming van het besluit waartegen het bezwaar is gericht (bijvoorbeeld dat dit niet zorgvuldig was).

De uitkomst van de klachtbehandeling kan ook zijn dat er een nieuw, herzien, besluit genomen moet worden. En dan ook dat het bezwaar gegrond verklaard moet worden. Die inhoudelijke beslissingen (de herziening en de beslissing op bezwaar) moeten wel in een apart besluit opgenomen worden en niet samengevoegd worden met de afdoeningsbrief. Daar kan namelijk geen bezwaar of beroep tegen ingesteld worden (zie paragraaf 1.6.6.3). Lees over de samenloop met bezwaar ook in paragraaf 1.4.2.3.

Was de klacht telefonisch ingediend, dan moet de klager zijn bezwaarschrift alsnog schriftelijk indienen. Er kan namelijk niet mondeling bezwaar gemaakt worden, dit moet schriftelijk gedaan worden (lees hierover in paragraaf 1.2 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’).

Gaat een schriftelijke klacht over het niet tijdig nemen van een beslissing op een bezwaar, dan moet de klacht mede gezien worden als een ingebrekestelling. Dit geldt alleen voor schriftelijke klachten, omdat ingebrekestellingen alleen schriftelijk ingediend mogen worden. Wordt binnen twee weken na ontvangst van de klacht (tevens ingebrekestelling) niet alsnog op het bezwaar beslist, dan moet in bepaalde situaties een dwangsom betaald worden. Lees over ingebrekestellingen en de dwangsom in paragraaf 1.5.3.4.1 van het hoofdstuk ‘Awb’ en in het hoofdstuk ‘Dwangsom’.

1.7.3 Klachtbehandeling bij aanhoudend of grensoverschrijdend klaaggedrag

Wat te doen bij aanhoudend of grensoverschrijdend klaaggedrag? Bijvoorbeeld wanneer iemand contact op blijft nemen over een klacht die al afgehandeld is. Of wanneer de klachtbehandelaar tijdens de klachtbehandeling wordt uitgescholden of geïntimideerd. Voor dergelijke situaties heeft de Nationale ombudsman de leidraad ‘Zorgvuldig begrenzen’ geschreven.

“Wanneer en hoe stel je je grenzen als je met dit soort klaaggedrag te maken hebt? Wat doe je wel en niet voor deze burger? Het is in elk geval belangrijk dat je de situatie vanuit verschillende invalshoeken bekijkt. En dat je het bespreekt met collega’s of je leidinggevende. Je wilt de situatie tenslotte open bekijken en een zorgvuldige afweging maken voordat je besluit om grenzen te stellen.” (leidraad ‘Zorgvuldig begrenzen’, pagina 2). De leidraad geeft vijf stappen om tot een zorgvuldige beslissing te komen en een handelswijze te bepalen.

1.7.3.1 De vijf stappen van zorgvuldig begrenzen

“Het is niet makkelijk om te besluiten wat je nog wel en niet doet voor de burger bij aanhoudend of grensoverschrijdend klaaggedrag. Je wilt de burger helpen én je werk als klachtbehandelaar werkbaar houden. Stap voor stap de situatie bekijken en beschrijven helpt. Met het doorlopen van de vijf stappen handel én begrens je zorgvuldig.” (leidraad ‘Zorgvuldig begrenzen’, pagina 3).

Bij zorgvuldig begrenzen is het belangrijk om je te verdiepen in het perspectief van de burger, kritisch te kijken naar je eigen rol en duidelijk te communiceren over wat de burger wel en niet kan verwachten. We beschrijven hieronder kort de vijf stappen van het zorgvuldig begrenzen. Lees hierover uitgebreider in de leidraad ‘Zorgvuldig begrenzen’.

Stap	Doel	Korte Toelichting
1. Signaleer	Bepalen met welk gedrag je te maken hebt door de feiten te beschrijven.	Beschrijf de situatie en zet kenmerken van het contact op een rij. Bekijk de situatie met een open blik en kom niet te snel tot een oordeel. Zie pagina 5 van de leidraad.
2. Analyseer en concludeer	Inzicht in het gedrag van de burger en je eigen handelen.	Analyseer de situatie op de punten van interactie, proces en tijd en uitkomst. Verbindt een conclusie aan deze analyses. Deze conclusie geeft inzicht in het soort klaaggedrag van de burger en of er voldoende redenen zijn om het contact met deze burger te beperken. Zie pagina 6 van de leidraad.
3. Beslis	Zorgvuldige beslissing over hoe en waarmee de burger nog bij je terecht kan.	Aan de hand van de analyse kan beslist worden of en hoe de klachtbehandeling wordt voortgezet. Waaronder of het contact met de burger wordt beperkt en waarom. Dit kan tot de volgende beslissingen leiden: 1.Voortzetting van de klachtbehandeling 2.Stopzetting van het contact over een specifieke klacht 3.Tijdelijke stopzetting van alle klachtbehandelingen (bij grensoverschrijdend klaaggedrag). Zie pagina 7 van de leidraad.
4. Informeer	Duidelijke en transparante communicatie van de beslissing.	Bij een beslissing om te begrenzen is het belangrijk om de burger en collega’s zorgvuldig te informeren. Het moet voor de burger duidelijk zijn wat hij nog wel of niet kan verwachten. “Belangrijk: doe dit met een schriftelijke mededeling, ondertekend door een eindverantwoordelijke binnen de organisatie. Zo kan over de inhoud geen discussie ontstaan én is duidelijk dat de organisatie verantwoording neemt. Het is namelijk een zwaarwegende beslissing.”
5. Blijf alert	Consequent blijven in het handelen en contact met de burger.	Na de bekendmaking van de beslissing is het belangrijk om alert te blijven op het gedrag van de burger, jezelf en de organisatie. En om consequent te blijven in het uitvoeren van de begrenzing. Zie pagina 9 van de leidraad.

1.8 Toetsingskader: behoorlijkheidsnormen

Een klacht gaat over een gedraging van het bestuursorgaan. Tijdens de klachtprocedure moet beoordeeld worden of het bestuursorgaan zich behoorlijk heeft gedragen. Zoals besproken in paragraaf 1.2.2 kan de rechtmatigheid van het besluit onderdeel zijn van deze toets. De toets naar het gedrag is echter breder dan dat. De Nationale ombudsman heeft hiervoor de behoorlijkheidswijzer opgesteld. Hierin staan de behoorlijkheidsnormen die aan de basis liggen van behoorlijk overheidshandelen. Tijdens de klachtbehandeling wordt aan deze behoorlijkheidsnormen getoetst om te beoordelen of het bestuursorgaan zich behoorlijk heeft gedragen.

Zoals de Nationale ombudsman aangeeft moeten overheden “bij de uitvoering van hun taken op een behoorlijke manier omgaan met burgers en hun belangen. Dit betekent dat de overheid de burger serieus neemt en met respect behandelt. Overheden moeten niet als onpersoonlijke bureaucratieën werken. Zij hebben steeds oog voor de menselijke maat. Als het erop aan komt, zoekt de overheid persoonlijk contact. Zij voorkomt problemen met de burger of lost ze op door goede communicatie. Hoewel de burger voor veel zaken afhankelijk is van de medewerking van of besluitvorming door de overheid, gaan overheid en burger op een gelijkwaardige wijze met elkaar om. Dat kan door de burger zoveel mogelijk bij de besluitvorming te betrekken en door te handelen op basis van vertrouwen.” (behoorlijkheidswijzer, juni 2019, pagina 2).

De Nationale ombudsman vat de essentie van behoorlijk overheidshandelen samen in vier kernwaarden. Hieronder vallen in totaal 22 behoorlijkheidsnormen. Deze staan in onderstaand overzicht. We geven hierin een korte toelichting op iedere behoorlijkheidsnorm. Lees uitgebreider over de normen in de behoorlijkheidswijzer.

Kernwaarden	Behoorlijkheidsnormen	Korte toelichting
Open en duidelijk	Transparant	Het bestuursorgaan moet open en voorspelbaar handelen. Dit betekent onder andere dat de procedures die tot beslissingen leiden inzichtelijk zijn en dat duidelijk is hoe en waarom het bestuursorgaan handelt.
	Goede informatieverstrekking	Het bestuursorgaan moet burgers juiste, volledige en duidelijke informatie geven. Niet alleen wanneer een burger hierom vraagt, maar ook uit zichzelf.
	Luisteren naar de burger	Het bestuursorgaan moet actief luisteren naar burgers zodat zij zich gehoord voelen. De burger moet serieus genomen worden.
	Goede motivering	Het bestuursorgaan geeft een duidelijke, begrijpelijke uitleg over haar handelingen en beslissingen. Drie kernpunten zijn belangrijk voor een goede motivering: 1.de wettelijke voorschriften, 2.de feiten en belangen, 3.en een heldere redenering. Lees meer over een goede motivering in paragraaf 1.6.3 van het hoofdstuk ‘Awb’.
Respectvol	Respecteren van grondrechten	Het bestuursorgaan moet de grondrechten van burgers respecteren. Grondrechten staan in de GW en in verdragen zoals het EVRM. Als daarin staat dat bij wet uitzonderingen op een grondrecht mogelijk zijn, moet het bestuursorgaan zich zorgvuldig aan de voor die uitzondering geldende regels houden.
	Bevorderen van actieve deelname door de burger	Het bestuursorgaan moet de burger zoveel mogelijk actief betrekken bij haar handelen en bij de totstandkoming en uitvoering van beleid. Lees hierover ook in de Participatiewijzer van de Nationale ombudsman.
	Fatsoenlijke bejegening	Het bestuursorgaan respecteert de burger, behandelt hem fatsoenlijk en is hulpvaardig.
	Fair play	Het bestuursorgaan moet zorgen voor een eerlijke gang van zaken. Lees over het fair play beginsel in paragraaf 1.6.4 van het hoofdstuk ‘Awb’.
	Evenredigheid	Het bestuursorgaan zorgt dat zij, om haar doel te bereiken, niet kiest voor een middel dat onnodig ingrijpt in het leven van de burger. Het middel moet in evenredige verhouding staan tot het doel. Lees over het evenredigheidsbeginsel in paragraaf 1.6.2 van het hoofdstuk ‘Awb’.
	Bijzondere zorg	De overheid heeft de plicht om goed te zorgen voor personen aan wie zij de fysieke vrijheid of zelfstandigheid heeft ontnomen (bijvoorbeeld gedetineerden en jongeren in gesloten jeugdzorg).
Betrokken en oplossingsgericht	Maatwerk	Het bestuursorgaan moet steeds oog houden voor de specifieke omstandigheden van burgers. En zoeken naar maatregelen en oplossingen die passen bij die specifieke omstandigheden van de individuele burger.
	Samenwerking	Het bestuursorgaan stuurt burgers niet van het kastje naar de muur en werkt, om dat te voorkomen, op eigen initiatief samen met andere (overheids-)instanties.
	Coulante opstelling	Het bestuursorgaan stelt zich coulant op als er fouten zijn gemaakt. Ze belast burgers ook niet met onnodige en ingewikkelde bewijsproblemen en procedures. Er wordt gezocht naar passende oplossingen. Het bestuursorgaan biedt zo nodig excuses aan en/of keert een schadevergoeding uit. Lees hierover ook de Excuuskaart en de Schadevergoedingswijzer van de Nationale ombudsman.
	Voortvarend	Het bestuursorgaan handelt zo snel mogelijk en ziet de wettelijke termijnen als uiterste termijnen.
	De-escalatie	Het bestuursorgaan probeert escalatie te voorkomen of te beperken. Hierbij zijn communicatievaardigheden en een oplossingsgerichte houding essentieel.
Eerlijk en betrouwbaar	Integriteit	Het bestuursorgaan handelt integer en op een gewetensvolle manier. Medewerkers mogen hun positie, bevoegdheden, tijd en middelen niet misbruiken. Lees hierover ook in paragraaf 1.6.8 van het hoofdstuk ‘Awb’ over het verbod van detournement de pouvoir.
	Betrouwbaarheid	Het bestuursorgaan moet binnen het wettelijk kader, eerlijk en oprecht handelen. Ook moeten afspraken en toezeggingen nagekomen worden. En gewekte gerechtvaardigde verwachtingen gehonoreerd worden. Lees over dit laatste (het vertrouwensbeginsel) meer in paragraaf 1.6.6 van het hoofdstuk ‘Awb’.
	Onpartijdigheid	Het bestuursorgaan handelt zonder vooroordelen, stelt zich onpartijdig op en vermijdt ook alle schijn van partijdigheid.
	Redelijkheid	Het bestuursorgaan weegt voor het maken van een beslissing de verschillende belangen tegen elkaar af. De uitkomst van die belangenafweging mag niet onredelijk zijn. Lees over de belangenafweging in paragraaf 1.6.2.1 van het hoofdstuk ‘Awb’.
	Goede voorbereiding	Het bestuursorgaan bereidt beslissingen goed voor door alle relevante informatie te verzamelen en deze informatie te toetsen bij de burger. Lees over het zorgvuldigheidsbeginsel in paragraaf 1.6.1 van het hoofdstuk ‘Awb’.
	Goede organisatie	Het bestuursorgaan zorgt voor een goede organisatie en administratie. Er wordt secuur gewerkt, slordigheden worden vermeden en eventuele fouten worden zo snel mogelijk hersteld. Er wordt ook gezorgd voor een zorgvuldige bewaring en verwerking van aangeleverde documenten en informatie. En voor de verwijdering van overbodige informatie.
	Professionaliteit	Medewerkers van het bestuursorgaan moet professioneel te werk gaan en deskundig zijn.

1.9 Registratie en publicatie

Bestuursorganen moeten de ingediende schriftelijke klachten registreren en deze jaarlijks publiceren (artikel 9:12a van de Awb).

Toeslagen registreert de klachten in het systeem Klachtbehandeling voor Burgers en Bedrijven (KBB). De Belastingdienst en Douane doen dit ook, met uitzondering van de FIOD. Dit registratiesysteem is daarmee een archief van alle binnengekomen klachten. Het wordt ook gebruikt in de nazorg van klachten en voor voortgangsinformatie.

Schriftelijke klachten gericht aan Toeslagen worden ontvangen via een centrale postbus in Heerlen. De klachten worden daar gedigitaliseerd en via elektronische weg naar Toeslagen gestuurd. Vervolgens zorgt het Klachten Service Team voor de verdere administratieve verwerking en deelt de klachten toe ter behandeling. Medewerkers leggen tijdens de behandeling alle acties en documenten vast in KBB. Daarnaast ook in TVS.

De Belastingdienst (‘Blauw’, directie Particulieren) registreert klachten ook in KBB, maar ontvangt ze via een andere weg. Daarvoor fungeert het Centraal Punt Klachten te Arnhem als centrale postbus. Dit punt registreert de klachten in KBB en deelt deze toe aan de vier klachtenteams van de directie Particulieren (gevestigd in Amsterdam, Arnhem, Den Haag en Eindhoven). Wanneer nodig kan Toeslagen contact opnemen met het Centraal Punt Klachten. Bijvoorbeeld wanneer een klacht ook over de Belastingdienst gaat.

1.10 Vervolgprocedure bij de Nationale ombudsman

Titel 9.2 van de Awb gaat over de klachtbehandeling door een ombudsman. Voor Toeslagen is de Nationale ombudsman de aangewezen ombudsman (zie artikel 9:17 van de Awb en paragraaf 1.6.8). We beschrijven in de volgende paragrafen de procedure bij de ombudsman.

1.10.1 Onderzoek op verzoek of uit eigen beweging

Iedereen heeft het recht om de ombudsman schriftelijk te verzoeken een onderzoek in te stellen naar de manier waarop een bestuursorgaan zich in een bepaalde aangelegenheid richting hem of een ander heeft gedragen (artikel 9:18, eerste lid, van de Awb). Voordat iemand dit verzoek indient, moet hij (“de verzoeker”) over de gedraging een klacht ingediend hebben bij het betrokken bestuursorgaan, tenzij dit redelijkerwijs niet van hem kan worden verwacht of het verzoek over de klachtbehandeling door het bestuursorgaan gaat (artikel 9:20 van de Awb).

De ombudsman is ook bevoegd om uit eigen beweging (zonder verzoek) een onderzoek in te stellen naar de wijze waarop een bestuursorgaan zich in een bepaalde aangelegenheid heeft gedragen (artikel 9:26 van de Awb).

Wanneer een verzoek is ingediend, is de ombudsman verplicht hieraan gevolg te geven, tenzij hij niet bevoegd is om een onderzoek in te stellen of een uitzondering op de verplichting bestaat (artikel 9:18, derde lid, van de Awb). Dit gevolg kan overigens ook zijn dat de ombudsman het verzoekschrift overdraagt aan de bevoegde instantie (bestuursorgaan of rechtbank) als over de desbetreffende gedraging bezwaar of beroep mogelijk is (artikel 9:19, eerste lid, van de Awb).

1.10.2 Niet bevoegd of verplicht om te onderzoeken

De ombudsman is in een aantal situaties niet bevoegd om een onderzoek in te stellen of voort te zetten (artikel 9:22 van de Awb). Onder andere wanneer het verzoek gaat over een aangelegenheid die behoort tot het algemeen regeringsbeleid of over een gedraging waarover een bestuursrechter al uitspraak heeft gedaan. Hetzelfde geldt wanneer over de gedraging beroep ingesteld kan worden of waartegen al een beroepsprocedure loopt, tenzij die gedraging bestaat uit het niet tijdig nemen van een besluit.

Verder is de ombudsman in een aantal situaties niet verplicht om een onderzoek in te stellen of voort te zetten (artikel 9:23 van de Awb). Onder andere wanneer het verzoek kennelijk ongegrond is, het belang van de verzoeker bij een onderzoek door de ombudsman kennelijk onvoldoende is of het verzoek gaat over een gedraging waartegen bezwaar gemaakt kan worden. De ombudsman is ook niet verplicht om een onderzoek in te stellen als het verzoek later dan een jaar na de kennisgeving van de bevindingen van het bestuursorgaan (afdoeningsbrief) wordt ingediend of nadat de klachtbehandeling op een andere manier door het bestuursorgaan is beëindigd (artikel 9:24, eerste lid, van de Awb). Als van de verzoeker redelijkerwijs niet kan worden verwacht dat hij eerst een klacht bij het bestuursorgaan indient, eindigt de termijn een jaar nadat de gedraging plaatsvond (tweede lid).

Als de ombudsman geen onderzoek instelt, meldt hij dit schriftelijk aan de verzoeker. En als hij een onderzoek niet voortzet, meldt hij dit zowel aan de verzoeker als het bestuursorgaan (artikel 9:25 van de Awb).

1.10.3 Onderzoek

Stelt de ombudsman een onderzoek in, dan beoordeelt hij of het bestuursorgaan zich in de desbetreffende aangelegenheid behoorlijk heeft gedragen (artikel 9:27, eerste lid, van de Awb). De Nationale ombudsman toets dan aan de behoorlijkheidsnormen zoals besproken in paragraaf 1.8. De ombudsman kan vervolgens naar aanleiding van zijn onderzoek aanbevelingen doen aan het bestuursorgaan (derde lid). Het bestuursorgaan moet dan binnen een redelijke termijn aan de ombudsman laten weten hoe het aan de aanbeveling gevolg gaat geven of waarom het overweegt om de aanbeveling niet op te volgen (artikel 9:36, vierde lid, van de Awb).

De ombudsman stelt het bestuursorgaan, degene over wiens gedraging het verzoek gaat (bij een bejegeningsklacht) en de verzoeker in de gelegenheid om hun standpunt toe te lichten. De ombudsman beslist daarbij of die toelichting schriftelijk of mondeling wordt gegeven. En of deze wel of niet in elkaars bijzijn wordt gegeven (artikel 9:30 van de Awb).

Tijdens het onderzoek zijn onder andere het bestuursorgaan en medewerkers daarvan (ook als ze niet meer bij het bestuursorgaan werken) verplicht om de benodigde inlichtingen aan de ombudsman te verstrekken. En om te verschijnen als de ombudsman ze daartoe uitnodigt (artikel 9:31, eerste lid, van de Awb). Er bestaat ook een verplichting om stukken aan te leveren als de ombudsman daarom verzoekt (derde lid). Die verplichting vervalt als er gewichtige redenen zijn om de stukken niet te geven en dit volgens de ombudsman gerechtvaardigd is (vierde, vijfde en zesde lid).

Voordat de ombudsman zijn onderzoek beëindigt, deelt hij zijn bevindingen schriftelijk mee aan het bestuursorgaan, degene over wiens gedraging het verzoek gaat en de verzoeker. Zij kunnen zich binnen een gestelde termijn uiten over die bevindingen (artikel 9:35 van de Awb).

1.10.4 Rapport

Wanneer de ombudsman een onderzoek heeft afgesloten, stelt hij een rapport op (artikel 9:36 van de Awb). Hierin staan zijn bevindingen en oordeel. Als hij oordeelt dat de gedraging niet behoorlijk was, vermeldt hij in het rapport welke behoorlijkheidsnorm geschonden is. De ombudsman stuurt het rapport naar het bestuursorgaan, de verzoeker en degene over wiens gedraging het gaat. Het rapport wordt ook openbaar gemaakt. Eventuele informatie die de ombudsman bezit over de klacht en het onderzoek dat niet in het rapport staat, is niet openbaar.