24 Bezwaar

1.1 Inleiding

In hoofdstuk 6 en 7 van de Awb staan wettelijke regels over de bezwaarprocedure. Deze regels lichten we in dit hoofdstuk toe met - waar het van toegevoegde waarde is - een beschrijving over de wijze waarop Toeslagen invulling geeft aan deze regels uit de Awb. Waar de werkwijze van Toeslagen afwijkt van de Awb, geven we dit aan. In het hoofdstuk ‘Awb’ leggen we verschillende relevante begrippen uit. In dit hoofdstuk over bezwaar verwijzen we daarom regelmatig naar dat hoofdstuk.

De bezwaarprocedure is de wettelijke mogelijkheid voor een belanghebbende om een bestuursorgaan te vragen een eerder genomen besluit nog een keer te bekijken. Bijvoorbeeld omdat de belanghebbende vindt dat het bestuursorgaan een fout heeft gemaakt. Of omdat hij eerder opgevraagde of aanvullende bewijsstukken wil aanleveren om alsnog zijn recht aan te tonen. Het bestuursorgaan beoordeelt op grond van het bezwaarschrift of ze het besluit waartegen bezwaar is gemaakt, kan wijzigen. Als de belanghebbende het niet eens is met de beslissing over zijn bezwaar, kan hij in beroep gaan bij de bestuursrechter. De beroepsprocedure behandelen we in het hoofdstuk ‘Beroep’.

In dit hoofdstuk

We bespreken eerst de verschillende vereisten voor het indienen van een bezwaarschrift (paragraaf 1.2). Daarna gaan we in op de behandeling van het bezwaar (paragraaf 1.3) en het beslissen op het bezwaar (paragraaf 1.4). Tot slot bespreken we wat er na de beslissing op het bezwaar kan gebeuren (paragraaf 1.5) en de optie van rechtstreeks beroep, waarbij de bezwaarprocedure wordt overgeslagen (paragraaf 1.6).

Afkortingen en begrippen

In het hoofdstuk ‘Afkortingen en begrippen’ staat een afkortingen- en begrippenlijst. Hierin staan alle in het Handboek gebruikte afkortingen. Ook worden veel begrippen toegelicht. Kijk daar dus als een afkorting of begrip onbekend of onduidelijk is.

1.2 Indienen van bezwaarschrift

Een bezwaarprocedure begint met het schriftelijk indienen van een bezwaarschrift door de indiener, die het niet eens is met een besluit van het bestuursorgaan. En eindigt met een beslissing op bezwaar (tenzij het bezwaarschrift wordt ingetrokken, hierover meer in paragraaf 1.4.2.9). De indiener kan zelf een bezwaarschrift opstellen of kan gebruikmaken van het bezwaarformulier dat door Toeslagen beschikbaar is gesteld. Het zelf opgestelde bezwaarschrift of het formulier moet schriftelijk ingediend worden. Dit kan per post, door het afgeven bij de balie van een belastingkantoor of in de brievenbus van een belastingkantoor. Digitaal indienen van een bezwaarschrift is bij Toeslagen niet mogelijk. Dit kan namelijk alleen als een bestuursorgaan de elektronische weg (bijvoorbeeld via e-mail) heeft opengesteld (artikel 2:15, eerste lid, van de Awb). Toeslagen heeft deze mogelijkheid voor bezwaren niet opengesteld (alleen voor aanvragen en wijzigingen is een digitale weg ingericht). Een elektronisch ingediend bezwaar is daarom niet-ontvankelijk (artikel 6:6, onderdeel b, van de Awb). Toeslagen stelt de belanghebbende dan op de hoogte dat het bezwaar niet in behandeling wordt genomen. Er wordt een redelijke termijn gegeven om het bezwaarschrift alsnog op de juiste manier in te dienen. Als het bezwaar schriftelijk binnen die nadere termijn wordt ontvangen, dan geldt de datum van ontvangst van het elektronisch ingediende bezwaar als datum van indiening. Om te kunnen vaststellen dat het elektronisch is ingediend, scant de medewerker die een bezwaarschrift per e-mail ontvangt, dat bezwaarschrift in voor het archief (DAS).

Naaste de schriftelijke indiening, moet de indiener rekening houden met nog een aantal eisen die gesteld worden aan het bezwaarschrift. Een bezwaarschrift wordt door het bestuursorgaan alleen inhoudelijk behandeld als aan deze eisen is voldaan. Het bezwaarschrift is dan ontvankelijk voor inhoudelijke behandeling daarvan (lees meer over die behandeling in paragraaf 1.3). Voor de ontvankelijkheid van het bezwaar moet aan vier vereisten worden voldaan:

1. De indiener moet belanghebbende zijn bij het besluit waartegen bezwaar wordt gemaakt: paragraaf 1.2.1
2. Er moet sprake zijn van een besluit van het bestuursorgaan: paragraaf 1.2.2
3. De inhoud van het bezwaarschrift moet aan bepaalde vereisten voldoen: paragraaf 1.2.3
4. Het bezwaar moet binnen de bezwaartermijn zijn ingediend: paragraaf 1.2.4

Als het bezwaarschrift niet voldoet aan één of meer van deze vereisten, dan kan het bestuursorgaan het bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaren (artikel 6:6, onderdeel a, van de Awb). Dit betekent dat het bestuursorgaan het bezwaar niet inhoudelijk in behandeling neemt. Lees meer over niet-ontvankelijkverklaring in paragraaf 1.2.5.

1.2.1 Vereiste 1: Belanghebbende

Alleen een belanghebbende bij een besluit, kan tegen dat besluit bezwaar maken. Is de indiener van het bezwaarschrift geen belanghebbende, dan is zijn bezwaar niet-ontvankelijk. Een belanghebbende is iemand “wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken” (artikel 1:2, eerste lid, van de Awb). Voor Toeslagen zijn dit in ieder geval de aanvrager, toeslagpartner en medebewoner(s). Lees meer over het begrip ‘belanghebbende’ en wanneer iemand dit wel of niet is, in paragraaf 1.4 van het hoofdstuk ‘Awb’.

1.2.1.1 Gemachtigde

Een belanghebbende kan ook iemand anders vragen om namens hem een bezwaarschrift in te dienen. Dit is dan zijn gemachtigde. Deze gemachtigde maakt namens de belanghebbende schriftelijk bezwaar maken tegen het besluit. De indiener van het bezwaar is dan zelf geen belanghebbende. Hij vertegenwoordigt iemand die wél belanghebbende is. Zo niet, dan is het bezwaar niet-ontvankelijk. De gemachtigde kan een advocaat of jurist zijn, maar ook bijvoorbeeld een familielid of goede vriend. Lees ook over de gemachtigde (en wettelijke vertegenwoordiger) in paragrafen 1.4.2 en 1.4.3 van het hoofdstuk ‘Awb’.

Als het bestuursorgaan twijfelt aan de machtiging en of de gemachtigde wel echt namens de belanghebbende handelt, kan het in het belang van de belanghebbende een schriftelijke machtiging vragen. Het bezwaarschrift wordt niet-ontvankelijk verklaard als niet duidelijk is dat deze namens de belanghebbende is ingediend. Gelet op de ernstige gevolgen hiervan, moet een bestuursorgaan terughoudend omgaan met het niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaarschrift. Het bestuursorgaan stelt de belanghebbende eerst voldoende in de gelegenheid om duidelijkheid te geven over de machtiging en daarmee het mogelijke verzuim te herstellen. Lees meer over verzuimherstel in paragraaf 1.2.3.1.

1.2.2 Vereiste 2: Besluit

Er kan alleen bezwaar worden gemaakt tegen een besluit (artikel 6:4, eerste lid, van de Awb). Een besluit is “een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling” (artikel 1:3, eerste lid, van de Awb). Wanneer wordt aan deze definitie van een besluit voldaan? Lees hierover in paragraaf 1.5.1 van het hoofdstuk ‘Awb’.

Het besluit waartegen de belanghebbende bezwaar maakt, wordt het primaire besluit of het bestreden besluit genoemd. Zie paragraaf 1.5.1.1.3 van het hoofdstuk ‘Awb’ voor een verdere uitleg over deze termen.

In artikel 6:4, eerste lid, van de Awb staat niet alleen dat het bezwaar moet zijn gericht tegen een besluit, maar ook dat het bezwaar moet worden ingediend bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. Dit betekent dat een bezwaar gericht tegen een besluit over een toeslag bij Toeslagen moet worden ingediend. Dient de belanghebbende het bezwaar bij een ander bestuursorgaan of bij een rechtbank in, dan moet deze het bezwaar doorsturen naar Toeslagen. Meer over deze doorzendplicht in paragraaf 1.3.2.

Toeslagen neemt allerlei soorten besluiten waartegen bezwaar gemaakt kan worden. Onder andere:

• een voorschotbeschikking: paragraaf 1.2.2.1
• een definitieve beschikking: paragraaf 1.2.2.2
• een herziene definitieve beschikking: paragraaf 1.2.2.3
• een terugvorderingsbeschikking: paragraaf 1.2.2.4
• het opleggen van een boete: paragraaf 1.2.2.5
• het niet (tijdig) nemen van een besluit (wat gelijk wordt gesteld met een besluit): paragraaf 1.2.2.6
• een reactie op een ingebrekestelling en beslissing op het verzoek om een dwangsom: paragraaf 1.2.2.7
• een beslissing op een bestuursrechtelijk schadeverzoek: paragraaf 1.2.2.8

Deze lijst is niet uitputtend. Zo neemt Toeslagen bijvoorbeeld ook nog beslissingen op AVG- en WOO-verzoeken. En neemt het organisatieonderdeel UHT beslissingen over compensatie. De hierboven genoemde beslissingen zijn de meest voorkomende en daarom bespreken we de bezwaren daartegen in de volgende paragrafen.

1.2.2.1 Bezwaar tegen voorschot

Bezwaar maken tegen een voorschotbeschikking is niet altijd nodig. In veel gevallen kan de belanghebbende namelijk een wijziging doorgeven. Bijvoorbeeld als het inkomen, vermogen, uurtarief van de kinderopvang of de hoogte van de huurprijs niet klopt in de voorschotbeschikking. Maakt een belanghebbende toch bezwaar tegen een gegeven dat hij ook zelf had kunnen wijzigen, dan moet Toeslagen dit bezwaar in behandeling nemen en erop beslissen. Kan het voorschot gewijzigd worden, dan herziet Toeslagen ook het voorschot. Er worden dan dus twee beslissingen genomen: een beslissing op bezwaar en een herziening van het voorschot. Lees meer over het doorgeven van wijzigingen en het herzien van voorschotten naar aanleiding van een bezwaar in paragrafen 1.2.3 en 1.2.4 van het hoofdstuk ‘Herziening’.

Er zijn ook gegevens die een belanghebbende niet zelf kan wijzigen. Bijvoorbeeld de door Toeslagen vastgestelde huishoudsamenstelling of gebruikte verblijfsstatus. Is de belanghebbende het met zo’n gegeven niet eens, dan is het doorgeven van een wijziging dus geen optie, maar blijft bezwaar maken tegen het voorschot wel altijd een mogelijkheid.

Wanneer er door een herziene voorschotbeschikking een terugvordering ontstaat, wordt het bezwaar tegen de herziene voorschotbeschikking ook beschouwd als een bezwaar tegen de terugvordering. Als uit het bezwaarschrift expliciet blijkt dat de burger alleen bezwaar wenst te maken tegen de herziene voorschotbeschikking, dan wordt het bezwaar niet beschouwd als ook gericht tegen de terugvordering (artikel 37, eerste lid, van de Awir). In artikel 37, eerste lid, van de Awir staat vermeld dat de beschikkingen in hetzelfde geschrift moeten staan. Daarmee wordt bedoeld dat de twee beschikkingen in hetzelfde besluit moeten staan. Toeslagen past het artikel in de praktijk ook toe als de herziene voorschotbeschikking en de terugvorderingsbeschikking in twee verschillende besluiten staan opgenomen.

1.2.2.2 Bezwaar tegen definitieve beschikking

Zodra een toeslag definitief is beschikt, kan de belanghebbende deze niet laten aanpassen met het doorgeven van een wijziging. Is hij het niet eens met de definitieve vaststelling, dan is het maken van bezwaar wel altijd een mogelijkheid. Het bezwaar tegen een definitieve toekenning moet worden geacht mede te zijn gericht tegen de (artikel 37, derde lid, van de Awir):

• definitieve toekenningen van andere toeslagen over hetzelfde berekeningsjaar die met dezelfde beschikking zijn toegekend
• en tegen de berekende rente.

Tenzij uit het bezwaarschrift het tegendeel blijkt. Een voorbeeld om dit te verduidelijken:

Lees meer over definitieve beschikkingen in het hoofdstuk ‘Definitieve toekenning’.

Wanneer er door een herziene voorschotbeschikking een terugvordering ontstaat, wordt het bezwaar tegen de herziene voorschotbeschikking ook beschouwd als een bezwaar tegen de terugvordering. Als uit het bezwaarschrift expliciet blijkt dat de burger alleen bezwaar wenst te maken tegen de herziene voorschotbeschikking, dan wordt het bezwaar niet beschouwd als ook gericht tegen de terugvordering (artikel 37, eerste lid, van de Awir). In artikel 37, eerste lid, van de Awir staat vermeld dat de beschikkingen in hetzelfde geschrift moeten staan. Daarmee wordt bedoeld dat de twee beschikkingen in hetzelfde besluit moeten staan. Toeslagen past het artikel in de praktijk ook toe als de herziene voorschotbeschikking en de terugvorderingsbeschikking in twee verschillende besluiten staan opgenomen.

1.2.2.3 Bezwaar tegen herziene definitieve beschikking

Voor een bezwaar tegen een herziening van een definitieve beschikking, geldt hetzelfde als voor een eerste definitieve beschikking (zie de vorige paragraaf). Toeslagen moet er dan van uitgaan dat het bezwaar ook is gericht tegen andere herziene toeslagen over hetzelfde berekeningsjaar, die in dezelfde beschikking zijn herzien. Dit geldt ook weer voor de berekende rente. En wederom: tenzij uit het bezwaarschrift het tegendeel blijkt (artikel 37, derde lid, van de Awir).

Als Toeslagen tegelijk met de herziening, een boete heeft opgelegd, dan moet Toeslagen het bezwaar tegen de herziening ook zien als bezwaar tegen de boete (artikel 37, vierde lid, van de Awir). De boete moet dan wel in de herziene definitieve beschikking staan. Om technische redenen lukt het Toeslagen (nog) niet om de boete en herziening als één beschikking te versturen. Als er bezwaar wordt gemaakt tegen de herziening, wordt dit in de praktijk ook gezien als bezwaar tegen de boete. Zodat de belanghebbende niet wordt benadeeld door de technische beperkingen van Toeslagen. Lees meer over boetes in het hoofdstuk ‘Bestuurlijke boete’.

Bij een bezwaar tegen een herziene definitieve beschikking is niet alleen van belang dat wordt nagegaan of het toeslagbedrag juist is vastgesteld. Het moet ook gecontroleerd worden of de definitieve beschikking wel herzien had mogen worden. Dit mag namelijk alleen onder strikte voorwaarden. Lees over het herzien van definitieve beschikkingen in paragraaf 1.3 van het hoofdstuk ‘Herziening’.

Wanneer er door de herziene definitieve beschikking een terugvordering ontstaat, wordt het bezwaar tegen de herziene definitieve beschikking ook beschouwd als een bezwaar tegen de terugvordering (artikel 37, eerst lid, van de Awir). Als uit het bezwaarschrift expliciet blijkt dat de burger alleen bezwaar wenst te maken tegen de herziene definitieve beschikking, dan wordt het bezwaar niet beschouwd als ook gericht tegen de terugvordering (artikel 37, eerste lid, van de Awir).

1.2.2.4 Bezwaar tegen terugvordering

Een belanghebbende kan bezwaar maken tegen een terugvorderingsbeschikking. Er moet dan onder andere een belangenafweging gemaakt worden om te bepalen of de nadelige gevolgen voor de belanghebbende van een volledige terugvordering onevenredig zijn in verhouding tot de met die volledige terugvordering te dienen doelen (artikel 26, tweede lid, van de Awir en ECLI:NL:RVS:2019:3536, rechtsoverweging 5.12). Als die gevolgen onevenredig zijn, kan Toeslagen een lager bedrag terugvorderen. Dit wordt ook wel matiging van de terugvordering genoemd. Matiging is mogelijk wanneer er sprake is van zogenoemde bijzondere omstandigheden (zie hierover onderdeel 2.1 van het Verzamelbesluit Toeslagen). Lees over:

• de terugvorderingsbeschikking en de bezwaarprocedure hiertegen in Bijlage 1 van het hoofdstuk ‘Awb’
• de belangenafweging en het evenredigheidsbeginsel in paragraaf 1.6.2 van het hoofdstuk ‘Awb’
• het matigen van een terugvordering in paragraaf 1.4.2 van het hoofdstuk ‘Terugvordering’

Wanneer er bezwaar wordt gemaakt tegen een terugvorderingsbeschikking wordt het bezwaar ook beschouwd als een bezwaar tegen de herziene voorschotbeschikking of (herziene) definitieve beschikking. Als uit het bezwaarschrift expliciet blijkt dat de burger alleen bezwaar wenst te maken tegen de terugvorderingsbeschikking, dan wordt het bezwaar niet beschouwd als ook gericht tegen de herziene voorschotbeschikking of (herziene) definitieve beschikking (artikel 37, tweede lid, van de Awir). In artikel 37, tweede lid, van de Awir staat vermeld dat de beschikkingen in hetzelfde geschrift moeten staan. Daarmee wordt bedoeld dat de beschikkingen in hetzelfde besluit moeten staan. Toeslagen past het artikel in de praktijk ook toe als de herziene voorschotbeschikking of (herziene) definitieve beschikking en de terugvorderingsbeschikking in twee verschillende besluiten staan opgenomen.

1.2.2.5 Bezwaar tegen boete

Een belanghebbende kan bezwaar maken tegen een bestuurlijke boete. Vanwege het bestraffende of punitieve karakter van de bestuurlijke boete is artikel 6 van het EVRM van toepassing. Dit betekent dat er extra waarborgen zijn waar het bestuursorgaan in een bezwaarprocedure rekening mee moet houden. Lees hierover meer in paragraaf 1.3.5.3. Zie daarnaast hoofdstuk ‘Bestuurlijke boete’ voor informatie over boetes.

1.2.2.6 Bezwaar tegen niet (tijdig) nemen van besluit

Bezwaar maken tegen het niet (tijdig) nemen van een besluit is niet mogelijk. De schriftelijke weigering om een besluit te nemen en het niet tijdig nemen van een besluit worden wel gelijkgesteld met een besluit (artikel 6:2 van de Awb), maar hiertegen kan direct beroep ingesteld worden bij de rechtbank (artikel 7:1, eerste lid, onderdeel f, van de Awb). Maakt iemand toch bezwaar tegen het niet (tijdig) beslissen, dan kwalificeert dit bezwaar meestal wel als een ingebrekestelling en zal het als zodanig behandeld moeten worden. Een reactie op zo’n ingebrekestelling is vervolgens wel een besluit waartegen bezwaar mogelijk is (zie de volgende paragraaf). Lees meer over het beroep tegen het niet (tijdig) nemen van een besluit en de ingebrekestelling die daarvoor nodig is in paragraaf 1.3.1 van het hoofdstuk ‘Beroep’.

1.2.2.7 Bezwaar over ingebrekestelling en dwangsom

Wanneer een bestuursorgaan niet (tijdig) beslist, kan de belanghebbende dat bestuursorgaan in gebreke stellen en verzoeken om een dwangsom. Het bestuursorgaan moet hier dan op reageren. Deze reactie op de ingebrekestelling is een besluit (ECLI:NL:RVS:2016:409, rechtsoverweging 3.1). Een beslissing over het wel of niet toekennen van een dwangsom, is ook een besluit. Tegen deze besluiten kan de belanghebbende dan ook bezwaar maken. Lees over ingebrekestellingen en de dwangsom in paragraaf 1.5.3.4.1 van het hoofdstuk ‘Awb’ en in het hoofdstuk ‘Dwangsom’.

1.2.2.8 Bezwaar tegen beslissing op schadeverzoek

Een belanghebbende kan vinden dat hij schade heeft geleden door een besluit of handeling van Toeslagen. Hij dient dan een verzoek om schadevergoeding in. Toeslagen moet vervolgens op dit verzoek beslissen. Als het schadeveroorzakende besluit voor bezwaar en beroep vatbaar is, dan is de beslissing op het schadeverzoek ook voor bezwaar en beroep vatbaar. Lees meer over schadevergoeding in het hoofdstuk ‘Schadevergoeding’. En specifiek over de behandeling door Toeslagen van schadeverzoeken in paragraaf 1.6 van dat hoofdstuk.

1.2.3 Vereiste 3: De inhoud van het bezwaarschrift

Naast dat de indiener van het bezwaarschrift belanghebbende moet zijn (vereiste 1) en bezwaar moet maken tegen een besluit (vereiste 2), moet het bezwaarschrift zelf ook aan een aantal vereisten voldoen. Deze staan in artikel 6:5, eerste lid, van de Awb. Niet ieder vereiste is echter altijd strikt noodzakelijk. We zetten de vereisten op een rijtje en lichten toe hoe ermee omgegaan kan worden:

	Vereiste	Toelichting
1.	Ondertekening	Wanneer duidelijk is wie het bezwaarschrift heeft ingediend, dan is een ondertekening niet essentieel. Het ontbreken van een handtekening hoeft dus geen belemmering te zijn om het bezwaar inhoudelijk te behandelen.
2.	Naam en adres van de indiener
3.	Dagtekening	Een dagtekening is meestal niet noodzakelijk voor het behandelen van een bezwaar, maar kan soms wel mede bepalen of het bezwaarschrift tijdig is ingediend. Ook kan aan de hand van de dagtekening worden bepaald vanaf wanneer de beslistermijn voor het afhandelen van het bezwaarschrift aanvangt. We bespreken de termijn voor het indienen van bezwaar en de beslistermijn voor afhandeling van het bezwaar verderop in dit hoofdstuk (zie paragrafen 1.2.4 en 1.4.1).
4.	Omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar is gericht	Aan de omschrijving van het besluit kan het bestuursorgaan zien waartegen de indiener bezwaar maakt. Een kopie van het besluit kan hierbij helpen, maar is niet noodzakelijk. Ook het noemen van het kenmerk of de dagtekening van het besluit is niet verplicht. Zolang de indiener maar duidelijk maakt om welk besluit het gaat.
5.	Gronden van het bezwaar	De gronden van het bezwaar zijn de redenen die de indiener aanvoert waarom het besluit volgens hem niet klopt. Hieraan kan het bestuursorgaan dus zien waar het in ieder geval een beslissing over moet nemen. Op grond van het bezwaar vindt vervolgens een heroverweging van het bestreden besluit plaats (artikel 7:11 van de Awb). Dit is een volledige heroverweging, waarbij ook buiten de aangedragen gronden om naar de juistheid van het besluit wordt gekeken (lees hierover meer in paragraaf 1.4.2.1). Het is ook mogelijk om een bezwaarschrift in te dienen zonder gronden. Dit heet een pro forma bezwaar. De gronden moeten dan later alsnog aangevuld worden. Lees meer over het pro forma bezwaar in paragraaf 1.2.3.2.

Verzuimt de indiener om één of meer van deze elementen in het bezwaarschrift te zetten, dan kan het bestuursorgaan besluiten om het bezwaarschrift niet in behandeling te nemen (artikel 6:6, onderdeel a, van de Awb). Het bezwaar wordt dan niet-ontvankelijk verklaard. Dit kan, maar moet niet. Het bestuursorgaan mag het bezwaarschrift dus wel inhoudelijk behandelen. Daarnaast is van belang dat de indiener de kans krijgt om het verzuim te herstellen. Lees meer over dit verzuimherstel in de volgende paragraaf. Daarna bespreken we nog het pro forma bezwaarschrift (paragraaf 1.2.3.2) en het bezwaarschrift in een vreemde taal (paragraaf 1.2.3.3).

1.2.3.1 Verzuimherstel

Het bestuursorgaan kan een bezwaar dat niet aan alle vereisten voldoet alleen niet-ontvankelijk verklaren nadat de indiener de gelegenheid heeft gekregen om het verzuim te herstellen (artikel 6:6 van de Awb). Hiervoor geeft het bestuursorgaan de indiener een termijn. Welke termijn dat is, kan per bestuursorgaan afhangen. De Awb zelf geeft geen concrete termijn. Gangbaar is een termijn van vier weken. Het bestuursorgaan deelt de indiener schriftelijk mee dat zijn bezwaarschrift niet in behandeling wordt genomen als hij het verzuim niet binnen de gegeven termijn hersteld.

Tijdens de termijn voor verzuimherstel is de beslistermijn opgeschort (artikel 7:10, tweede lid, van de Awb). Zie paragraaf 1.4.1 over de termijn voor het beslissen op het bezwaarschrift. De opschorting gaat in op de dag waarop de indiener is verzocht een verzuim te herstellen en eindigt op de dag waarop het verzuim is hersteld. Of op de dag dat de termijn ongebruikt is verstreken.

1.2.3.2 Pro forma bezwaarschrift

Een belanghebbende kan een zogenoemd pro forma bezwaarschrift indienen: een bezwaar om zijn recht zeker te stellen. De belanghebbende wil hiermee voorkomen dat hij te laat is met het indienen van het bezwaarschrift (dus dat de bezwaartermijn wordt overschreden). Hij dient dan tijdig een bezwaarschrift in, maar motiveert dit nog niet. De gronden van het bezwaar ontbreken dus nog. De indiener meldt schriftelijk dat hij het niet eens is met het besluit, maar kan op dat moment nog niet goed onderbouwen waarom dat zo is. Bijvoorbeeld omdat (de gemachtigde van) de belanghebbende het bestuursorgaan eerst nog verzoekt om hem de relevante stukken toe te sturen. Het gaat dan om stukken die het bestuursorgaan heeft gebruikt (of ten onrechte juist niet heeft gebruikt) voor het nemen van het bestreden besluit. De belanghebbende (of gemachtigde) kan die stukken dan eerst doornemen. Ook kan hij onderzoeken of het bestuursorgaan eventuele aangeleverde informatie bij de aanvraag correct heeft geïnterpreteerd of die wellicht ten onrechte niet heeft gebruikt. Op deze manier kan de belanghebbende de gronden van het bezwaar (beter) motiveren. De gronden van het bezwaar worden daarna nagestuurd. Het bestuursorgaan geeft een termijn voor het nasturen van de gronden, zodat de belanghebbende alsnog kan voldoen aan artikel 6:5, eerste lid, van de Awb.

Als er toch een reden/grond in het pro forma bezwaarschrift te lezen is dan moet het bezwaarschrift inhoudelijk worden behandeld. Ook als de belanghebbende het zelf een pro forma bezwaar noemt en/of geen verdere gronden nastuurt. Een voorbeeld van een zaak over een bezwaar dat wel een grond bevatte, maar welke door Toeslagen niet als grond werd gezien:

Het komt ook voor dat er wel gronden zijn aangevoerd maar dat de belanghebbende het bestuursorgaan vraagt om aanvullende gronden te mogen nasturen. Dat mag. Dan wordt er een redelijke termijn gegeven voor het aanvullen van de gronden. Komen die niet, dan moet het bezwaar in zo’n geval op basis van de al genoemde grond(en) inhoudelijk in behandeling worden genomen.

1.2.3.3 Bezwaar in vreemde taal

Als een bezwaarschrift in een vreemde taal is opgesteld en een vertaling voor een goede behandeling van het bezwaar noodzakelijk is, dan moet de indiener zorgen voor een vertaling (artikel 6:5, derde lid, van de Awb). Een vreemde taal is iedere andere taal dan Nederlands. Maar er is geen verplichting om een bezwaar in het Nederlands in te dienen. Pas als het bezwaar in een vreemde taal is én hierdoor een goede behandeling van het bezwaar niet mogelijk is, moet de indiener zorgen voor een vertaling. De CRvB vond dat bijvoorbeeld niet nodig bij een in eenvoudig Engels opgesteld bezwaarschrift (ECLI:NL:CRVB:2012:BX1183, rechtsoverweging 4.2.1. en 4.2.2).

Een bezwaarschrift mag dus ook niet worden afgewezen enkel vanwege de vreemde taal. Het bezwaarschrift kan wel niet-ontvankelijk worden verklaard op basis van artikel 6:6 van de Awb, wanneer een goede behandeling onmogelijk is door de vreemde taal. Dit kan alleen als de indiener de gelegenheid heeft gekregen om voor de noodzakelijke vertaling te zorgen.

Toeslagen vraagt alleen bij niet-EU-talen om een (beëdigde) vertaling, als dit voor een goede behandeling van het bezwaar echt noodzakelijk is. Binnen Toeslagen wordt de Engelse en Duitse taal in ieder geval als gangbare vreemde taal bestempeld. Stukken in die twee talen worden geaccepteerd en hebben vaak geen vertaling nodig. Dat Toeslagen ook stukken accepteert in de overige EU-talen is in lijn met de Europese Verordening (EG) Nr. 883/2004 over sociale zekerheid. Artikel 76, zevende lid, van deze verordening bepaalt namelijk dat autoriteiten, organen en rechterlijke instanties van een EU-lidstaat verzoekschriften of andere documenten niet mogen afwijzen op grond van het feit dat zij zijn opgesteld in de taal van een andere lidstaat. Toeslagen voorkomt op deze manier bovendien (indirecte) discriminatie op grond van nationaliteit. Daarnaast sluit deze werkwijze aan bij een goede dienstverlening waar Toeslagen naar streeft.

Op de website van de Europese Unie staan de EU-talen. Als een bezwaar in een EU-taal is opgesteld en vertaling nodig is voor de behandeling ervan, dan zorgt Toeslagen zelf voor die vertaling. Bijvoorbeeld door gebruik te maken van de (online) beschikbare vertaalsoftware (denk bijvoorbeeld aan Google Translate) of een collega te zoeken die de taal beheerst en kan helpen met een vertaling. Mocht dit geen uitkomst bieden, dan wordt de vaktechnische lijn geraadpleegd voor een oplossing.

1.2.4 Vereiste 4: De bezwaartermijn

De termijn voor het indienen van een bezwaarschrift is zes weken (artikel 6:7 van de Awb). Is het bezwaar buiten die termijn binnengekomen, dan is het te laat ingediend. Dit geldt ook als de belanghebbende tussentijds telefonisch contact heeft gehad met het bestuursorgaan en heeft aangekondigd bezwaar te willen maken. De belanghebbende moet het bezwaarschrift dus tijdig indienen. Hij loopt anders het risico dat het bezwaarschrift niet-ontvankelijk wordt verklaard. Het bezwaarschrift wordt dan niet inhoudelijk behandeld. Dit kan alleen als de te late indiening (termijnoverschrijding) niet verschoonbaar is. Dat wil zeggen dat er geen goede, geldige reden voor is. Dit lichten we verder toe in paragraaf 1.2.4.4.2. Toeslagen kan het te late bezwaar (waar geen goede reden voor is) eventueel nog wel behandelen als herzieningsverzoek. Deze mogelijkheid bespreken we in paragraaf 1.2.4.6.1. We bespreken eerst:

• de aanvang van de bezwaartermijn: paragraaf 1.2.4.1
• het per post ingediende bezwaar en de invloed daarvan op de bezwaartermijn: paragraaf 1.2.4.2
• het einde van de bezwaartermijn: paragraaf 1.2.4.3
• het te laat ingediende bezwaar: paragraaf 1.2.4.4
• het te vroeg ingediende bezwaar: paragraaf 1.2.4.5
• de niet-ontvankelijkverklaring: paragraaf 1.2.5

1.2.4.1 Aanvang bezwaartermijn

De hoofdregel uit de Awb is dat de termijn voor het maken van bezwaar begint op de dag na die waarop het besluit is bekendgemaakt (artikel 6:8, eerste lid, van de Awb). De bekendmaking van een besluit vindt plaats door toezending aan de belanghebbende (artikel 3:41 van de Awb). Lees in de volgende paragraaf meer over bekendmaking en in paragraaf 1.5.2 van het hoofdstuk ‘Awb’.

Toeslagen wijkt af van de hoofdregel uit de Awb. Dit staat in artikel 35 van de Awir: “In afwijking van artikel 6:8 van de Algemene wet bestuursrecht vangt de termijn voor het instellen van bezwaar aan op de dag na die van dagtekening van de beschikking, tenzij de dag van dagtekening gelegen is vóór de dag van de bekendmaking.” In de praktijk hebben de meeste beschikkingen van Toeslagen een dagtekening die ligt na het tijdstip van verzending van de beschikking. In die gevallen begint de bezwaartermijn op de dag na die van dagtekening. Is de beschikking later dan op de dag van de dagtekening bekendgemaakt, dan geldt wél de regel van artikel 6:8, eerste lid, van de Awb.

Heeft de belanghebbende de beschikking na de datum van de dagtekening ontvangen, dan is het aan hem om dit aan te tonen. Toeslagen gebruikt een dagtekening in de toekomst en verzendt de beschikking (ruim) vóór de datum van die dagtekening, in de hoop deze situatie voor de belanghebbende te vermijden.

1.2.4.1.1 Bekendmaking

Een besluit treedt niet in werking voordat het bekend is gemaakt (artikel 3:40 van de Awb). Tot die tijd is er dus nog geen sprake van een besluit en kan er ook nog geen bezwaar tegen gemaakt worden. Bekendmaking van besluiten vindt plaats door toezending of uitreiking en als dat niet kan, dan op een andere geschikte wijze (artikel 3:41 van de Awb). Lees in paragraaf 1.5.2 van het hoofdstuk ‘Awb’ uitgebreid over de bekendmaking van besluiten, waarvan paragraaf 1.5.2.2 in het bijzonder van belang is voor het bezwaarproces. Deze gaat over de situatie waarin een belanghebbende aangeeft een besluit niet te hebben ontvangen. Is het bezwaar te laat, dan moet eerst worden nagaan of het besluit waartegen bezwaar wordt gemaakt (op de juiste wijze) bekend is gemaakt. Als het primaire besluit niet, niet juist of niet tijdig bekend is gemaakt, dan kan het de belanghebbende niet verweten worden dat hij te laat bezwaar heeft gemaakt. Het bezwaar is dan wél ontvankelijk.

1.2.4.2 Bezwaar per post

Zoals besproken in paragraaf 1.2 moet een bezwaarschrift schriftelijk ingediend worden. Digitaal is bij Toeslagen niet mogelijk. Schriftelijke indiening kan per post, door het af te geven bij de balie van een belastingkantoor of het bij zo’n kantoor in de brievenbus te doen. Bij toezending per post mag het bezwaarschrift nog in de zevende week worden ontvangen door het bestuursorgaan (artikel 6:9, tweede lid, van de Awb). Het bezwaarschrift moet dan wel vóór het einde van de termijn op de post zijn gedaan door de indiener. Aan de hand van de poststempel kan beoordeeld worden of het bezwaarschrift tijdig op de post is gedaan. Als de poststempel van meer dan een dag ná de laatste dag van de bezwaartermijn dateert, mag worden aangenomen dat het bezwaarschrift te laat op de post is gedaan. De indiener moet aannemelijk maken dat hij het bezwaarschrift op de post heeft gedaan vóór de datum van afstempeling van de enveloppe. Een tijdige dagtekening van het bezwaarschrift kan bijdragen aan deze aannemelijkheid.

1.2.4.3 Einde bezwaartermijn

Zoals gezegd is de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift zes weken (artikel 6:7 van de Awb). De bezwaartermijn eindigt voor Toeslagen meestal zes weken na de datum van dagtekening van het bestreden besluit. Als het besluit later dan de datum van dagtekening is ontvangen, dan eindigt de termijn zes weken na de datum van ontvangst.

Er bestaat een handig ezelsbruggetje voor het bepalen van de laatste dag waarop nog tijdig bezwaar gemaakt kan worden:

1.2.4.3.1 Weekenden en feestdagen

Een termijn die eindigt op een zaterdag, zondag of erkende feestdag, wordt verlengd tot en met de eerstvolgende dag die niet een zaterdag, zondag of erkende feestdag is (artikel 1, eerste lid, van de Algemene Termijnenwet). Erkende feestdagen in deze context zijn Nieuwjaarsdag, tweede Paas- en Pinksterdag, beide kerstdagen, Hemelvaartsdag, Koningsdag en 5 mei (artikel 3, eerste lid). Ook kunnen dagen die geen feestdag zijn, met een feestdag gelijkgesteld worden. Dit wordt voor ieder jaar standaard met Goede Vrijdag gedaan. Andere gelijkgestelde dagen worden in de Staatscourant bekendgemaakt (tweede en derde lid). Zo zijn in 2023, 2024 en 2025 de volgende dagen met een feestdag gelijk gesteld: 28 april 2023, 19 mei 2023, 10 mei 2024, 27 december 2024 en 30 mei 2025 (zie Staatscourant 2022, nr. 7812, 23 maart 2022).

1.2.4.3.2 Ontvangsttheorie

Het bestuursrecht hanteert de ontvangsttheorie als uitgangspunt. Dat betekent dat een bezwaarschrift in ieder geval op tijd is ingediend als het voor het einde van de termijn (0:00 uur op de laatste dag) is ontvangen (artikel 6:9, eerste lid, van de Awb). Om de tijdigheid te bepalen, is dus de ontvangst van het bezwaarschrift relevant, niet de verzending. Het is aan de indiener om aannemelijk te maken dat het bezwaarschrift tijdig is ontvangen.

1.2.4.4 Te laat ingediend bezwaar

In beginsel wordt een bezwaarschrift dat na afloop van de termijn is ingediend, niet inhoudelijk in behandeling genomen (niet-ontvankelijk verklaard). De belanghebbende moet dan aanvoeren en bewijzen dat het bezwaarschrift wél binnen de termijn is ingediend. Of dat er een terechte reden was waarom het te laat is ingediend en de termijnoverschrijding daarom verschoonbaar is. We bespreken:

• de poststempel als bewijs van tijdige bezorging per post: paragraaf 1.2.4.4.1
• de verschoonbare termijnoverschrijding: paragraaf 1.2.4.4.2
• het horen bij een te laat ingediend bezwaar: paragraaf 1.2.4.4.3
• wanneer een te laat bezwaar per ongeluk inhoudelijk behandeld is: paragraaf 1.2.4.4.4
• dat een te laat bezwaar eventueel als herzieningsverzoek behandeld kan worden: paragraaf 1.2.5.1

1.2.4.4.1 Bewijs met poststempel

Als bewijs voor tijdige bezorging per post, geldt de datumstempel van het postkantoor. Het ontbreken van bewijs komt voor risico van de belanghebbende, tenzij het bestuursorgaan het relevante bewijsstuk niet heeft bewaard:

Als een bezwaarschrift te laat is ontvangen door Toeslagen, maar volgens de poststempel wél tijdig voor bezorging is aangeboden, dan is het aan Toeslagen om aan te tonen dat het bezwaarschrift buiten de termijn is ontvangen. De archiveringsdatum in DAS geldt hierbij niet als bewijs. De enveloppe krijgt van Toeslagen een datumstempel bij ontvangst. Uit deze datumstempel moet blijken dat het bezwaar te laat is ontvangen door Toeslagen. Als de enveloppe met datumstempel is kwijtgeraakt, dan moet het bezwaar als tijdig ontvangen worden behandeld. Ook als het later dan een week na de bezwaartermijn is gearchiveerd in DAS.

1.2.4.4.2 Verschoonbare termijnoverschrijding

Een bezwaarschrift dat na afloop van de bezwaartermijn wordt ingediend, kan toch als tijdig ingediend worden aangemerkt: dus ontvankelijk zijn. Namelijk wanneer “redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest” (artikel 6:11 van de Awb). Dat is het geval als het verzuim (de te late indiening) niet aan de indiener is te verwijten. Dit wordt een verschoonbare termijnoverschrijding genoemd. Verschoonbaar betekent dat de indiener niets te verwijten valt óf dat de indiener alleen een klein verwijt gemaakt kan worden als het gaat om de te late indiening van het bezwaarschrift. De indiener moet dus een goede reden hebben voor de te late indiening. Het bezwaarschrift wordt dan wél inhoudelijk behandeld. De indiener van het bezwaarschrift moet onderbouwen waarom hij vindt dat er sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding. Het bestuursorgaan moet hem hiertoe in de gelegenheid stellen en een termijn geven (artikel 6:6 van de Awb).

In beginsel wordt alleen in bijzondere omstandigheden aangenomen dat iemand niet in staat is geweest om tijdig bezwaar te maken. De Afdeling zei hierover in het verleden dat als iemand bijvoorbeeld door ziekte zelf niet tijdig bezwaar kon indienen, mocht worden verwacht dat er iemand wordt ingeschakeld om dit te doen. “Slechts in zeer bijzondere gevallen, waarin aannemelijk wordt gemaakt dat geen mogelijkheid was om daarvoor zorg te dragen, kan daarop in verband met het dwingende karakter van de bezwaartermijn een uitzondering worden aanvaard.” (ECLI:NL:RVS:2010:BK9906, rechtsoverweging 2.2). In het bestuursrecht wordt hier sinds januari 2024 minder streng naar gekeken. Op 30 januari 2024 deed het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) namelijk een aantal uitspraken over de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding en gaf daarin aan voorstander te zijn van een minder strikte benadering van het begrip ‘verschoonbaarheid’ (ECLI:NL:CBB:2024:31, ECLI:NL:CBB:2024:32, ECLI:NL:CBB:2024:33 en ECLI:NL:CBB:2024:34). Deze uitspraken gelden ook voor Toeslagen. Volgens het CBb moet meer rekening gehouden worden met de omstandigheden en moeten bestuursorganen meer ruimte hebben om maatwerk te leveren. Voorbeelden van omstandigheden die de indiener volgens het CBb kunnen hebben verhinderd om tijdig bezwaar te maken zijn:

• persoonlijke omstandigheden zoals psychisch onvermogen, ernstige ziekte of ongeval van de indiener of ziekte of overlijden van diens naasten en de zorgtaken die daarmee gepaard gaan
• of externe omstandigheden die voor overbelasting of stress bij de indiener zorgen, zoals een natuurramp, een besmettelijke dierziekte op het bedrijf of een brand in de woning of in een bedrijfspand 

De omstandigheden waardoor tijdig bezwaar niet mogelijk is, hoeven overigens niet alleen bij de belanghebbende te spelen. Toeslagen kan hier ook een rol in hebben gehad. Zo kan het zijn dat Toeslagen fouten heeft gemaakt. Denk bijvoorbeeld aan de situatie dat Toeslagen heeft nagelaten de belanghebbende voor te lichten over de mogelijkheden om in bezwaar te gaan. Ook kan er sprake zijn van een verschoonbare termijnoverschrijding als het besluit niet op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. Zo’n situatie deed zich voor bij een herziening van een voorschot. Toeslagen verzond deze elektronisch, maar volgens de rechtbank en de Afdeling was dat niet de juiste wijze. Het had schriftelijk gemoeten (ECLI:NL:RVS:2019:3572). Elektronisch verzenden van herzieningen van de voorschotbeschikking is inmiddels wel mogelijk (zie paragraaf 1.5.2.3 van hoofdstuk ‘Awb’).

Als dit soort bijzondere omstandigheden spelen, moet het de indiener ook minder snel verweten worden dat er iets geregeld had kunnen worden om de termijnoverschrijding te voorkomen, zoals het inschakelen van een gemachtigde of andere bijstandsverlener of het indienen van een pro-forma bezwaarschrift (ECLI:NL:CBB:2024:31, rechtsoverweging 3.2).

Het bewijs over de omstandigheden waardoor niet tijdig bezwaar gemaakt kon worden moet volgens het CBb ook minder strikt benaderd worden. Er moet geen onnodig hoge eisen aan het bewijs gesteld worden en het bestuursorgaan moet de indiener in de gelegenheid stellen om het benodigde bewijs aan te leveren. Hierbij moet het bestuursorgaan de indiener ook uitdrukkelijk voorlichten over de punten waarover nog bewijs moet worden aangeleverd (ECLI:NL:CBB:2024:31, rechtsoverweging 3.4).

Is de termijnoverschrijding verschoonbaar, dan zorgt dit niet voor onbeperkt uitstel. Als de indiener te lang wacht met het indienen van het bezwaarschrift nadat de oorzaak van de termijnoverschrijding is verdwenen, is het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk. Er moet na het wegvallen van de omstandigheden binnen een redelijke termijn alsnog bezwaar ingediend worden. Wat een redelijke termijn is, verschilt per zaak en hangt af van de feiten en omstandigheden.

1.2.4.4.3 Horen bij te laat bezwaar

Toeslagen biedt de belanghebbende in een hoorzitting de gelegenheid om toe te lichten wat de reden is van de te late indiening van het bezwaarschrift. Dit geeft Toeslagen, indien nodig, ook de gelegenheid om hierover door te vragen en er zeker van te zijn dat er geen verschoonbare termijnoverschrijding is voordat het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard wordt.

1.2.4.4.4 Per ongeluk inhoudelijk behandeld

Het komt voor dat een bestuursorgaan per ongeluk een te laat ingediend bezwaarschrift (zonder dat dit verschoonbaar is) toch inhoudelijk behandelt. Als de belanghebbende tegen deze inhoudelijke beslissing op bezwaar in beroep gaat, dan kan hij in de beroepsprocedure bij de rechtbank niet alsnog geconfronteerd wordt met een niet-ontvankelijkheidsverklaring van het bezwaar. Voorheen was het vaste jurisprudentie dat rechtbanken ook altijd zelf nog de ontvankelijkheid van het bezwaar moesten toetsen. Hierdoor kon het gebeuren dat aan een belanghebbende het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd, terwijl de tijdigheid van het bezwaar tussen de partijen zelf (belanghebbende en bestuursorgaan) niet ter sprake was gekomen. Deze vaste jurisprudentie is daarom gewijzigd. Bij deze wijziging is wél bevestigd dat de wettelijke bepalingen over de tijdigheid van een bezwaarschrift dwingend van aard zijn. Dit betekent dat het bestuursorgaan de tijdigheid van het bezwaar moet beoordelen. En bij een niet-verschoonbare termijnoverschrijding het bezwaar niet-ontvankelijk moet verklaren. Maar in de gewijzigde jurisprudentie is bepaald dat de rechtbank niet uit zichzelf (ambtshalve) mag toetsen of het bezwaarschrift tijdig was ingediend bij het bestuursorgaan en eventueel alsnog het bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaren. Dit in het belang van de rechtszekerheid van de belanghebbende (ECLI:NL:CRVB:2021:1500, rechtsoverweging 4.2 tot en met 4.4).

1.2.4.5 Te vroeg ingediend bezwaar

Een bezwaarschrift kan niet alleen te laat, maar ook te vroeg ingediend worden. Dit wordt ook wel een prematuur bezwaarschrift genoemd. Een te vroeg bezwaarschrift is niet-ontvankelijk, tenzij het besluit waartegen bezwaar wordt gemaakt ten tijde van de indiening van het bezwaarschrift (artikel 6:10, eerste lid, van de Awb):

• a. wel reeds tot stand was gekomen, of
• b. nog niet tot stand was gekomen, maar de indiener redelijkerwijs kon menen dat dit wel reeds het geval was. 

Hiernaast is het ook mogelijk om het premature bezwaar aan te houden tot het begin van de bezwaartermijn (artikel 6:10, tweede lid, van de Awb).

Situatie a komt onder andere voor doordat Toeslagen beschikkingen verstuurt met een dagtekening in de toekomst (zie paragraaf 1.2.4.1). Het besluit is dan al tot stand gekomen en zelfs al bekendgemaakt, maar de bezwaartermijn is vanwege de latere dagtekening nog niet begonnen. Als de belanghebbende al snel na de bekendmaking, nog vóór de dagtekening, bezwaar maakt, dan is dit een ontvankelijk prematuur bezwaar.

1.2.5 Niet-ontvankelijkverklaring

Het bestuursorgaan kan een ingediend bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaren als het bezwaar:

• Niet is ingediend door een belanghebbende (zie paragraaf 1.2.1)
• Niet gericht is tegen een voor bezwaar vatbaar besluit (zie paragraaf 1.2.2)
• Niet is voldaan aan de formele eisen voor indiening van een bezwaar (zie paragraaf 1.2.3)
• Te laat is ingediend, zonder verschoonbare termijnoverschrijding (zie paragraaf 1.2.4) 

Als het bezwaarschrift niet-ontvankelijk wordt verklaard, deelt het bestuursorgaan de belanghebbende dit met een beslissing op bezwaar mee. Hierbij wordt gemotiveerd uitgelegd waarom het bezwaar niet-ontvankelijk is. Door een niet-ontvankelijkverklaring kan de belanghebbende het bestreden besluit niet meer inhoudelijk aanvechten. Niet in de bezwaarprocedure. Maar ook niet in een beroepsprocedure bij de rechtbank. De belanghebbende kan namelijk wel in beroep gaan bij de rechtbank tegen de beslissing op bezwaar waarin het bezwaarschrift niet-ontvankelijk is verklaard, maar de rechter kan dan alleen beoordelen of de niet-ontvankelijkverklaring terecht is. Als dit volgens de rechter niet terecht was, dan vernietigd hij de beslissing op bezwaar. Het bestuursorgaan zal de inhoudelijke bezwaren tegen het bestreden besluit dan wél alsnog moeten behandelen.

1.2.5.1 Niet-ontvankelijk bezwaar en herziening

Hoewel een niet-ontvankelijk bezwaar niet inhoudelijk wordt behandeld en de bezwaarprocedure wordt afgesloten met een niet-ontvankelijkverklaring, bestaat nog wel de mogelijkheid om (deels) aan de belanghebbende tegemoet te komen. Namelijk als uit het bezwaar en de eventuele meegestuurde stukken blijkt dat de belanghebbende in zijn bezwaar (deels) gelijk heeft. Toeslagen vraagt dan aan de belanghebbende of het bezwaarschrift ook als herzieningsverzoek beschouwd mag worden. Indien nodig, worden er ook nog (aanvullende) bewijsstukken opgevraagd. Toeslagen heeft de bevoegdheid om de toeslag te herzien op grond van artikel 16, vijfde lid, van de Awir (voorschot) en artikel 21a van de Awir (definitieve toekenning). Die herziening is een nieuw primair besluit. Toeslagen neemt dan dus twee beslissingen: niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar én herziening van de toeslag. Mocht de belanghebbende het alsnog niet eens zijn met dit nieuwe besluit, dan kan hij hiertegen een bezwaarschrift indienen.

Lees meer over herzien naar aanleiding van een niet-ontvankelijk bezwaar in paragraaf 1.2.4.1 (voorschot) en paragraaf 1.3.4.1 (definitieve toekenning) van het hoofdstuk ‘Herziening’.

1.3 Behandelen van het bezwaar

Als het bezwaarschrift ontvankelijk is, gaat de inhoudelijke behandelingsprocedure van start. De inhoudelijke behandeling kan per zaak verschillen. We bespreken de volgende aspecten:

• de ontvangstbevestiging: paragraaf 1.3.1
• de doorzendplicht: paragraaf 1.3.2
• uitstel van betaling: paragraaf 1.3.3
• inzage in stukken: paragraaf 1.3.4
• de hoorplicht: paragraaf 1.3.5

1.3.1 Ontvangstbevestiging

Nadat het bezwaarschrift is ontvangen door het bestuursorgaan, stuurt het een schriftelijke bevestiging van de ontvangst naar de indiener (artikel 6:14, eerste lid, van de Awb). Als er sprake is van een verzuim, dan moet het bestuursorgaan de indiener in de gelegenheid te stellen om het verzuim te herstellen (artikel 6:6 van de Awb). Bij de ontvangstbevestiging die het bestuursorgaan na ontvangst van het bezwaar moet sturen, kan direct voor dit verzuimherstel een termijn worden gegeven.

1.3.2 Doorzendplicht

Als het bestuursorgaan een bezwaarschrift ontvangt waarvan een ander bestuursorgaan bevoegd is om deze te behandelen, dan moet het bestuursorgaan dit doorsturen naar dat bevoegde bestuursorgaan (artikel 6:15, eerste lid, van de Awb).

Het bestuursorgaan moet de datum van ontvangst aantekenen en het bezwaar direct doorsturen naar het bevoegde bestuursorgaan. Dit wordt tegelijkertijd aan de afzender medegedeeld. Als het bezwaarschrift niet doorgestuurd kan worden (bijvoorbeeld omdat onduidelijk is voor welk bestuursorgaan het bestemd is), dan moet het teruggestuurd worden naar de afzender (artikel 2:3, tweede lid, van de Awb).

Voor het bestuursorgaan dat het doorgezonden bezwaarschrift ontvangt, geldt als indieningsdatum het tijdstip waarop het bezwaarschrift bij het andere bestuursorgaan was ingediend (artikel 6:15, derde lid, van de Awb).

1.3.2.1 Bezwaar tegen beslissing op bezwaar

Soms gaat een belanghebbende na de ontvangst van een beslissing op zijn bezwaarschrift weer in bezwaar. Dit keer tegen de beslissing op het eerdere bezwaar. Dat komt bijvoorbeeld voor als hij nog nieuwe argumenten wil aanvoeren. Zo’n bezwaar tegen een beslissing op bezwaar is in feite een beroepschrift. Deze moet dan door het bestuursorgaan worden doorgezonden naar de bevoegde rechtbank (artikel 6:15, tweede lid, van de Awb). De belanghebbende moet daarover worden ingelicht.

1.3.3 Uitstel van betaling

Het bestuursorgaan kan “de wederpartij” (de belanghebbende) uitstel van betaling verlenen voor een ontstane terugvordering (artikel 4:94 van de Awb). Gedurende het uitstel kan het bestuursorgaan niet aanmanen of invorderen. Toeslagen verleent uitstel van betaling aan iedere belanghebbende die tijdig een gemotiveerd bezwaarschrift heeft ingediend tegen een terugvorderingsbeschikking (artikel 31 van de Awir in samenhang met artikel 8, eerste lid, van de UR Awir en artikel 79.9 van de Leidraad Invordering 2008). Dit wordt in de praktijk ook gedaan bij bezwaren tegen een vaststellingbeschikking (voorschot of definitieve toekenning) als gevolg waarvan een terugvordering is ontstaan. Het uitstel van betaling wordt verleend tot het moment waarop op het bezwaar is beslist. Lees verder over uitstel van betaling vanwege bezwaar in paragraaf 1.5.2 van het hoofdstuk ‘Invordering’.

De belanghebbende is vrij om de terugvordering wél te voldoen tijdens een lopende bezwaarprocedure. Bijvoorbeeld omdat hij niet wil dat de invorderingsrente oploopt. Mocht de uitkomst van de procedure zijn dat er geen (of een lagere) terugvordering bestaat, dan krijgt de belanghebbende het te veel betaalde bedrag terug.

Wanneer een belanghebbende gemotiveerd bezwaar maakt tegen een bestuursrechtelijke boete, kan Toeslagen ook uitstel van betaling verlenen voor het betalen van die boete (artikel 79.9b van de Leidraad Invordering 2008).

1.3.4 Inzage stukken

Een belanghebbende die bezwaar maakt kan de stukken die op de zaak betrekking hebben inzien of toegezonden krijgen (artikel 7:4, tweede lid, van de Awb). Dit gebeurt ten minste een week voor het horen. Het toezenden van een beschikking alleen is niet voldoende. Hieruit blijkt namelijk niet altijd waar het genomen besluit op is gebaseerd. Alle stukken die relevant zijn geweest voor de beslissing waartegen bezwaar wordt gemaakt moeten worden verstrekt. Hieronder vallen ook stukken van ketenpartners, zoals de IND en SVB. Hierbij maakt het niet uit dat de stukken op de één of andere manier al in het bezit zijn van de belanghebbende en/of zijn gemachtigde. Of dat deze door hen ergens anders kunnen worden geraadpleegd (zoals via “mijntoeslagen”). Het gaat erom dat de belanghebbende kan onderzoeken welke stukken het bestuursorgaan heeft gebruikt in de besluitvorming. Of juist niet heeft gebruikt. Lees meer over wat ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’ zijn in paragraaf 1.4.2.1.1 van het hoofdstuk ‘Beroep’.

1.3.5 Hoorplicht

Voordat een bestuursorgaan beslist, moet de belanghebbende in de gelegenheid worden gesteld te worden gehoord (artikel 7:2, eerste lid, van de Awb). Het bestuursorgaan vraagt de indiener van het bezwaarschrift of deze gehoord wil worden. En zo ja, op welke wijze (telefonisch, fysiek of eventueel digitaal). Degene die de hoorzitting leidt, mag niet betrokken zijn geweest bij het nemen van het bestreden besluit (artikel 7:5, eerste lid, van de Awb).

Het is efficiënt om de hoorzitting te plannen op een moment nadat eventuele relevante stukken waar het bestuursorgaan nog niet over beschikt, zijn opgevraagd bij de belanghebbende. En zijn ontvangen door het bestuursorgaan.

Het horen gaat verder dan enkel aanhoren. Er bestaat een actieve hoorplicht. Er moet een dialoog op gang komen tussen de belanghebbende en de medewerker van het bestuursorgaan, zodat alle relevante feiten en omstandigheden boven tafel kunnen komen. Dit is in het bijzonder van belang wanneer het bestuursorgaan een belangenafweging moet maken (zoals Toeslagen in ieder geval moet doen bij een terugvordering, zie paragraaf 1.4.2 van het hoofdstuk ‘Terugvordering’). Daarnaast kan het gesprek gebruikt worden om extra informatie te verschaffen of toelichting te geven op relevante zaken rondom de situatie.

Van de hoorzitting moet een verslag worden gemaakt (artikel 7:7 van de Awb). Dit verslag wordt aan de belanghebbende toegezonden bij de beslissing op bezwaar.

Als er na de hoorzitting nog feiten en omstandigheden naar voren komen die voor de besluitvorming van belang kunnen zijn, dan informeert het bestuursorgaan de belanghebbende hierover (artikel 7:9 van de Awb). Als die nieuwe feiten en omstandigheden van aanmerkelijk belang zijn voor de beslissing op bezwaar wordt de belanghebbende opnieuw in de gelegenheid gesteld gehoord te worden.

Toeslagen hoort de belanghebbende ook als het gaat om een bezwaarschrift dat buiten de bezwaartermijn is ingediend. Toeslagen doet dit omdat het eventuele niet-ontvankelijk verklaren van een te laat ingediend bezwaarschrift ook met een besluit wordt genomen. En omdat een niet-ontvankelijkverklaring vergaande gevolgen heeft. Het is dus belangrijk om zeker te weten dat er geen goede redenen zijn voor de te late indiening waardoor de termijnoverschrijding verschoonbaar is. Lees hierover meer in paragraaf 1.2.4.4.2.

1.3.5.1 Andere taal

Mocht er worden gehoord in een andere taal dan de Nederlandse, dan moet daar zorgvuldig mee omgegaan worden. Dit blijkt uit twee uitspraken.

In de ene uitspraak was de belanghebbende in het Engels gehoord (ECLI:NL:CRVB:2015:1542). De belanghebbende betwistte dat de verklaring een juiste weergave was van wat hij had gezegd. De CRvB was het met hem eens. De belanghebbende had de verklaring wel ondertekend. Maar deze was in het Nederlands opgesteld, terwijl de hoorzitting in het Engels had plaatsgevonden. De Nederlandse verklaring was in het Engels aan belanghebbende voorgelezen, waarna hij deze had getekend. Het bestuursorgaan kon achteraf niet duidelijk maken welke tekst precies aan de belanghebbende was voorgelezen. Een Engels verslag of aantekeningen ontbraken. Onder deze omstandigheden stond onvoldoende vast of de opgemaakte verklaring wel overeenkwam met wat de belanghebbende tijdens de hoorzitting had gezegd.

In de andere uitspraak ging het om een belanghebbende die in het Turks werd gehoord (ECLI:NL:CRVB:2015:1427). Zij betwijfelde of wat zij in het Turks had verklaard wel juist vertaald was. Ze had bovendien een aantal woorden laten wijzigen zoals “elke dag” in “regelmatig” en “dagelijks” in “soms”. Het ging hierbij om essentiële informatie voor de zaak. Volgens de CRvB had de medewerker van het bestuursorgaan daarom bij het verhoor moeten doorvragen over deze wijzigingen. Nu dat niet was gebeurd, bleek de verklaring onvoldoende bruikbaar.

Uit deze uitspraken wordt duidelijk dat een medewerker dus niet te lichtzinnig moet omgaan met het horen van personen die het Nederlands onvoldoende machtig zijn. Wanneer iemand het Nederlands niet beheerst, kan hij ook niet controleren of de Nederlandse vertaling van zijn verklaring wel correct is. Een (tweede) verslag in de taal waarin is gehoord is dan wenselijk. Dan kan, bij een later geschil erover, nog worden nagegaan wat er daadwerkelijk is gezegd.

1.3.5.2 Afzien van horen

In de volgende situaties kan een bestuursorgaan afzien van horen (artikel 7:3 van de Awb):

• a. het bezwaar is kennelijk niet-ontvankelijk: paragraaf 1.3.5.2.1
• b. het bezwaar is kennelijk ongegrond: paragraaf 1.3.5.2.2
• c. de belanghebbende verklaart geen hoorzitting te willen: paragraaf 1.3.5.2.3
• d. de belanghebbende verklaart niet binnen een redelijke termijn dat hij gebruik wil maken van het recht om te worden gehoord: paragraaf 1.3.5.2.4
• e. er is volledig aan het bezwaar tegemoetgekomen: paragraaf 1.3.5.2.5

Wanneer om één van deze redenen niet wordt gehoord, moet deze reden om niet te horen worden genoemd en gemotiveerd in de beslissing op bezwaar (artikel 7:12, eerste lid, van de Awb). Dit moet onderdeel zijn van de beslissing. De beslissing op bezwaar moet namelijk deugdelijk gemotiveerd zijn en de keuze om niet te horen is onderdeel hiervan.

Zoals gezegd kan er in deze gevallen van horen afgezien worden. Dit moet niet. Toeslagen heeft de keuze gemaakt om zo veel mogelijk te horen. Vooral als de belanghebbende gelijk heeft en Toeslagen volledig aan het bezwaar tegemoet kan komen of wanneer de belanghebbende heeft verklaard geen hoorzitting te willen, ziet Toeslagen van horen af.

1.3.5.2.1 Kennelijk niet-ontvankelijk

Als direct, zonder verdere vragen, kan worden vastgesteld dat het bezwaar niet aan de voorwaarden voldoet, is het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk. Er mag geen twijfel bestaan dat een andere uitkomst ook mogelijk is.

Het feit dat er sprake is van een termijnoverschrijding (te laat bezwaar) rechtvaardigt nog niet de conclusie dat er sprake is van een kennelijk niet-ontvankelijk bezwaar. Er kan namelijk sprake zijn van een verschoonbare termijnoverschrijding (artikel 6:11 van de Awb). Het opvragen van de reden van de te late indiening en het horen is daarom altijd aan de orde.

Kennelijke niet-ontvankelijkheid mag niet worden uitgesproken als de indiener van het bezwaarschrift op grond van artikel 6:6, onderdeel a, van de Awb (in samenhang met artikel 6:5) nog in de gelegenheid moet worden gesteld om een verzuim te herstellen. Zo moet de belanghebbende van een tijdig ingediend, maar ongemotiveerd bezwaarschrift in de gelegenheid worden gesteld dit verzuim te herstellen. Het bezwaar mag dan niet, vanwege het motiveringsverzuim, kennelijk niet-ontvankelijk worden verklaard. In dit geval is het horen (nog) niet aan de orde. Wordt het verzuim hersteld, dan moet alsnog gehoord worden (tenzij één van de andere uitzonderingen van toepassing is). Wordt het verzuim niet hersteld, dan kan sprake zijn van een kennelijk niet-ontvankelijk bezwaar. Lees meer over verzuimherstel in paragraaf 1.2.3.1.

1.3.5.2.2 Kennelijk ongegrond

Er is pas sprake van kennelijke ongegrondheid als uit het bezwaarschrift zelf al direct blijkt dat de aangevoerde bezwaren overduidelijk ongegrond zijn. Er mag op voorhand geen twijfel zijn over de mogelijkheid dat de bezwaren kunnen leiden tot een ander besluit. Blijkt uit het bezwaarschrift dat wel verwacht kan worden dat het horen van belang is voor het vaststellen van feiten en omstandigheden die op de besluitvorming van invloed (kunnen) zijn, dan moet er gehoord worden. Om af te zien van horen mag er ook geen verschil van mening over de feiten bestaan.

Er kan sneller sprake zijn van een kennelijk ongegrond bezwaar wanneer de bestreden beslissing een zogenoemde gebonden besluit is. Bij een gebonden besluit heeft het bestuursorgaan geen enkele ruimte heeft om een eigen beleid te ontwikkelen of een belangenafweging te maken. Oftewel: er is geen discretionaire ruimte. De wet schrijft precies voor in welke gevallen en onder welke voorwaarden een bepaald besluit moet worden genomen (zoals in het voorbeeld). Is er wél discretionaire ruimte, dan wordt ook wel gesproken van een vrij besluit. Er is dan niet snel sprake van een kennelijk ongegrond bezwaar. Lees meer over discretionaire ruimte en belangenafwegingen in paragraaf 1.6.2.1 van het hoofdstuk ‘Awb’.

Het bestaan van eigen beleid dat door de rechter is aanvaard, betekent overigens niet dat er altijd sprake is van een kennelijk ongegrond bezwaar. Als het horen van belang is voor het vaststellen van de feiten, kan niet van het horen worden afgezien. De gronden in het bezwaarschrift kunnen ook juist aanleiding vormen het beleid op onderdelen bij te stellen. Of om in het specifieke geval een uitzondering op dat beleid te maken.

1.3.5.2.3 Belanghebbende wil geen hoorzitting

Toeslagen hanteert de zogenoemde antwoordkaartmethode. Deze methode houdt het volgende in: Toeslagen stuurt een brief met daarop de vraag of iemand zijn bezwaar mondeling wil toelichten. Als de belanghebbende ‘nee’ aankruist, kan het bezwaarschrift zonder een hoorzitting worden behandeld.

1.3.5.2.4 Geen verklaring

Als de hiervoor genoemde brief (antwoordkaart) niet wordt teruggestuurd binnen de termijn die Toeslagen hiervoor heeft gegeven, kan het bezwaarschrift ook zonder een hoorzitting worden behandeld (ECLI:NL:RVS:2012:BW6900, rechtsoverweging 2.4).

Het kan gebeuren dat het bestuursorgaan verschillende pogingen doet om in contact te komen met de belanghebbende voor het plannen van een hoorzitting, maar de belanghebbende daar (ondanks toezeggingen) niet op reageert. Dan mag het bestuursorgaan er op een gegeven moment vanuit gaan dat de belanghebbende geen gebruik wil maken van het recht om gehoord te worden. Belangrijk is dan wel dat het bestuursorgaan zich op verschillende manieren gedurende een redelijke periode heeft ingespannen om de belanghebbende in de gelegenheid te stellen om te worden gehoord (ECLI:NL:RVS:2020:884, rechtsoverweging 3.1).

1.3.5.2.5 Geheel gegrond

Alleen bij een geheel gegrond bezwaar mag het bestuursorgaan op grond van artikel 7:3, onderdeel e, van de Awb van het horen afzien. Bij een gedeeltelijk gegrond bezwaar mag dit dus niet.

Meestal kan pas tot een eventuele gegrondheid worden besloten na een onderzoek. Horen kan voor dat onderzoek noodzakelijk zijn. Alleen bij een kennelijk gegrond bezwaar is nader onderzoek, en daarmee horen, niet nodig.

1.3.5.3 Horen bij bezwaar over boete

Als een belanghebbende in bezwaar gaat tegen een opgelegde bestuurlijke boete, dan zijn er bijzonderheden waar in een hoorzitting rekening mee moet worden gehouden. De overtreder die een bestuurlijke boete heeft gekregen, heeft namelijk een aantal grondrechtelijke waarborgen. Die waarborgen staan in de Grondwet en in internationale verdragen, zoals het EVRM. De bestuurlijke boete heeft een bestraffend of punitief karakter, want het voegt leed toe: het moeten betalen van een boete (artikel 5:2, eerste lid, onderdeel c, van de Awb). Daarom is artikel 6 van het EVRM van toepassing. Dit artikel gaat over het recht op een eerlijk proces van iedereen tegen wie vervolging is ingesteld. Dit artikel bepaalt onder andere dat de belanghebbende in een taal die hij verstaat op de hoogte moet worden gesteld van de beschuldiging en de reden daarvan.

Iets waar in het bijzonder rekening mee moet worden gehouden tijdens een hoorzitting over een bezwaar tegen een boete is de cautie. Het bestuursorgaan moet aan de belanghebbende (overtreder) meedelen dat hij niet verplicht is tot antwoorden op vragen. Deze mededeling heet de cautie. De overtreder heeft ook een zwijgrecht: hij is niet verplicht een verklaring over de overtreding te geven. De cautie en het zwijgrecht staan in artikel 5:10a van de Awb. Lees meer over het opleggen van boetes in het hoofdstuk ‘Bestuurlijke boete’.

1.3.5.4 Onterecht niet gehoord

Als de belanghebbende van mening is dat er onterecht niet is gehoord in de bezwaarprocedure, moet hij in een beroepsprocedure bij de rechtbank zelf een beroep doen op schending van artikel 7:2 van de Awb. Kortom, als de belanghebbende het niet eens is met de beslissing op bezwaar en hij gaat hiertegen in beroep, dan moet hij in zijn beroepschrift aankaarten dat er naar zijn mening ten onrechte niet is gehoord. De bestuursrechter mag dit niet uit zichzelf toetsen. Begint de belanghebbende hier zelf over, dan moet de rechtbank wel beoordelen of er ten onrechte niet is gehoord. En zo ja, dit gebrek via de zitting herstellen, als dat kan. De rechter heeft de mogelijkheid om de schending van de hoorplicht met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. Dit betekent dat de bestreden beslissing op bezwaar niet vernietigd wordt, ondanks het gebrek eraan. Dit kan alleen als de belanghebbende niet wordt benadeeld door instandhouding van het bestreden besluit. Het voordeel hiervan is dat de bezwaarprocedure niet alleen om deze reden opnieuw uitgevoerd hoeft te worden. De belanghebbende heeft dan sneller een oordeel van de rechtbank. Lees meer over het passeren van een gebrek aan de beslissing op bezwaar door de rechter in paragraaf 1.5.4.2 van het hoofdstuk ‘Beroep’.

1.4 Beslissen op het bezwaar

Bij de beslissing op een bezwaar moet rekening worden gehouden met een aantal aspecten:

• de beslistermijn: paragraaf 1.4.1
• de (inhoudelijke) beslissing op bezwaar: paragraaf 1.4.2
• de kostenvergoeding: paragraaf 1.4.3

1.4.1 Beslistermijn

In de Awb staan de termijnen waarbinnen bestuursorganen beslissingen moeten nemen. Lees meer over de algemene wettelijke beslistermijn in paragraaf 1.5.3 van het hoofdstuk ‘Awb’. Hier bespreken we specifiek de termijn die geldt voor het beslissen op een bezwaar. Deze termijn is zes weken, maar kon worden verlengd. We zetten de verschillen termijnregels op een rijtje:

Termijn	Toelichting	Wetsartikel
Bezwaartermijn: 6 weken	Een belanghebbende moet uiterlijk binnen 6 weken na de dagtekening van het bestreden besluit bij Toeslagen bezwaar maken (zie paragraaf 1.2.4)	Artikel 6:7 van de Awb en artikel 35 van de Awir
Beslistermijn: 6 weken	Het bestuursorgaan moet beslissen binnen 6 weken gerekend vanaf de dag na die waarop de bezwaartermijn is verstreken	Artikel 7:10, eerste lid, van de Awb
Verlenging: maximaal 6 weken	De beslistermijn kan met maximaal zes weken worden verlengd door het bestuursorgaan. Dit wordt ook wel ‘verdagen’ genoemd	Artikel 7:10, derde lid, van de Awb
Meer verlenging	Verder uitstel is alleen mogelijk als: a. alle belanghebbenden daarmee instemmen, b. de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad, of c. dit nodig is in verband met de naleving van wettelijke procedurevoorschriften (waarover meer in de volgende paragraaf)	Artikel 7:10, vierde lid, van de Awb
Conclusie	Toeslagen moet uiterlijk binnen 12 weken vanaf de dag na de dagtekening van het bestreden besluit beslissen op het bezwaar. Toeslagen heeft hiervan - minimaal 6 weken (de beslistermijn na het verstrijken van de bezwaartermijn) en - maximaal 12 weken (als direct op de datum van de dagtekening van het bestreden besluit bezwaar is ingediend) de tijd om over de beslissing te doen. Als Toeslagen de termijn heeft verdaagd, moet er uiterlijk binnen 18 weken vanaf de dag na de dagtekening van het bestreden besluit beslist zijn. Alleen met instemming van de belanghebbende of omdat dit noodzakelijk is voor de naleving van wettelijke procedurevoorschriften is een nog langere termijn mogelijk.

1.4.1.1 Verlenging voor naleving procedurevoorschriften

Zoals aangegeven in de vorige paragraaf is een verdere verlenging van de beslistermijn onder andere mogelijk als dit nodig is in verband met de naleving van wettelijke procedurevoorschriften (artikel 7:10, vierde lid, onderdeel c, van de Awb).

Het bestuursorgaan mag de beslistermijn dan eenzijdig verlengen, er hoeft niet om instemming van de belanghebbende gevraagd te worden. Wél moet het bestuursorgaan de belanghebbende over deze verlenging schriftelijk inlichten (artikel 7:10, vijfde lid, van de Awb).

Zo gaf de wetgever bij de invoering van artikel 7:10, vierde lid, onderdeel c, van de Awb ook aan: “Aldus ontstaat met enige regelmaat een zekere spanning tussen tijdigheid en kwaliteit van besluitvorming, […]. Als hoofdregel geldt dat de noodzaak tot het verrichten van feitenonderzoek geen rechtvaardiging vormt voor overschrijding van de beslistermijn […]. Incidenteel wordt echter overwogen dat de plicht tot een zorgvuldige heroverweging van het primaire besluit zwaarder weegt dan de plicht om binnen de in artikel 7:10 genoemde termijn te beslissen […].” (Kamerstukken II, 2008-2009, 31 751, nr. 3, pagina’s 2 en 3).

1.4.1.2 Beslistermijn te laat bezwaar

Bij een te laat ingediend bezwaarschrift is het mogelijk dat de beslistermijn voor Toeslagen al is verstreken. In geval van een te laat ingediend bezwaar, wordt voor de bepaling van de dan geldende beslistermijn aangesloten bij artikel 4:15, tweede lid, onderdeel b, van de Awb. Dit artikel gaat over de beslistermijn voor een aanvraag en bepaalt dat deze termijn wordt opgeschort zolang de vertraging aan de aanvrager toe te rekenen is. Dit betekent dat de beslistermijn van zes weken bij een te laat ingediend bezwaarschrift begint te lopen op de ontvangstdatum van het bezwaarschrift. De rechtbank Zeeland-West-Brabant vindt deze latere start van de beslistermijn bij te laat ingediende bezwaren ook logisch (ECLI:NL:RBZWB:2019:1177, rechtsoverweging 2.11).

1.4.1.3 Opschorting bij verzuimherstel

De beslistermijn wordt opgeschort wanneer het bestuursorgaan de belanghebbende heeft gevraagd om een verzuim te herstellen (artikel 7:10, tweede lid, van de Awb). Het moet hierbij gaan om een verzuim als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb (zie paragraaf 1.2.3 voor de eisen aan de inhoud van het bezwaarschrift). De beslistermijn wordt dan opgeschort met ingang van de dag waarop de belanghebbende is verzocht het verzuim te herstellen tot de dag waarop het verzuim is hersteld of de daarvoor gegeven termijn ongebruikt is verstreken.

1.4.1.4 Redelijke termijn (artikel 6 EVRM)

Op grond van artikel 6, eerste lid, van het EVRM heeft iedereen recht heeft op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn. Dit geldt ook voor bestuursrechtelijke zaken. Wanneer deze redelijke termijn wordt overschreden, bestaat er recht op schadevergoeding. De redelijke termijn van artikel 6 van het EVRM gaat alleen over geschillen die aan de rechter zijn voorgelegd. Gaat een burger niet in beroep tegen een beslissing op bezwaar of trekt hij/zij het beroep in, dan is het artikel niet van toepassing. Toeslagen maakt hierop een uitzondering. Is tijdens de bezwaarprocedure de redelijke termijn al overschreden en is een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 6 van het EVRM de enige reden voor beroep, dan kan Toeslagen de schadevergoeding zelf toekennen. Dit kan als de behandelduur tijdens de bezwaarprocedure ter sprake is gekomen. Lees verder over de redelijke termijn, hoe lang deze is en de schadevergoeding bij overschrijding ervan in paragraaf 1.2.2.2.1 van het hoofdstuk ‘Schadevergoeding’.

1.4.1.5 Dwangsom bij niet tijdig beslissen

Wanneer een bestuursorgaan niet binnen de geldende beslistermijn een beslissing op bezwaar neemt, dan wordt de beslistermijn overschreden. Er is dan sprake van niet tijdig beslissen. De belanghebbende kan dan verschillende acties ondernemen om ervoor te zorgen dat het bestuursorgaan alsnog een beslissing neemt.

Eén van de acties die de belanghebbende kan inzetten om alsnog een beslissing op bezwaar bij het bestuursorgaan af te dwingen volgt uit de dwangsomregeling van de Awb. Deze staat in paragraaf 4.1.3.2 van de Awb. Een dwangsom is een bedrag dat iemand moet betalen als hij niet voldoet aan een wettelijke verplichting. Voor Toeslagen geldt de dwangsomregeling van de Awb beperkter. Dit komt omdat deze regeling (deels) uitgesloten is in de Awir (artikel 12, tweede lid, van de Awir). Lees verder over de dwangsom in paragraaf 1.5.3.4.1 van het hoofdstuk ‘Awb’ en in het hoofdstuk ‘Dwangsom’.

1.4.1.6 Beroep bij niet tijdig beslissen

Beslist het bestuursorgaan niet binnen de beslistermijn op het bezwaarschrift, dan kan een belanghebbende ook een besluit afdwingen via de rechter door direct beroep in te stellen (artikel 7:1, eerste lid, onderdeel f, van de Awb). Voordat de belanghebbende dit beroep instelt, moet hij het bestuursorgaan eerst in gebreke hebben gesteld. Hierna heeft het bestuursorgaan nog twee weken de tijd om alsnog een besluit te nemen (artikel 6:12, tweede lid, van de Awb). Gebeurt dit niet, dan kan belanghebbende in beroep gaan bij de rechtbank. Dit kan tot het oordeel leiden dat er inderdaad niet of niet tijdig is beslist. De rechter kan dan eventueel een termijn stellen waarbinnen het bestuursorgaan alsnog dient te beslissen op het bezwaar. Ondanks het ingestelde beroep, blijft het bestuursorgaan verplicht een besluit te nemen (artikel 6:20, eerste lid, van de Awb).

Het bestuursorgaan kan lopende het beroep over het niet tijdig beslissen alsnog een inhoudelijke beslissing op bezwaar nemen. Als de belanghebbende niet heeft aangevoerd dat hij door het niet tijdig beslissen schade heeft geleden, heeft hij geen belang meer bij een gegrondverklaring van het beroep tegen het niet tijdig beslissen. Maar als het bestuursorgaan niet (geheel) tegemoet komt aan de bezwaren van de belanghebbende, is het beroep mede gericht tegen deze beslissing op bezwaar (artikel 6:20, derde lid, van de Awb). De rechter toetst de beslissing op bezwaar dan inhoudelijk. Als wel geheel is tegemoet gekomen aan het bezwaar, dan doet de rechter dit niet. In de beslissing op bezwaar wordt in zo’n situatie geen rechtsmiddelenclausule vermeld, maar wordt verwezen naar artikel 6:20 van de Awb. Een kopie van de beslissing op bezwaar moet naar de rechtbank worden doorgezonden en de belanghebbende wordt ingelicht over deze doorzending.

Lees meer over het instellen van beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit in paragraaf 1.5.3.4.2 van het hoofdstuk ‘Awb’ en in paragraaf 1.3.1 van het hoofdstuk ‘Beroep’.

1.4.2 Beslissing op bezwaar

Door bezwaar te maken vraagt de belanghebbende om een heroverweging van het primaire besluit waartegen hij bezwaar heeft gemaakt (het bestreden besluit). Voor het nemen van een beslissing op het bezwaar gelden regels. Zo moet er net al bij andere soorten besluiten worden voldaan aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Lees hierover in paragraaf 1.6 van het hoofdstuk ‘Awb’. Er zijn ook enkele aandachtspunten die specifiek gelden voor de beslissing op bezwaar:

• een volledige heroverweging: paragraaf 1.4.2.1
• het verbod van vooringenomenheid: paragraaf 1.4.2.2
• de motivering: paragraaf 1.4.2.3
• de beslissing (het dictum): paragraaf 1.4.2.4
• de samenhang tussen de beslissing op het bezwaar en een nieuw besluit: paragraaf 1.4.2.5
• herzien in het nadeel van de belanghebbende naar aanleiding van het bezwaar: paragraaf 1.4.2.6
• de bekendmaking van de beslissing op bezwaar: paragraaf 1.4.2.7
• het vermelden van de rechtsmiddelen: paragraaf 1.4.2.8
• intrekking van het bezwaarschrift: paragraaf 1.4.2.9
• een nieuw primair besluit tijdens de bezwaarprocedure: paragraaf 1.4.2.10

1.4.2.1 Volledige heroverweging

Er vindt een heroverweging van het bestreden besluit plaats op grond van het bezwaarschrift (artikel 7:11 van de Awb). Dat dit op grond van het bezwaarschrift gebeurt, betekent echter niet dat het bestuursorgaan strikt gebonden is aan de argumenten die de belanghebbende in het bezwaarschrift geeft. Er vindt namelijk een volledige heroverweging plaats. Het bestreden besluit wordt volledig getoetst. Er moet onder andere beoordeeld worden of het besluit rechtmatig is. Is het in overeenstemming is met de geldende wet- en regelgeving genomen? Zijn er geen algemene beginselen van behoorlijk bestuur geschonden?

De heroverweging vindt plaats op basis van de feiten en omstandigheden, het recht en het beleid zoals die op het moment van de heroverweging gelden. Dit wordt een ex-nunc beoordeling genoemd. Na het moment dat het bestreden besluit is genomen, kunnen zich feiten en omstandigheden voordoen die maken dat het bestuursorgaan dat besluit moet herzien. De Afdeling bevestigde dit: “[…] dat een bestuursorgaan op grond van artikel 7:11 van de [Awb] tot een volledige heroverweging van zijn eerdere besluit moet komen op grondslag van het aangevoerde bezwaar. […] dat het bestuursorgaan ingevolge artikel 7:11 van de Awb verplicht is aan de hand van de feiten zoals deze zich voordoen op het moment van de heroverweging, te besluiten.” (ECLI:NL:RVS:2011:BQ2681, rechtsoverweging 2.3).

Een volledige heroverweging houdt ook in dat het bestuursorgaan bij een ongegrond bezwaar een nieuw argument of nieuwe grondslag mag geven voor het bestreden besluit (ECLI:NL:RVS:2019:4236, rechtsoverweging 6). Een voorbeeld om dit te verduidelijken:

Bij het aanvoeren van nieuwe argumenten of grondslagen moet wel rekening gehouden worden met het feit dat de belanghebbende hier nog niet mee bekend was en dit dus niet kon aanvechten met zijn bezwaarschrift. De belanghebbende zou dan in beroep moeten gaan om dit voor het eerst te bestrijden. Wenselijker is daarom om die nieuwe argumenten of grondslagen met de belanghebbende te bespreken al voor de beslissing op bezwaar, bijvoorbeeld tijdens het horen. Dit is ook meer in lijn met het fair-play beginsel (zie paragraaf 1.6.4 van het hoofdstuk ‘Awb’p).

1.4.2.2 Verbod van vooringenomenheid

In artikel 2:4, eerste lid, van de Awb staat het verbod van vooringenomenheid. En in het tweede lid van dit artikel staat dat bestuursorganen moeten opletten dat personen die een persoonlijk belang hebben bij een besluit, de besluitvorming niet beïnvloeden. Hiermee wordt impliciet bepaald dat degene die op het bezwaar beslist, niet degene mag zijn die het bestreden besluit heeft genomen. Dit is hiernaast expliciet bepaald in artikel 10:3, derde lid, van de Awb. De beslissing op bezwaar moet dus door een andere medewerker genomen worden dan de medewerker die bij het bestreden besluit betrokken was. Ook mag, zoals gezegd in paragraaf 1.3.5 over de hoorplicht, degene die de hoorzitting leidt niet betrokken zijn geweest bij het nemen van het bestreden besluit (artikel 7:5, eerste lid, van de Awb).

Verder geldt dat de bezwaarmedewerker het bezwaarschrift vanuit een objectief oogpunt beoordeelt. Met objectief wordt bedoeld: onafhankelijk van de waarneming of voorkeuren van de bezwaarmedewerker.

Het verbod van vooringenomenheid sluit ook aan bij het fair-play beginsel. Lees hierover meer in paragraaf 1.6.4 van het hoofdstuk ‘Awb’.

1.4.2.3 Motivering

Artikel 3:46 van de Awb bepaalt dat elk besluit deugdelijk gemotiveerd moet zijn. In artikel 7:12, eerste lid, van de Awb staat dit nogmaals, nu expliciet voor de beslissing op bezwaar. In dit artikel staat ook dat als er van het horen is afgezien, ook moet worden gemotiveerd op welke grond dat is gedaan. Als het bezwaar gegrond is (er wordt geheel tegemoet gekomen), dan mag de motivatie minder uitgebreid zijn. Lees over het motiveringsbeginsel en wat een deugdelijke motivering inhoudt in paragraaf 1.6.3 van het hoofdstuk ‘Awb’.

1.4.2.4 Dictum

In de beslissing op het bezwaar moet worden vermeld wat de uitkomst is van de bezwaarprocedure. Dit wordt gedaan middels het dictum. Dit is een juridische term waarmee het gedeelte van de beslissing wordt aangeduid waarin de uitspraak (of de beslissing) staat. De wet schrijft niet voor wat de beslissing op het bezwaarschrift moet of kan inhouden. In de praktijk sluiten bestuursorganen meestal aan bij de mogelijkheden die in de Awb zijn vastgelegd voor uitspraken van bestuursrechters (artikel 8:70 van de Awb):

• onbevoegdverklaring
• niet-ontvankelijkverklaring: paragraaf 1.4.2.4.1
• ongegrondverklaring: paragraaf 1.4.2.4.2
• gegrondverklaring: paragraaf 1.4.2.4.3

Onbevoegdverklaring komt in de praktijk zelden voor. Vaak geldt dan namelijk de doorzendplicht (zie paragraaf 1.3.2). Een voorbeeld om dit toe te lichten:

De overige dicta kunnen gecombineerd voorkomen. Zo kan een bezwaar voor een deel niet-ontvankelijk zijn en voor het overige deel gegrond of ongegrond. Of kan een bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond zijn. Daarnaast kan er sprake zijn van kennelijke niet-ontvankelijkheid en kennelijke ongegrondheid. Zie paragraaf 1.3.5.2 voor een uitleg van de term ‘kennelijk’.

1.4.2.4.1 Niet-ontvankelijk

Bij een niet-ontvankelijk bezwaar heeft de belanghebbende niet voldaan aan de eisen voor de inhoud van een bezwaarschrift of andere wettelijke vereisten voor het in behandeling nemen van het bezwaarschrift (bijvoorbeeld niet verschoonbaar te laat ingediend). In deze situaties verklaart het bestuursorgaan het bezwaar (kennelijk) niet-ontvankelijk. Het bezwaarschrift wordt dan niet inhoudelijk behandeld. Lees over alle eisen waar een bezwaarschrift aan moet voldoen in paragraaf 1.2. En over (kennelijke) niet-ontvankelijkheid in paragrafen 1.2.5 en 1.3.5.2.1.

1.4.2.4.2 Ongegrond

Bij een ongegrond bezwaar wordt de belanghebbende niet in het gelijk gesteld. Als het gaat om een kennelijk ongegrond bezwaar, dan is er op voorhand geen enkele twijfel over mogelijk dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een ander besluit. De aangevoerde bezwaren treffen overduidelijk inhoudelijk geen doel. Lees meer over kennelijke ongegrondheid in paragraaf 1.3.5.2.2.

1.4.2.4.3 Gegrond

Bij een gegrond bezwaar heeft de belanghebbende helemaal gelijk. De bezwaren treffen doel, de onrechtmatigheid van het bestreden besluit wordt vastgesteld. Het bestuursorgaan komt geheel tegemoet. Zie hierover ook paragraaf 1.3.5.2.5.

Een gedeeltelijk gegrond bezwaar is ook mogelijk. Dan heeft de belanghebbende op één of meerdere punten gelijk, maar niet volledig. Het bestuursorgaan moet dit onderscheid goed duidelijk maken in de beslissing: waarin krijgt de belanghebbende wel gelijk en waarin niet? En waarom niet? Met name het gedeelte dat ongegrond is moet goed gemotiveerd worden.

1.4.2.5 Samenhang met nieuw besluit

Wanneer het bezwaarschrift (gedeeltelijk) gegrond wordt verklaard, dan moet het bestreden besluit (gedeeltelijk) worden herzien. Er komt dan een (gedeeltelijk) nieuw primair besluit ter vervangen van het bestreden besluit (artikel 7:11, tweede lid, van de Awb). Dit wordt ook wel herroepen genoemd.

Wat niet mag is het bestreden besluit enkel herroepen zonder een beslissing op het bezwaar te nemen. Een bezwaarprocedure moet altijd eindigen met een beslissing op het bezwaar. Dus met een niet-ontvankelijkverklaring, een ongegrondverklaring, of een (gedeeltelijk) gegrondverklaring. Tenzij de belanghebbende het bezwaar intrekt (waarover meer in paragraaf 1.4.2.9). Bij een (gedeeltelijk) gegrondverklaring wordt dan een nieuw besluit genomen. Het nieuwe besluit moet duidelijk worden aangekondigd in de beslissing op bezwaar, zodat er geen twijfel kan bestaan over de samenhang tussen de beslissing op bezwaar en het nieuwe besluit. Het is ook mogelijk om de twee beslissingen ineen te nemen.

1.4.2.6 Herzien in nadeel

Het komt voor dat er naar aanleiding van het bezwaarschrift geconcludeerd moet worden dat de belanghebbende recht heeft op een lager bedrag aan toeslag. Is bezwaar gemaakt tegen een voorschotbeschikking, dan kan deze herzien worden in het nadeel van de belanghebbende.

Bij een herziening naar aanleiding van een bezwaarschrift worden twee beslissingen genomen: een ongegrondverklaring van het bezwaar en een herziening van het voorschot. Het is belangrijk om de herziene voorschotbeschikking duidelijk aan te kondigen in de beslissing op bezwaar en daarbij goed te motiveren waarom deze in het nadeel herzien wordt. Lees in paragraaf 1.2.4.2 van het hoofdstuk ‘Herziening’ meer over het herzien van voorschotten in het nadeel van de belanghebbende naar aanleiding van zijn bezwaar.

Veelal wordt gezegd dat het ten nadele van de belanghebbende beslissen in een bezwaarprocedure niet kan vanwege het verbod op reformatio in peius. Dit verbod houdt in dat een belanghebbende niet slechter mag worden van zijn bezwaar. Dit verbod is impliciet te lezen in artikel 7:11, eerste lid, van de Awb, omdat daarin wordt bepaald dat de heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt ‘op grondslag van’ het bezwaar. De belanghebbende zal niet in bezwaar aanvoeren dat een voorschot te hoog is, dus de verlaging van het voorschot heeft geen grondslag in het bezwaar. Maar het verbod op reformatio in peius kent een uitzondering: als het bestuursorgaan dat op het bezwaar moet beslissen, hiernaast ook bevoegd is tot het wijzigen van het bestreden besluit. Als het bestuursorgaan de zelfstandige bevoegdheid heeft om een besluit ten nadele van de belanghebbende te wijzigen, los van het bezwaar, dan mag het daarvan gebruikmaken. Dat er bezwaar is aangetekend met het doel ten voordele van de belanghebbende te beslissen, staat hieraan niet in de weg. Toeslagen heeft in het geval van een voorschot die zelfstandige herzieningsbevoegdheid op grond van artikel 16, vijfde lid, van de Awir. Deze bevoegdheid is bovendien heel ruim (zie paragraaf 1.2.2.2 van het hoofdstuk ‘Herziening’). De Afdeling bevestigt dat Toeslagen een voorschot in het nadeel mag herzien naar aanleiding van een bezwaar (ECLI:NL:RVS:2013:441, rechtsoverweging 3.1, ECLI:NL:RVS:2014:1133, rechtsoverweging 3.1 en ECLI:NL:RVS:2019:1480, rechtsoverweging 5).

Toeslagen mag in bepaalde situaties ook een definitieve toekenning herzien naar een lager bedrag (artikel 21 van de Awir). Hieraan zijn strengere vereisten verbonden dan bij het voorschot. Herzien mag alleen in specifieke situaties. Lees over deze voorwaarden in paragraaf 1.3.2 van het hoofdstuk ‘Herziening’. En lees over het herzien van een definitieve beschikking in het nadeel naar aanleiding van een bezwaar in paragraaf 1.3.4.2 van dat hoofdstuk.

Wanneer Toeslagen het bestreden besluit in het nadeel herziet naar aanleiding van het bezwaar, dan vindt deze herziening niet plaats op grond van artikel 7:11, tweede lid, van de Awb. De herziening heeft namelijk geen grondslag in het bezwaarschrift. De herziening vindt dan plaats op grond van artikel 16, vijfde lid, van de Awir (voorschot) of artikel 21 van de Awir (definitieve toekenning).

1.4.2.7 Bekendmaking

De beslissing op bezwaar moet bekendgemaakt worden door toezending of uitreiking aan degenen tot wie de beslissing is gericht (artikel 7:12, tweede lid, van de Awb). Als de belanghebbende zich laat vertegenwoordigen door een gemachtigde, dan wordt (in ieder geval een kopie van) de beslissing op bezwaar naar de gemachtigde gestuurd. Lees meer over de bekendmaking van besluiten in paragraaf 1.5.2 van het hoofdstuk ‘Awb’.

1.4.2.8 Vermelding rechtsmiddelen

In de beslissing op bezwaar moet vermeld worden dat er tegen de beslissing beroep openstaat (artikel 6:23 van de Awb). Hierbij moet staan door wie, binnen welke termijn en bij welke rechtbank beroep kan worden ingesteld.

De woonplaats van de belanghebbende bepaalt welke rechtbank bevoegd is om te beslissen over een beroep tegen de beslissing op bezwaar (artikel 8:7, tweede lid, van de Awb). Willen de erfgenamen van een inmiddels overleden belanghebbende in beroep gaan, dan geldt hetzelfde: de laatst bekende woonplaats van de overledene is bepalend voor de rechtbank. Als de belanghebbende buiten Nederland woont, ligt de bevoegdheid bij de rechtbank binnen het rechtsgebied waar het bestuursorgaan zijn zetel heeft. Voor Toeslagen is dat de rechtbank Midden-Nederland.

1.4.2.9 Intrekking van bezwaar

De belanghebbende kan een bezwaarschrift op elk moment in de bezwaarprocedure intrekken. Op het bezwaarschrift hoeft dan geen beslissing op bezwaar meer te worden genomen. Het intrekken moet schriftelijk worden medegedeeld (artikel 6:21, eerste lid, van de Awb). Door de intrekking wordt het primaire besluit rechtens onaantastbaar. Het besluit heeft formele rechtskracht gekregen. Dit betekent dat er geen bezwaar meer kan worden gemaakt en beroep kan worden ingesteld als de belanghebbende het toch niet eens is met het besluit. Een verzoek om herziening is eventueel wel nog mogelijk (lees hierover in paragraaf 1.4 van het hoofdstuk ‘Herziening’). Het bezwaar kan ook mondeling worden ingetrokken tijdens het horen (artikel 6:21, tweede lid, van de Awb). In het hoorverslag wordt deze intrekking dan vastgelegd. De intrekking moet dan nog wel per brief aan de belanghebbende worden bevestigd.

1.4.2.10 Nieuw primair besluit tijdens procedure

Als het bestreden besluit tijdens de bezwaarprocedure wordt ingetrokken, gewijzigd of vervangen dan is het bezwaar van rechtswege (automatisch) ook gericht tegen dat nieuwe besluit (artikel 6:19, eerste lid, van de Awb).

Een definitieve toekenning geldt niet als een nieuw besluit als het bezwaar zich richtte tegen een voorschotbeschikking. De definitieve toekenning is namelijk een ander soort besluit dan het voorschot. Het valt daarom niet onder artikel 6:19, eerste lid, van de Awb wat gaat over de intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit. Het bestreden besluit is in dit geval het voorschot en hier wijzigt niets aan. De Afdeling bevestigt dat Toeslagen in zo’n geval nog moet beslissen op het bezwaar tegen het voorschot en dat dit bezwaar niet automatisch is gericht tegen de definitieve toekenning (ECLI:NL:RVS:2013:553). Is de belanghebbende het ook niet eens met de definitieve toekenning, dan moet hij hier dus apart tegen bezwaar maken. Dat bezwaar wordt dan ook apart behandeld.

Overigens, als Toeslagen de belanghebbende gelijk geeft in de bezwaarprocedure tegen het voorschot (of later de rechtbank in een beroepsprocedure erover), dan wordt deze beslissing (of uitspraak) wél verwerkt in de definitieve toekenning die inmiddels aanwezig is. Een voorbeeld ter toelichting:

Wanneer een toeslag tijdens de bezwaarprocedure wordt gecontinueerd naar een volgend berekeningsjaar (artikel 15, vijfde lid, van de Awir), dan is het bezwaar ook niet automatisch hiertegen gericht. Dat is namelijk geen wijziging van het bestreden besluit, want het nieuwe besluit ziet op een ander berekeningsjaar.

1.4.3 Proceskostenvergoeding

In bepaalde gevallen kan een belanghebbende aanspraak maken op vergoeding van de kosten die hij heeft moeten maken voor de bezwaarprocedure. Voor het maken van bezwaar hoeft niet betaald te worden (artikel 7:15, eerste lid, van de Awb). In tegenstelling tot het maken van beroep, waarvoor griffierecht betaald moet worden (lees hierover meer in paragraaf 1.2.2.5 van het hoofdstuk ‘Beroep’). Wel kan het zijn dat de belanghebbende andere kosten heeft moeten maken. Als aan de voorwaarden voor kostenvergoeding wordt voldaan, moet het bestuursorgaan deze kosten aan de belanghebbende vergoeden. De belanghebbende moet het bestuursorgaan hierom verzoeken voordat op het bezwaarschrift is beslist. Het bestuursorgaan beslist vervolgens in de beslissing op bezwaar ook over de proceskostenvergoeding. Tegen dit besluit kan dan ook beroep ingesteld worden als de belanghebbende vindt dat er onterecht geen vergoeding is toegekend. Of vindt dat het vergoedde bedrag te laag is.

We bespreken hierna:

• de voorwaarden voor vergoeding: paragraaf 1.4.3.1
• welke kosten vergoed kunnen worden: paragraaf 1.4.3.2
• de kosten voor rechtsbijstand: paragraaf 1.4.3.3
• wat er gedaan moet worden als vergeten is om op het verzoek te reageren: paragraaf 1.4.3.4
• de rente bij te late betaling van de kostenvergoeding: paragraaf 1.4.3.5

1.4.3.1 Voorwaarden voor vergoeding

De voorwaarden om in aanmerking te komen voor een kostenvergoeding staan in artikel 7:15 van de Awb:

1. Het moet gaan om een verzoek van een belanghebbende: paragraaf 1.4.3.1.1
2. Het verzoek is gedaan voordat op het bezwaar is beslist: paragraaf 1.4.3.1.2
3. Het bestreden besluit wordt herroepen: paragraaf 1.4.3.1.3
4. De herroeping vindt plaats wegens onrechtmatigheid van het bestreden besluit: paragraaf 1.4.3.1.4
5. De onrechtmatigheid is te wijten aan het bestuursorgaan: paragraaf 1.4.3.1.5
6. Het gaat om kosten die de belanghebbende redelijkerwijs heeft moeten maken: paragraaf 1.4.3.1.6

1.4.3.1.1 Voorwaarde 1: Belanghebbende

Net als voor het indienen van het bezwaar zelf moet er sprake zijn van een belanghebbende. Bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van het bezwaarschrift is al gecontroleerd of de indiener van het bezwaarschrift belanghebbende is bij het bestreden besluit. Lees hierover in paragraaf 1.3.1.

1.4.3.1.2 Voorwaarde 2: Verzoek voordat is beslist

Het verzoek moet worden gedaan voordat op het bezwaar is beslist. Het verzoek kan direct in het bezwaarschrift staan. Maar ook in een aanvullend bezwaarschrift. Of tijdens de hoorzitting uitgesproken worden. Het is niet mogelijk om pas in beroep bij de rechtbank alsnog voor het eerst om een kostenvergoeding voor de bezwaarprocedure te vragen. Kostenvergoeding vindt ook niet ambtshalve plaatst. Er moet dus echt om verzocht worden door de belanghebbende. Het bestuursorgaan neemt hier niet uit zichzelf een besluit over.

1.4.3.1.3 Voorwaarde 3: Herroeping

Alleen als het besluit waartegen het bezwaar is gericht (het bestreden besluit) in de beslissing op bezwaar wordt herroepen, kan er recht bestaan op proceskostenvergoeding. Herroeping betekent dat het bestuursorgaan zegt dat het eerdere besluit niet klopt. Het besluit kan dan niet in stand blijven en wordt dan gewijzigd of ingetrokken. Op grond daarvan kan de belanghebbende, op verzoek, in aanmerking komen voor kostenvergoeding.

Een niet-ontvankelijk bezwaar geeft geen aanleiding voor kostenvergoeding. Het bestreden besluit wordt dan niet herroepen. Er is ook geen sprake van herroeping als de grondslagen waarop het bestreden besluit is genomen worden aangevuld of gewijzigd, maar de beslissing in het bezwaar gelijk blijft aan die in het bestreden besluit.

1.4.3.1.4 Voorwaarde 4: Onrechtmatigheid

Als het bestreden besluit wél wordt herroepen, dan kan er recht zijn op kostenvergoeding. De herroeping moet dan wel zijn vanwege onrechtmatigheid van het bestreden besluit. Onrechtmatigheid wil zeggen dat het besluit is genomen in strijd is met het recht (waaronder wettelijke voorschriften, beleidsregels en algemene beginselen van behoorlijk bestuur). Is het bestreden besluit wel rechtmatig, maar wordt het toch herroepen om een andere reden, dan bestaat er geen verplichting om de kosten te vergoeden. Zo’n andere reden kan gewijzigde feiten of omstandigheden zijn. Of een andere waardering van dezelfde feiten en omstandigheden.

1.4.3.1.5 Voorwaarde 5: Te wijten aan bestuursorgaan

Als het bestreden besluit wél is herzien omdat deze onrechtmatig was, dan moet die onrechtmatigheid te wijten zijn aan het bestuursorgaan. Anders is kostenvergoeding niet verplicht. Van verwijtbaarheid is sprake als bij het nemen van het bestreden besluit al bekend was (of had kunnen zijn) dat een of meerdere wettelijke grondslagen niet juist waren. Het is dan aan het bestuursorgaan toe te rekenen dat het besluit onrechtmatig is. De onrechtmatigheid is niet aan het bestuursorgaan toe te rekenen als het aan de belanghebbende zelf is te wijten dat het besluit onjuist was. Ook als het besluit wordt herroepen vanwege een verandering van feiten en omstandigheden, nieuwe beleidsinzichten of een wijziging in de wet- of regelgeving is er in beginsel geen sprake van een onrechtmatigheid die aan het bestuursorgaan te wijten is.

Hierop bestaat een uitzondering als het gaat om gebruikte gegevens van derden, die niet door de belanghebbenden konden worden betwist bij de totstandkoming van het primaire besluit. Pas in bezwaar heeft de belanghebbende gelegenheid gekregen van het bestuursorgaan en deze gegevens betwist. En dan blijkt dat de gehanteerde gegevens onjuist waren. De onrechtmatigheid van het besluit is in die situatie aan het bestuursorgaan te wijten. Het bestuursorgaan heeft dan bij de voorbereiding van het primaire besluit niet de nodige relevante feiten verzameld door de belanghebbende niet om een zienswijze over de gegevens te vragen. Dan is een vergoeding van proceskosten op zijn plaats. Het maakt daarbij niet uit of de fout bij deze derde ligt die destijds foutieve gegevens heeft aangeleverd. De belanghebbende heeft tenslotte bij Toeslagen bezwaar moeten maken om toch nog de juiste beslissing te krijgen en heeft daar kosten voor gemaakt. Het dan ook redelijk dat de belanghebbende deze kosten vergoed krijgt van Toeslagen, aangezien hij hiervoor niet terecht kan bij die derde partij. Denk bij gegevens van derden onder andere aan gegevens van de IND, de gemeente (BRP), de SVB, een verhuurder of een kinderopvangorganisatie.

In de volgende situaties hoeft Toeslagen echter géén kosten te vergoeden als onjuiste gegevens van derden werden gebruikt:

• Het is aan de bezwaarmaker zelf te wijten (geweest) dat door de derde partij onjuiste gegevens aan Toeslagen zijn verstrekt.
• Het bestreden besluit wordt herroepen omdat tijdens het bezwaar de feiten of omstandigheden zijn gewijzigd.
• De derde partij moet de kosten vergoeden. Dit is meestal het geval bij een bezwaar tegen een inkomensgegeven. We lichten dat hieronder met een voorbeeld toe:

1.4.3.1.6 Voorwaarde 6: Kosten redelijkerwijs gemaakt

Niet alle door de belanghebbende gemaakte kosten komen voor vergoeding in aanmerking. In het Bpb staat welke kosten wel vergoed kunnen worden. Deze bespreken we in de volgende paragraaf. Volgens de zesde voorwaarde voor kostenvergoeding moet het gaan om kosten die de belanghebbende redelijkerwijs heeft moeten maken. Bij deze beoordeling van redelijkheid, stelt het bestuursorgaan de keuze van de belanghebbende meestal niet ter discussie. Zodra hij bijvoorbeeld reiskosten heeft moeten maken om naar de hoorzitting te komen, zal het bestuursorgaan hem niet tegenwerpen dat een telefonische hoorzitting ook mogelijk was geweest en dat de reiskosten dus niet gemaakt hadden hoeven worden.

1.4.3.2 Kosten

Artikel 1 van het Bpb geeft een limitatieve opsomming van de kosten die voor vergoeding in aanmerking kunnen komen:

	Kosten	Toelichting
a.	Kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand	De vergoeding van deze kosten komt het meest voor. We lichten deze daarom uitgebreid toe in de volgende paragraaf.
b.	Kosten van een getuige of deskundige die door een partij of een belanghebbende is meegebracht of opgeroepen, dan wel van een deskundige die aan een partij verslag heeft uitgebracht	De kosten van een getuige, deskundige of tolk die is meegenomen naar de hoorzitting kunnen voor vergoeding in aanmerking komen. De aanwezigheid van deze getuige, deskundige of tolk moet dan wel redelijkerwijs noodzakelijk zijn. Voor de tolk geldt een vast tarief van een bedrag per uur en een bedrag per gereisde kilometer (artikel 2, eerste lid, onderdeel c, van het Bpb). Deze bedragen kunnen per jaar wijzigen.
c.	Kosten van een tolk die door een partij of een belanghebbende is meegebracht of opgeroepen
d.	Reis- en verblijfkosten van een partij of een belanghebbende	Gemaakte reiskosten om naar de hoorzitting te komen worden vergoed. Dit geldt ook als een telefonische of digitale hoorzitting een optie was geweest. Iedere belanghebbende heeft het recht op een fysieke hoorzitting als hij dit wenst. De vergoeding is op basis van de kosten voor het openbaar vervoer, tweede klas (artikel 2, eerste lid, onderdeel d, van het Bpb en artikel 11, eerste lid, onderdeel d, van het Besluit tarieven in strafzaken 2003). Ook als iemand met de auto is gekomen. Tenzij het openbaar vervoer niet (voldoende) mogelijk is, bijvoorbeeld om medische redenen. Dan geldt een kilometervergoeding van een vast tarief per kilometer. Voor verblijfkosten geldt een maximaal tarief per dag (inclusief overnachting). Deze tarieven kunnen per jaar wijzigen. Reis- en verblijfkosten van een gemachtigde worden niet op deze grond vergoed, maar vallen onder de vergoeding voor rechtsbijstand.
e.	Verletkosten van een partij of een belanghebbende	Verletkosten zijn kosten van tijdverzuim voor bijvoorbeeld het bijwonen van de hoorzitting. Het gaat hierbij niet om bijvoorbeeld het doorlezen van de stukken. Als de belanghebbende in loondienst werkt, zal er niet snel sprake zijn van verletkosten. Eventuele opgenomen verlofuren worden namelijk doorbetaald door de werkgever. Wil de belanghebbende toch in aanmerking komen voor vergoeding van verletkosten, dan moet duidelijk zijn dat hij het verlof voor eigen rekening heeft moeten nemen. Bij een belanghebbende die niet in loondienst werkt, gaat het om gederfde inkomsten. Oftewel, geld dat hij had kunnen verdienen in de tijd die hij aan de hoorzitting en het reizen heeft moeten besteden. Vaak is dit te onderbouwen met een document waaruit blijkt wat de belanghebbende normaal per uur rekent voor zijn werkzaamheden. Het Bpb geeft hiervoor een tarief aan tussen de € 7 en € 89 per uur, afhankelijk van de omstandigheden (artikel 2, eerste lid, onderdeel e, van het Bpb). De tarieven zoals genoemd in het Bpb kunnen per jaar wijzigen.
f.	Kosten van uittreksels uit de openbare registers, telegrammen, internationale telexen, internationale telefaxen en internationale telefoongesprekken	Het gaat hierbij om kosten die een belanghebbende heeft moeten maken voor het krijgen van uittreksels van de genoemde stukken. Kosten voor het krijgen van andere soorten uittreksels kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Voor de genoemde uittreksels worden de werkelijke, gemaakte kosten vergoed (artikel 2, eerste lid, onderdeel f, van het Bpb). Hiervoor geldt dus geen vast bepaald tarief.
g.	Kosten van het als gemachtigde optreden van een arts in zaken waarin enig wettelijk voorschrift verplicht tot tussenkomst van een gemachtigde die arts is	Het gaat hierbij om zaken waarin een wettelijk voorschrift verplicht dat de gemachtigde een arts is. Dit komt bij Toeslagen niet voor.

Kosten die niet in deze opsomming staan, worden niet vergoed. Er moet dus beoordeeld worden of de kosten waar de belanghebbende een vergoeding voor wil hebben, worden genoemd in dit artikel.

1.4.3.3 Rechtsbijstand

Als iemand betaalde hulp heeft gehad bij de bezwaarprocedure, dan kan een vergoeding hiervoor mogelijk zijn. Uit jurisprudentie blijkt dat het bestuursorganen ruimhartig moet omgaan met kostenvergoeding voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Dit geldt ook voor Toeslagen. Zo stelt Toeslagen de keuze om een professionele rechtshulpverlener in te schakelen niet ter discussie. Ook niet bij een betrekkelijk eenvoudige kwestie (die misschien op een andere manier had kunnen worden hersteld). Belanghebbenden hebben zelf vaak geen juridische achtergrond, waardoor het inroepen van professionele juridische hulp niet onredelijk is. Iemand heeft altijd het recht om hulp in te schakelen. Het is wel een voorwaarde dat er sprake is van

• “beroepsmatig verleende rechtsbijstand”: paragraaf 1.4.3.3.1
• die is verleend door “een derde”: paragraaf 1.4.3.3.2
• en waarvoor geld is betaald: paragraaf 1.4.3.3.3

Daarnaast geldt een forfaitaire vergoeding, niet een vergoeding van de daadwerkelijke kosten. De berekening van de vergoeding bespreken we in paragraaf 1.4.3.3.4.

De kostenvergoeding wordt overigens aan de belanghebbende uitbetaald, tenzij deze aangeeft dat moet worden uitbetaald op de rekening van de rechtsbijstandverlener.

1.4.3.3.1 Beroepsmatig

Het voeren van bezwaar- en beroepsprocedures moet een regelmatige en beroepsmatige werkzaamheid van de rechtsbijstandsverlener zijn. Als iemand een advocaat zijn belangen laat behartigen, is dat duidelijk. Als het gaat om juristen die niet advocaat zijn meestal ook. De jurist kan dit, indien nodig, aantonen door een KvK-inschrijving te vermelden waarmee makkelijk kan worden opgezocht wat zijn bedrijfsmatige activiteiten inhouden.

Ook voor een gemachtigde die wordt betaald vanuit de rechtsbijstandverzekering van de belanghebbende gaat een bestuursorgaan over tot proceskostenvergoeding. Er is namelijk sprake van beroepsmatige bijstand door een professional en de belanghebbende heeft ervoor betaald via de kosten voor de verzekering.

Voor het begrip beroepsmatig rechtsbijstandverlener wordt meegewogen of degene die als derde beroepsmatig rechtsbijstand verleent voldoende ‘deskundig’ is. Hij moet over enige juridische scholing beschikken. Dit vereiste heeft niet uitsluitend betrekking op formele scholing. Uit processtukken of een optreden ter zitting kan ook worden afgeleid of de gemachtigde enige relevante juridische scholing heeft gehad (ECLI:NL:RVS:2017:2264, rechtsoverweging 3.2). Dan is nog steeds wel van belang dat er sprake is van juridische werkzaamheden die een vast onderdeel vormen van een duurzame gerichte taakuitoefening. Ook moet deze taakuitoefening zijn gericht op het krijgen van inkomen (ECLI:NL:RVS:2018:3709, rechtsoverweging 7.3).

1.4.3.3.2 Derde

De beroepsmatige rechtsbijstandverlener moet een derde zijn. Een bewindvoerder is bijvoorbeeld geen derde. Dit omdat hij zelf in zijn hoedanigheid als bewindvoerder partij is in het geschil. Dit betekent dat er geen recht bestaat op proceskostenvergoeding als een bewindvoerder bezwaar of beroep indient namens de onder bewind gestelde (ECLI:NL:RVS:2019:3829, rechtsoverweging 2.4).

Bij een belanghebbende die zich voor zijn rechtsbijstand laat bijstaan door een collega (kantoorgenoot) kan wel sprake zijn van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Denk bijvoorbeeld aan iemand die op een kantoor werkt waar hij een collega heeft die advocaat is en die hem bijstaat in een juridische procedure waarin die collega gespecialiseerd is. De kosten die de belanghebbende hiervoor maakt, komen voor vergoeding in aanmerking. Een kantoorgenoot heeft namelijk niet (altijd) een persoonlijk belang bij de zaak waarin hij als advocaat optreedt. Hij is daarom een derde. En als advocaat houdt hij zich beroepsmatig bezig met het voeren van juridische procedures (ECLI:NL:RVS:2014:916, rechtsoverweging 13.1).

Voor een familielid die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, kan ook vergoeding van de kosten worden toegekend. Dit familielid is namelijk een derde. Tenzij hij tot het huishouden van de belanghebbende hoort. Dan heeft hij een eigen belang bij de procedure en is hij geen derde. Daarnaast moet het familielid op normale wijze kosten in rekening brengen.

1.4.3.3.3 Kosten gemaakt

Wanneer een rechtsbijstandverlener op vrijwillige basis hulp heeft verleend, dan is deze hulp wellicht beroepsmatig en door een derde verleend, maar zijn er geen kosten om te vergoeden. Vaak is hulp door een rechtswinkel, belastingwinkel, juridisch loket of bureau sociaal raadslieden kosteloos. In die gevallen is er geen reden om aan te nemen dat de belanghebbende kosten heeft gemaakt. Bij twijfel kan gevraagd worden om bewijsstukken.

Soms geldt dat (slechts) een eigen bijdrage betaald hoeft te worden. Bijvoorbeeld in geval van een rechtsbijstandverzekering of hulp van een vakbond. Het bestuursorgaan mag dan aannemen dat er kosten zijn gemaakt. Als iemand rechtsbijstand krijgt van een advocaat op basis van een toevoeging (Wrb), moet de advocaat tijdens de bezwaarprocedure laten weten dat er sprake is van toevoeging (artikel 7:15, vijfde lid, van de Awb). Een advocaat op basis van toevoeging betekent dat de overheid een deel van de kosten voor de advocaat betaalt. Een belanghebbende hoeft dan minder te betalen. Deze regeling geldt voor mensen met een laag inkomen (voor meer informatie hierover, zie de website van de Raad voor Rechtsbijstand). De kostenvergoeding wordt in dit geval uitbetaald aan de advocaat. Deze moet dan zelf zorgen voor een eventuele verrekening met de belanghebbende.

Ook een constructie waarbij de rechtsbijstand wordt verleend op basis van no cure-no pay geeft recht op een kostenvergoeding. No cure-no pay betekent dat de rechtsbijstandverlener alleen kosten in rekening brengt als de zaak met succes is afgehandeld, zoals bij een gegrond bezwaar.

1.4.3.3.4 Berekening

Bij de bepaling van het te vergoeden bedrag voor rechtsbijstand geldt een forfaitair puntenstelsel. Dit betekent dat het er niet toe doet hoeveel er door de rechtsbijstandverlener in rekening is gebracht. Het is voldoende dát er iets in rekening is gebracht. De kostenvergoeding vindt dan niet plaats op basis van de daadwerkelijke kosten, maar op basis van een vast tarief zoals vastgelegd in de wet. Als de werkelijk gemaakte kosten hoger zijn geweest, dan blijft dit hogere bedrag voor rekening van de belanghebbende. Alleen in bijzondere omstandigheden wordt hiervan afgeweken (artikel 2, derde lid, van het Bpb). Dan kunnen wél de werkelijk gemaakte kosten vergoed worden. Dit wordt een integrale kostenvergoeding genoemd. Dit is zeldzaam en zal iets eerder in de beroepsprocedure dan de bezwaarprocedure voorkomen. Integrale vergoeding wordt daarom besproken in het hoofdstuk ‘Beroep’, in paragraaf 1.7.2.5.

Overigens, als de werkelijk gemaakte kosten lager zijn dan het forfaitaire tarief, betaalt het bestuursorgaan toch het forfaitaire tarief. Op die manier hoeft niet voor iedere zaak beoordeeld te worden wat de werkelijke kosten zijn.

De berekening van het te vergoeden bedrag kent 3 onderdelen (Bijlage bij het Bpb):

• A. Punten per proceshandeling
• B. Waarde per punt: het bedrag dat per punt wordt toegekend
• C. Wegingsfactoren: zwaarte van de zaak en samenhangende zaken

We lichten de onderdelen hieronder toe.

Onderdeel A

Voor de bezwaarprocedure bestaan drie handelingen die punten opleveren:

Handeling	Punten
Indienen van het bezwaarschrift	1
Aanwezig zijn bij de hoorzitting	1
Aanwezig zijn bij een eventuele nadere hoorzitting	0,5

Deze handelingen moeten zijn uitgevoerd door de rechtsbijstandverlener, niet door de belanghebbende. Als de belanghebbende het bezwaarschrift zelf heeft opgesteld en ingediend, dan heeft hij hiervoor geen recht op kostenvergoeding. Ook niet als hij daarbij professionele hulp heeft gehad. De belanghebbende mag uiteraard wel aanwezig zijn bij de hoorzitting, naast zijn rechtsbijstandverlener. Voor de hoorzitting wordt geen onderscheid gemaakt tussen een fysieke hoorzitting of een hoorzitting op afstand (telefonisch of digitaal).

Onderdeel B

In dit onderdeel van de Bijlage bij het Bpb wordt bepaald hoeveel 1 punt waard is. Hieraan wordt een vast bedrag gekoppeld. Waarbij een onderscheid wordt gemaakt:

1. Een (lager) bedrag voor besluiten over belastingen, de heffing van premies, premievervangende belasting voor de sociale verzekeringen, de heffing van de inkomensafhankelijke bijdragen of een bijdragevervangende belasting ingevolge de Zorgverzekeringswet.
2. Een (hoger) bedrag voor de overige gevallen.

Toeslagen valt in de tweede categorie.

Onderdeel C

De wegingsfactoren gaan over de zwaarte van de zaak en het aantal samenhangende zaken. Dit maakt dat het te vergoeden bedrag hoger of lager kan worden.

Zwaarte van de zaak	Factor
Zeer licht	0,25
Licht	0,5
Gemiddeld	1
Zwaar	1,5
Zeer zwaar	2

Voor Toeslagen geldt in de meeste gevallen ‘gemiddeld’ met factor 1. Als het bezwaar alleen gaat over een formeel gebrek, wordt de zaak als ‘zeer licht’ gezien en geldt factor 0,25.

Bij samenhangende zaken is sprake van meerdere bezwaren die door het bestuursorgaan gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig worden behandeld. En waarin de rechtsbijstand is verleend door dezelfde persoon (of meerdere personen die deel uitmaken van hetzelfde samenwerkingsverband) en voor wie de werkzaamheden in iedere zaak nagenoeg identiek is. Denk hierbij bijvoorbeeld aan bezwaren over meerdere berekeningsjaren, maar over hetzelfde onderwerp (bijvoorbeeld de toeslagpartner).

Aantal samenhangende zaken	Factor
Minder dan 4	1
4 of meer	1,5

1.4.3.4 Vergeten te reageren op verzoek

Het kan gebeuren dat een bestuursorgaan vergeet om in de beslissing op bezwaar te reageren op het verzoek om kostenvergoeding. In die gevallen is het mogelijk om dit in een losse brief alsnog te doen. Volgens de Afdeling is deze brief dan een aanvulling op de inhoudelijke beslissing op bezwaar (ECLI:NL:RVS:2015:1295, rechtsoverweging 4.2) De inhoudelijke beslissing op bezwaar en de brief over de kostenvergoeding zijn daarmee samen één besluit. Voor de termijn waarbinnen beroep moet worden ingediend, geldt de dagtekening van de aanvullende brief in plaats van de dagtekening van de inhoudelijke beslissing.

1.4.3.5 Rente bij te late betaling

Wanneer het bestuursorgaan een kostenvergoeding moet betalen, moet dit binnen vier weken na de beslissing op bezwaar gedaan worden (ECLI:NL:HR:2018:2358, rechtsoverweging 2.2.4). Na die termijn moet het bestuursorgaan rente betalen. Er hoeft geen rente betaald te worden als het bedrag ervan minder is dan € 10 (artikel 4:98, tweede lid, van de Awb).

1.5 Na beslissing op bezwaar

Als de bezwaarprocedure is doorlopen en de belanghebbende het niet eens is met de beslissing op bezwaar, dan kan hij beroep instellen bij de bestuursrechter. De beroepsprocedure bespreken we in het hoofdstuk ‘Beroep’.

Het komt ook voor dat een belanghebbende een reactie op de beslissing op bezwaar aan het bestuursorgaan stuurt. Deze reactie wordt beschouwd als beroepschrift en doorgezonden naar de bevoegde rechtbank (artikel 6:15 van de Awb). De belanghebbende moet hierover geïnformeerd worden. Lees hierover ook in paragraaf 1.3.2.1. Als uit de reactie, of eventuele stukken daarbij, blijkt dat de toeslag herzien kan worden in het voordeel van de belanghebbende, dan herziet Toeslagen de toeslag. In het geval van een voorschot gebeurt dit op grond van artikel 16, vijfde lid, van de Awir. En bij een definitieve berekening op grond van artikel 21a van de Awir. Lees meer over het herzien van een definitieve berekening in het voordeel in paragraaf 1.3.3 van het hoofdstuk ‘Herziening’. Ook als herziening mogelijk is, kan het belangrijk zijn om aan de doorzendplicht te voldoen en het beroepschrift door te sturen. Bijvoorbeeld als Toeslagen in de beslissing op bezwaar heeft beslist dat er geen recht is op een kostenvergoeding. De belanghebbende kan dan evengoed nog een belang hebben bij de beroepsprocedure. De keuze om in beroep te gaan is aan de belanghebbende.

1.6 Bezwaarfase overslaan: rechtstreeks beroep

Een belanghebbende moet eerst bezwaar maken voordat hij in beroep kan bij de rechter (artikel 7:1 van de Awb). In sommige gevallen kan de belanghebbende echter de bezwaarprocedure overslaan en rechtstreeks beroep instellen (artikel 7:1a van de Awb). Deze mogelijkheid is er om onnodige bezwaarprocedures te voorkomen. Een zaak is alleen geschikt voor rechtstreeks beroep als vaststaat dat het besluit nog altijd in geschil is en dat er in de primaire fase al een zodanig uitputtende gedachtewisseling met belanghebbende heeft plaatsgevonden dat een bezwaarprocedure daaraan weinig of niets meer kan toevoegen. De feiten staan dus vast en de zaak roept om een oordeel van de rechter. Hetzelfde geldt voor de situatie waarin een besluit nauw samenhangt met een besluit waartegen al beroep is ingesteld.

Om rechtstreeks beroep in te stellen, verzoekt de belanghebbende in het bezwaarschrift aan het bestuursorgaan om in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter (artikel 7:1a, eerste lid, van de Awb). Het bestuursorgaan beslist zo spoedig mogelijk op dat verzoek. Daarbij is van belang dat er redelijkerwijs kan worden aangenomen dat geen nieuwe bezwaarschriften zullen worden ingediend (artikel 7:1a, vierde lid, van de Awb). Als de zaak daarvoor geschikt is, stemt het bestuursorgaan in met het overslaan van de bezwaarprocedure. Het bestuursorgaan stuurt het bezwaarschrift dan direct door naar de bevoegde rechtbank (artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb).

De rechter beoordeelt of het bestuursorgaan terecht heeft ingestemd met een rechtstreeks beroep. Totdat de belanghebbende en het bestuursorgaan zijn uitgenodigd om op een zitting van de rechtbank te verschijnen kan de rechtbank het onderzoek sluiten, als het bestuursorgaan kennelijk onterecht heeft ingestemd met het rechtstreekse beroep (artikel 8:54a, eerste lid, van de Awb). Er is dan geen zitting meer nodig en de rechter doet uitspraak. Deze uitspraak houdt dan in dat het bestuursorgaan het beroepschrift als bezwaarschrift moet behandelen (artikel 8:54a, tweede lid, van de Awb).

Als de zaak niet geschikt is voor rechtstreeks beroep, wijst het bestuursorgaan het verzoek af. Artikel 7:1a, tweede lid, van de Awb bepaalt wanneer het bestuursorgaan het verzoek in ieder geval moet afwijzen: als tegen hetzelfde besluit dat met het bezwaarschrift inclusief verzoek om rechtstreeks beroep wordt bestreden, een ander bezwaarschrift is ingediend waarin eenzelfde verzoek ontbreekt. Tenzij dat andere bezwaarschrift (zonder verzoek om rechtstreeks beroep) kennelijk niet-ontvankelijk is. Naast de in artikel 7:1a, tweede lid, van de Awb genoemde redenen is een zaak niet geschikt voor rechtstreeks beroep als:

• het bezwaarschrift onvoldoende is gemotiveerd;
• er twijfel bestaat over de ontvankelijkheid van het bezwaar;
• bij beoordeling van het bezwaarschrift direct duidelijk is dat aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen;
• het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is; of
• het bezwaar kennelijk ongegrond is.

Het overslaan van een bezwaarprocedure als gevolg van een rechtstreeks beroep betekent dat een bestuursorgaan geen mogelijkheid heeft om een primair besluit te heroverwegen. Het oordeel over het primaire besluit ligt namelijk meteen bij de rechtbank. Daarom is het ook niet altijd de beste oplossing in een zaak. 

Is het bezwaarschrift kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond, dan wordt de afwijzing van het verzoek om rechtstreeks beroep in de beslissing op het bezwaarschrift opgenomen. In de overige gevallen wordt de afwijzing uiterlijk tegelijkertijd met de uitnodiging voor de hoorzitting in de bezwaarprocedure schriftelijk aan de belanghebbende meegedeeld. De belanghebbende kan tegen deze afwijzing geen beroep instellen (artikel 8:4, eerste lid, onderdeel c, van de Awb).