Ga direct naar de inhoud Ga direct naar de footer
Logo Dienst Toeslagen - Ministerie van Financiën, onderdeel van de Rijksoverheid - Naar de homepagina van Handboek Toeslagen

18 Terugvordering

1.1 Inleiding

Zowel aanvragers als Toeslagen proberen het te vermijden, maar er ontstaan toch terugvorderingen. Dit komt onder andere doordat op toeslagen voorschotten worden verleend. Dat gebeurt op basis van geschatte gegevens, zoals wat het jaarinkomen dat jaar zal zijn. Bij de definitieve berekening kan dan een terugvordering ontstaan als die gegevens toch anders blijken te zijn, bijvoorbeeld omdat er toch meer is verdiend dat jaar dan werd ingeschat. Een terugvordering kan ook gedurende het jaar al ontstaan als het voorschot door gewijzigde omstandigheden aangepast wordt. Een aanpassing kan door toeslagen of door de burger zelf worden gedaan. Of na de definitieve berekening nog, wanneer die herzien wordt. In dit hoofdstuk bespreken we de terugvordering van toeslagen en alle regels die daarbij gelden.

In dit hoofdstuk

We gaan eerst in op het ontstaan van terugvorderingen (paragraaf 1.2). Daarna bespreken we de zienswijze die een aanvrager eventueel mag geven op de terugvordering (paragraaf 1.3). Vervolgens komt de hoogte van de terugvordering aan bod (paragraaf 1.4) en de aansprakelijkheid voor de terugvordering (paragraaf 1.5). Tot slot bespreken we nog kort dat de terugvordering niet kwijtgescholden kan worden (paragraaf 1.6) en wat er na de vaststelling van de terugvordering gebeurd: invordering (paragraaf 1.7).

Afkortingen en begrippen

In het hoofdstuk ‘Afkortingen en begrippen’ staat een afkortingen- en begrippenlijst. Hierin staan alle in het Handboek gebruikte afkortingen. Ook worden veel begrippen toegelicht. Kijk daar dus als een afkorting of begrip onbekend of onduidelijk is.

1.2 Ontstaan van terugvordering

Een terugvordering op grond van de Awir kan op verschillende manieren ontstaan:

Ontstaan terugvorderingGrondslagLees meer
Herziening voorschot tot lager bedrag dan reeds is uitbetaaldArtikel 16, vijfde lid, van de AwirParagraaf 1.2 van het hoofdstuk ‘Herziening’
Vaststelling definitieve berekening op lager bedrag dan het totaal aan verleende voorschottenArtikel 24, derde lid, van de Awir Paragraaf 1.4.3 van het hoofdstuk ‘Definitieve toekenning’
Herziening definitieve berekening tot lager bedrag:  
- vanwege een wijziging van het inkomen of vermogenArtikel 20, derde lid, van de AwirParagraaf 1.3.1 van het hoofdstuk ‘Herziening’
- om een andere redenArtikel 21, derde lid, van de AwirParagraaf 1.3.2 van het hoofdstuk ‘Herziening’ 

In alle gevallen wordt het toeslagbedrag later lager dan het totale bedrag dat voor dat jaar al is uitbetaald. De redenen voor dat lagere bedrag kunnen divers zijn. Zo kan bijvoorbeeld later blijken dat er minder kinderopvanguren zijn afgenomen en daardoor minder recht is op kinderopvangtoeslag. Of iemands huurprijs is eigenlijk lager dan was opgegeven, waardoor minder recht is op huurtoeslag. Een andere specifieke aanleiding voor het ontstaan van een terugvordering is het met terugwerkende kracht meetellen van een partner die eerder geen BSN had. We lichten deze ontstaansreden nader toe in de volgende paragraaf.

Wanneer de terugvordering ontstaat door een herziening van het voorschot, dan krijgt de aanvrager naast de nieuwe voorschotbeschikking ook een terugvorderingsbeschikking. Ontstaat de terugvordering met de definitieve berekening of een herziening daarvan, dan staat de terugvordering al in die (herziene) definitieve berekening. De aanvrager krijgt daarnaast evengoed een terugvorderingsbrief waarop onder andere staat hoe het bedrag terugbetaald moet worden. Lees meer over deze verschillen en wanneer een terugvorderingsbrief wel of geen besluit is in Bijlage 1 van het hoofdstuk ‘Awb’.

1.2.1 Terugvordering bij partner zonder BSN

Er komen situaties voor waarbij het systeem van Toeslagen (TVS) pas laat een huwelijk of geregistreerd partnerschap onderkent met een partner die eerder geen BSN had. TVS verwerkt dat partnerschap dan met terugwerkende kracht en hierdoor kan een terugvordering ontstaan. We lichten toe hoe dit kan gebeuren en hoe Toeslagen dit oplost.

TVS werkt alleen met BSN’s. Iemand zonder BSN kan daardoor niet in het systeem opgenomen worden. Wanneer een aanvrager een partner heeft zonder BSN, kan Toeslagen die partner dus niet meenemen in de berekeningen van de toeslagen van de aanvrager.

Iemand zonder BSN woont meestal niet in Nederland, want inwoners van Nederland (ingezetenen) hebben een BSN en zijn in de BRP ingeschreven. Voor niet-ingezetenen bestaat ook de mogelijkheid om in de BRP ingeschreven te worden en daarbij een BSN te krijgen (lees hierover in paragraaf 1.2.1 van het hoofdstuk ‘BRP’). Het komt echter ook voor dat partners dit niet doen, maar dat de aanvrager wél zijn huwelijk met die buitenlandse partner zonder BSN meldt bij de gemeente. Een ingezetene is namelijk verplicht om een huwelijk dat in het buitenland plaatsvond te melden (artikel 2.44 van de Wet BRP). De gemeente registreert vervolgens dat huwelijk en heeft daarvoor geen BSN van de partner nodig.

Van huwelijken waarbij beide personen een BSN hebben, krijgt Toeslagen bericht en verwerkt dit automatisch in TVS. De partner kan vervolgens door het systeem automatisch meegenomen worden in de toeslagen van de aanvrager. Van het huwelijk waarbij de partner geen BSN heeft, krijgt Toeslagen ook bericht. Dit huwelijk wordt echter niet in TVS verwerkt, omdat dat daarin niet mogelijk is zonder BSN.

Wanneer de partner op een later moment naar Nederland komt, zich in de BRP laat registreren en een BSN krijgt, wordt het huwelijk opnieuw geregistreerd door de gemeente. Dit keer met vermelding van wie de partner is en met diens BSN. Toeslagen krijgt dan opnieuw een melding van het huwelijk en kan het dit keer wel verwerken in TVS. De ingangsdatum van het huwelijk is inmiddels mogelijk al een (flinke) tijd geleden. De verwerking hiervan met terugwerkende kracht kan dan tot terugvorderingen leiden.

Overigens moeten deze terugvorderingen vanaf februari 2023 niet meer (of minder) voorkomen, aangezien Toeslagen vanaf die datum niet meer met terugwerkende kracht terugvordert in deze situatie. Ook werkt Toeslagen er vanaf die datum aan om de eerdere informatie van de gemeente (over de eerste melding van het huwelijk toen de partner nog geen BSN had) te verwerken in het systeem.

Is nog wel met (veel) terugwerkende kracht een terugvordering ontstaan, dan lost Toeslagen dat als volgt op. Als de aanvrager zijn huwelijk heeft gemeld bij de gemeente, wordt de toeslagpartner pas meegenomen in de toeslagen vanaf het moment van de verwerking in TVS. Hierbij wordt geen terugwerkende kracht toegepast. Op die manier vervalt de terugvordering. In ieder geval voor de periode vanaf de melding bij de gemeente tot het moment van de TVS-verwerking. Deze oplossing geldt alleen wanneer de aanvrager melding heeft gedaan van het huwelijk bij de gemeente. De oplossing geldt voor het kindgebonden budget, de kinderopvangtoeslag en de zorgtoeslag. Bij de huurtoeslag speelt dit probleem niet, omdat daarbij alleen de partner die staat ingeschreven op hetzelfde woonadres wordt meegenomen in de berekening van de toeslag (zie paragraaf 1.3.1.1.1 van het hoofdstuk ‘Partner’).

Toeslagen koos voor deze oplossing omdat de terugvordering niet zou moeten ontstaan als de systemen van Toeslagen huwelijken met een partner zonder BSN hadden aangekund Toeslagen wil dit niet (volledig) voor rekening van de aanvrager laten komen. Ook speelt mee dat de aanvrager bij het doen van een digitale aanvraag niet kan aangeven dat hij een huwelijkspartner heeft wanneer dat huwelijk onbekend is in TVS. De aanvrager kan ook niet via een latere wijziging doorgeven dat hij een partner zonder BSN heeft. Overigens is hij ook niet verplicht om een later huwelijk als wijziging door te geven, aangezien Toeslagen dit van de gemeente doorkrijgt (lees hierover in paragraaf 1.2.3.4 van het hoofdstuk ‘Herziening’).

1.3 Zienswijze

Voordat Toeslagen een terugvordering vaststelt die mogelijk onevenredig nadelige gevolgen heeft in verhouding tot de te dienen doelen, moet de aanvrager in de gelegenheid gesteld worden om zijn zienswijze naar voren te brengen (artikel 26b, eerste lid, van de Awir). Dit hoeft in beginsel alleen bij terugvorderingen die samenhangen met de definitieve toekenning of de herziening van een definitieve toekenning. Toch geldt het ook deels bij terugvorderingen als gevolg van de herziening van een voorschot. Voor het voorschot geldt dit alleen wanneer het voorschot wordt herzien omdat de gevraagde informatie op grond van artikel 18 van de Awir niet is aangeleverd (artikel 18, vierde lid, van de Awir).

Is de terugvordering minstens € 1.500 dan moet Toeslagen sowieso om een zienswijze vragen. In andere gevallen mág Toeslagen om een zienswijze vragen (laatste zin van artikel 26b, eerste lid, van de Awir).

Toeslagen vraagt niet om een zienswijze als de terugvorderingsbeschikking uitsluitend het gevolg is van:

1.4 Hoogte van terugvordering

De hoogte van de terugvordering is het verschil tussen het nieuwe, lagere toeslagbedrag en het totaal dat reeds voor die toeslag en dat toeslagjaar is uitbetaald. Die terugvordering moet in beginsel geheel terugbetaald worden. In artikel 26, eerste lid, van de Awir staat namelijk: “Indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, is de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd.”

Tip!  Voorbeelden
  1. A krijgt in december een voorschot huurtoeslag voor het volgende jaar van € 2.400 (€ 200 per maand). Toeslagen herziet dat voorschot vervolgens halverwege het jaar in juni naar € 1.000. A heeft op dat moment € 1.200 (6 x € 200) uitbetaald gekregen en krijgt daarom een terugvordering van € 200.
  2. B heeft voorschotten zorgtoeslag van in totaal € 800 ontvangen. Toeslagen stelt de definitieve berekening vast op € 300. B krijgt daarom een terugvordering van € 500.
  3. C heeft voorschotten kindgebonden budget van in totaal € 3.000 ontvangen. Toeslagen stelt de definitieve berekening vast op € 3.200 en betaalt C € 200 na. Toeslagen herziet vervolgens de definitieve berekening naar € 2.000. C krijgt daarom een terugvordering van € 1.200. 

Onder dat totaal uitbetaalde bedrag vallen ook bedragen die niet in letterlijke zin zijn uitbetaald, maar wel door verrekening aan de aanvrager ten goede zijn gekomen. Dit betekent dat het bedrag waar de aanvrager volgens een voorschot- of definitieve berekening recht op heeft, niet is uitbetaald, maar (deels) is gebruikt om een openstaande schuld (deels) af te betalen. Lees hierover meer in paragraaf 1.4.6 van het hoofdstuk ‘Voorschotverlening’, paragraaf 1.4.6 van het hoofdstuk ‘Definitieve toekenning’ en in paragraaf 1.5.1.1.1 en 1.6 van het hoofdstuk ‘Invordering’. We lichten het ook toe met een voorbeeld:

Tip!  Voorbeeld

D krijgt een voorschot zorgtoeslag van € 1.000. Toeslagen betaalt hiervan € 800 uit aan D en gebruikt € 200 om te verrekenen met een openstaande terugvordering. D heeft hierdoor geen terugvorderingen meer openstaan bij Toeslagen. Bij de definitieve berekening blijkt dat D recht had op € 600 zorgtoeslag. D krijgt dan een terugvordering van € 400. 

Hiernaast spelen nog enkele factoren mee bij de hoogte van de terugvordering. Zo kan de terugvordering hoger worden door heffingsrente. De terugvordering kan ook lager worden als deze na een belangenafweging wordt gematigd. Verder kan de terugvordering geheel wegvallen wanneer deze onder de zogenoemde doelmatigheidsgrens ligt. We lichten deze drie onderwerpen hierna toe:

1.4.1 Heffingsrente

Bij definitieve toekenningen na 1 juli van het volgende jaar (jaar T+1) wordt rente berekend (artikel 27, eerste lid, van de Awir). Moet bij die definitieve toekenning een bedrag aan Toeslagen terugbetaald worden, dan moet daarover aanvullend rente betaald worden. Deze rente wordt ook wel heffingsrente genoemd. Overigens, als Toeslagen juist nog een bedrag moet nabetalen, dan ontvangt de aanvrager juist rente van Toeslagen. Lees meer over de rente en de berekening ervan in paragraaf 1.3.5 van het hoofdstuk ‘Definitieve toekenning’.

1.4.2 Belangenafweging en matiging

Zoals gezegd in paragraaf 1.4 moet de terugvordering in beginsel geheel terugbetaald worden. Toeslagen moet hierover echter wel eerst een belangenafweging maken: zijn de nadelige gevolgen voor de aanvrager van een volledige terugvordering onevenredig in verhouding tot de met die volledige terugvordering te dienen doelen? Dan kan Toeslagen bij het vaststellen van de terugvorderingsbeschikking een lager bedrag terugvorderen (artikel 26, tweede lid, van de Awir).

In deze belangenafweging staat het algemeen belang van een correcte betaling van toeslagen tegenover het belang van de aanvrager die belast wordt met de terugvordering. De belangenafweging is een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Het evenredigheidsbeginsel, dat ermee samenhangt, ook. Deze beginselen staan in artikel 3:4 van de Awb. Ze zijn ook vastgelegd in artikel 13b van de Awir. Lees meer over deze beginselen in paragraaf 1.6.2 van het hoofdstuk ‘Awb’.

Het verlagen van het terugvorderingsbedrag (eventueel naar € 0) naar aanleiding van een belangenafweging noemen we matigen. De aanvrager kan om matiging verzoeken, maar dat hoeft niet. Toeslagen moet de belangenafweging namelijk maken wanneer een beslissing wordt genomen waarbij een terugvordering ontstaat. Het is wel aan de aanvrager om omstandigheden aan te dragen waarom de volledige terugvordering onevenredig is. Tegelijkertijd heeft Toeslagen een onderzoeksplicht om zelf alle feitelijke omstandigheden na te gaan. En Toeslagen moet ook als de aanvrager niet bereikbaar is een afweging maken, op basis van de verzamelde feiten en omstandigheden.

Wanneer matiging van de terugvordering gepast is, kan dit geheel of gedeeltelijk. Zo kan de terugvordering met 100% gematigd worden naar € 0. Halvering van de terugvordering door deze met 50% te matigen is ook een optie. Maar ieder ander percentage of bedrag is mogelijk. Dit hangt af van de omstandigheden en wat het meest past bij de situatie. Als bijvoorbeeld de aanvrager en Toeslagen beide steken hebben laten vallen en een aandeel hebben gehad in het ontstaan van de terugvordering is 50% matigen logisch. Belangrijk is vooral dat Toeslagen de beslissing om niet, deels of geheel te matigen goed motiveert en daarbij uitgebreid ingaat op de standpunten en omstandigheden van de aanvrager.

Het Verzamelbesluit Toeslagen gaat verder in op het matigen. Hierin staat dat dit kan bij omstandigheden die leiden tot de conclusie dat er sprake is van een onevenredige terugvordering en geeft een aantal voorbeelden van dergelijke omstandigheden. We bespreken hierna

1.4.2.1 Onevenredige terugvordering

Onderdeel 2.1 van het Verzamelbesluit gaat over de matiging van terugvorderingen van toeslagen. Hierin staat dat het uitgangspunt in artikel 26 van de Awir is dat het volledige bedrag aan toeslag dat te veel is betaald of verrekend, wordt teruggevorderd. Dit artikel schrijft alleen niet dwingend voor dat Toeslagen altijd het volledige bedrag moet terugvorderen. Toeslagen moet daarom de betrokken belangen afwegen. Het Verzamelbesluit benadrukt dat alleen omstandigheden die maken dat er sprake is van een onevenredige terugvordering zich kunnen verzetten tegen gehele terugvordering. “Als uit een dergelijke belangenafweging volgt dat gehele terugvordering onevenredig is, kan Dienst Toeslagen afzien van de terugvordering of het bedrag van de terugvordering matigen.” (onderdeel 2.1).

Het Verzamelbesluit benoemt dat bij de belangenafweging enkele omstandigheden doorgaans een relevante rol spelen, te weten:

  • de oorzaak van de terugvordering
  • de gevolgen van de terugvordering
  • de rol van de belanghebbende én Dienst Toeslagen (bij het ontstaan van de terugvordering) – inclusief (systeem)fouten –
  • de voorzienbaarheid van de terugvordering.

Deze opsomming is niet limitatief.

Het Verzamelbesluit geeft vervolgens voorbeelden van omstandigheden die kunnen maken dat er sprake is van een onevenredige terugvordering en van omstandigheden die in beginsel niet maken dat er sprake is van een onevenredige terugvordering. Het Verzamelbesluit geeft hierbij expliciet aan dat de opsommingen niet limitatief zijn. Deze kunnen op basis van ervaringen uit de praktijk worden aangevuld. We zetten de voorbeelden uit het Verzamelbesluit hieronder op een rijtje:

Tip!  Voorbeeld

Omstandigheden die kunnen maken dat sprake is van een onevenredige terugvordering
Een derde (bijvoorbeeld een kinderopvangorganisatie) fraudeert zonder medeweten en (directe) betrokkenheid van de belanghebbende.

Een derde pleegt identiteitsfraude en vraagt op naam en buiten medeweten van de belanghebbende de toeslag aan die aantoonbaar – geheel of gedeeltelijk – niet ten gunste van de belanghebbende komt.

Een door belanghebbende redelijkerwijze niet (meer) te herstellen geringe formele tekortkoming (zoals het ontbreken van een handtekening in een contract) heeft geleid tot aanzienlijke negatieve gevolgen voor het recht op toeslagen, terwijl aan alle materiële eisen voor de betreffende toeslag is voldaan. Er is geen sprake van een bijzondere omstandigheid als de belanghebbende na herhaalde verzoeken van Toeslagen de geringe formele tekortkoming niet heeft hersteld, terwijl hij daartoe wel in de gelegenheid was.

Een terugvordering het gevolg is van het ontstaan van toeslagpartnerschap op grond van artikel 3, tweede lid, onderdeel e, Awir vanwege het vertrek van een derde volwassene, voor zover de terugvordering ziet op het met terugwerkende kracht aanmerken van deze toeslagpartner op grond van het tot 1 januari 2021 geldende artikel 3, derde lid, Awir.

Tip!  Voorbeeld

Omstandigheden die in beginsel niet maken dat sprake is van een onevenredige terugvordering
De belanghebbende is te kwader trouw.

De terugvordering is het gevolg van een afwijking tussen het daadwerkelijk afgenomen aantal uren kinderopvang en het aantal uren kinderopvang op basis waarvan het voorschot kinderopvangtoeslag is berekend in dat berekeningsjaar.

De terugvordering is het gevolg van een afwijking van het daadwerkelijke over het berekeningsjaar vastgestelde toetsingsinkomen en het geschatte inkomen op basis waarvan het voorschot is berekend.

De terugvordering is het gevolg van het overschrijden van een vermogensgrens. 

De belanghebbende de terugvordering vanwege ontoereikende financiële middelen niet kan voldoen.

De terugvordering het gevolg is van een wettelijke bepaling die in een later berekeningsjaar in het voordeel van belanghebbende is gewijzigd, zoals een gewijzigde inkomens- of vermogensgrens.

Over de genoemde omstandigheden die in beginsel niet maken dat sprake is van een onevenredige terugvordering geeft het Verzamelbesluit aan dat het uitgangspunt is “dat bij bovenstaande situaties deze op zichzelf niet tot matiging van de terugvordering leiden. Afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het geval kan er bij de aanwezigheid van aanvullende omstandigheden na een belangenafweging echter toch reden zijn de terugvordering te matigen. Daarbij geldt dat een combinatie van factoren – die ieder op zichzelf beschouwd geen onevenredige terugvordering opleveren – in samenhang wel kunnen leiden tot het oordeel dat er sprake is van een voor de belanghebbende onevenredige terugvordering die moet worden gematigd.” (onderdeel 2.1).

Het uitgangspunt van het Verzamelbesluit is dat de aanvrager de omstandigheden moet aandragen en bewijzen. Maar als Toeslagen op de hoogte is van omstandigheden, dan moet hiermee rekening worden gehouden bij de vaststelling van de terugvordering door af te zien van de terugvordering of door deze te matigen.

1.4.2.1.1 Financiële omstandigheden

Het Verzamelbesluit benoemt in onderdeel 2.1 nadrukkelijk financiële omstandigheden. Het geeft aan dat de financiële situatie of financiële problemen van de aanvrager die terugbetaling verhinderen in het algemeen niet leiden tot matiging van de terugvordering. Hiervoor bestaat namelijk de mogelijkheid van een (persoonlijke) betalingsregeling.

Het gaat hierbij dus om financiële omstandigheden die ervoor zorgen dat de aanvrager de terugvordering niet kan betalen. De aanvrager kan dan vragen om een (persoonlijke) betalingsregeling, waardoor matiging in principe niet nodig is. Het Verzamelbesluit laat met de woorden “in het algemeen” wel de ruimte voor matiging open. Bijvoorbeeld wanneer de financiële omstandigheden dusdanig zijn, een (persoonlijke) betalingsregeling geen optie is en/of andere aanvullende omstandigheden meespelen.

Lees over de (persoonlijke) betalingsregeling meer in paragraaf 1.5.1 van het hoofdstuk ‘Invordering’.

1.4.2.1.2 Omstandigheden uit de praktijk

Zoals besproken in paragraaf 1.4.2.1 geeft onderdeel 2.1 van het Verzamelbesluit een niet-limitatieve opsomming van omstandigheden die aanleiding kunnen zijn voor matiging. Deze omstandigheden kunnen volgens het besluit worden aangevuld met ervaringen uit de praktijk. Toeslagen zelf, maar ook rechtbanken en de Afdeling, hebben in meerdere zaken terugvorderingen geheel of gedeeltelijk gematigd. Vooralsnog gaat het vaak om zeer specifieke individuele omstandigheden of een specifieke samenhang van verschillende omstandigheden.

1.4.2.2 Zienswijze bij matiging

Indien de omstandigheden daartoe noodzaken, biedt Toeslagen de aanvrager de gelegenheid om zijn zienswijze te geven over het voorgenomen besluit tot matiging van de terugvordering (onderdeel 2.1 van het Verzamelbesluit).

1.4.2.3 Ontstaan van matiging (uitspraak van 23 oktober 2019)

De Afdeling oordeelde altijd dat Toeslagen op grond van artikel 26 van de Awir het volledige bedrag moet terugvorderen dat te veel is uitbetaald. Met een uitspraak van 23 oktober 2019 kwam de Afdeling tot een ander inzicht en overwoog dat het artikel niet dwingend voorschrijft dat Toeslagen altijd het volledige bedrag moet terugvorderen (ECLI:NL:RVS:2019:3536, rechtsoverweging 5.12). Het wetsartikel biedt Toeslagen daarom volgens de Afdeling discretionaire ruimte bij de vaststelling van het terugvorderingsbedrag (lees over discretionaire ruimte in paragraaf 1.6.2.1 van het hoofdstuk ‘Awb’).

Dit betekent dat Toeslagen op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Awb “de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moet afwegen en onder bijzondere omstandigheden van terugvordering kan afzien of het terug te vorderen bedrag kan matigen, ook als die omstandigheden al bij de vaststelling van de […]toeslag aan de orde konden komen.” (ECLI:NL:RVS:2019:3536, rechtsoverweging 5.12). De nadelige gevolgen van het terugvorderingsbesluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Lees meer over artikel 3:4 van de Awb in paragraaf 1.6.2 van het hoofdstuk ‘Awb’.

Volgens de Afdeling is het gevolg van deze nieuwe uitleg van artikel 26 van de Awir dat Toeslagen bij terugvorderingen meer mogelijkheden heeft om in individuele situaties maatwerk te leveren (ECLI:NL:RVS:2019:3536, rechtsoverweging 5.13).

De Afdeling stelde Toeslagen in de desbetreffende zaak in de gelegenheid om te beoordelen hoe hij de gewijzigde uitleg van artikel 26 van de Awir wilde toepassen. Toeslagen kreeg daar 26 weken de tijd voor (ECLI:NL:RVS:2019:3536, rechtsoverweging 7).

De eerste beleidsregels over het matigen van terugvorderingen stonden vervolgens in het Verzamelbesluit Toeslagen van 17 april 2020. Per 1 januari 2021 is ook artikel 26 van de Awir gewijzigd, waarbij de belangenafweging en mogelijkheid tot matigen in het nieuwe tweede lid zijn toegevoegd.

1.4.2.4 Herzien van onherroepelijke terugvordering

Onder bepaalde voorwaarden mag Toeslagen een terugvorderingsbeschikking die onherroepelijk vaststaat, herzien in het voordeel van de aanvrager. De hoofdregel is dat dit niet mag op basis van beleid dat bekend is gemaakt na het onherroepelijk worden (artikel 5a, eerste lid, onderdeel c, van de UR Awir). Onherroepelijk betekent dat er geen bezwaar en (hoger) beroep meer mogelijk is. Lees meer over deze term in paragraaf 1.3.1.4.1 van het hoofdstuk ‘Herziening’. Lees in dat hoofdstuk ook meer over deze regel uit de UR Awir (paragraaf 1.3.3.5.3).

Op die hoofdregel kan een uitzondering gemaakt worden en dat heeft de Staatssecretaris gedaan. Terugvorderingsbeschikkingen die op 23 oktober 2019 al onherroepelijk vaststonden kunnen daardoor wél herzien worden in het voordeel van aanvragers (onderdeel 2.1 van het Verzamelbesluit van 17 april 2020). Het moet dan wel gaan om een terugvordering van kinderopvangtoeslag die minstens € 1.500 bedroeg. De datum van 23 oktober 2019 hangt samen met de uitspraak van de Afdeling waarin zij oordeelde dat matiging van terugvorderingen mogelijk is (zie de vorige paragraaf).

De Staatssecretaris keurde ook goed dat de regels van artikel 5a van de UR Awir over het herzien in het voordeel ook toegepast konden worden op terugvorderingsbeschikkingen (onderdeel 2.2 van het Verzamelbesluit van 17 april 2020). Het artikel ging namelijk alleen over definitieve beschikkingen. Per 1 januari 2021 is dit ook vastgelegd in het wetsartikel zelf. Lees meer over die herzieningsregels in paragraaf 1.3.3 van het hoofdstuk ‘Herziening’.

1.4.3 Doelmatigheidsgrens

Vanaf berekeningsjaar 2021 geldt een doelmatigheidsgrens voor terugvorderingen. Het terug te vorderen bedrag wordt sindsdien niet teruggevorderd als het gelijk is aan of minder bedraagt dan het grensbedrag (artikel 26a, eerste lid, van de Awir). De terugvordering wordt dan op € 0 vastgesteld. Deze regel geldt alleen voor terugvorderingen bij de definitieve berekening of de herziening van een definitieve berekening. Dus niet voor terugvorderingen als gevolg van de herziening van een voorschotbeschikking.

Wordt de terugvordering verlaagd door matiging op grond van artikel 26, tweede lid, van de Awir, dan geldt de doelmatigheidsgrens voor het lagere bedrag (laatste zin van artikel 26a, eerste lid, van de Awir).

Zoals gezegd bestaat de doelmatigheidsgrens vanaf berekeningsjaar 2021. De doelmatigheidsgrens geldt dus niet voor terugvorderingen die gaan over het berekeningsjaar 2020 of ouder. De doelmatigheidsgrens wordt ieder jaar geïndexeerd en de grens die geldt, wordt bepaald door het jaar waarin de terugvordering wordt opgelegd. We zetten hieronder de jaarlijkse grenzen op een rijtje en geven daarna een voorbeeld hoe deze toegepast moeten worden.

Jaar van de terugvordering 2021 2022 2023 2024 2025
Doelmatigheidsgrens€ 98€ 100€ 106€ 116€ 118
Tip!  Voorbeeld

Er ontstaat op 10 januari 2023 een terugvordering voor de huurtoeslag over 2021. Die terugvordering is € 103. Door de doelmatigheidsgrens van € 106 wordt de terugvordering vastgesteld op € 0. Er moet namelijk naar de grens van 2023 wordt gekeken, het jaar waarin de terugvordering wordt vastgesteld. Niet naar die van 2021, het jaar waarover de terugvordering gaat.

1.5 Aansprakelijkheid

De hoofdregel is dat de aanvrager verantwoordelijk is voor het terugbetalen van een terugvordering. Dit blijkt uit artikel 26, eerste lid, van de Awir, waarin staat dat de “belanghebbende” het bedrag van de terugvordering verschuldigd is. Wanneer de Awir het woord ‘belanghebbende’ gebruikt, bedoelt het hiermee alleen de aanvrager. Lees daarover meer in paragraaf 1.2.1 van het hoofdstuk ‘Aanvrager’. De aanvrager is meestal ook degene die de toeslag ontvangen heeft, waardoor het logisch is om hem verantwoordelijk te stellen voor het terugbetalen daarvan. In bepaalde gevallen kan de toeslag uitbetaald worden aan iemand anders. Lees daarover in paragraaf 1.4.7.3 van het hoofdstuk ‘Voorschotverlening’.

Naast de aanvrager kunnen andere personen hoofdelijk aansprakelijk worden gesteld. Hoofdelijke aansprakelijkheid betekent dat meerdere personen voor dezelfde schuld aansprakelijk zijn. De schuldeiser (Toeslagen in dit geval) kan op ieder van hen de gehele schuld verhalen. De schuldeiser kan daardoor kiezen wie hij aansprakelijk stelt voor de schuld.

Wanneer Toeslagen iemand anders dan de aanvrager aansprakelijk wil stellen voor de terugvordering, moet dit met een beschikking gedaan worden (artikel 33, vierde lid, van de Awir). Dat is dan ook een besluit waar de aansprakelijk gestelde bezwaar tegen kan maken. Het bedrag waarvoor die persoon aansprakelijk wordt gesteld is vervolgens invorderbaar zes weken na de dagtekening van die beschikking. Voor die invordering gelden dezelfde regels over verrekening, dwanginvordering en uitstel van betaling als wanneer de terugvordering wordt geïnd bij de aanvrager. Meer over dit invorderingsproces in het hoofdstuk ’Invordering’.

We bespreken hierna wie naast de aanvrager hoofdelijk aansprakelijk gesteld kan worden en onder welke voorwaarden Toeslagen die personen aansprakelijk kan stellen voor de terugvordering:

Voor allen behalve de partner en medebewoner geldt dat zij alleen aansprakelijk gesteld kunnen worden voor het deel van de toeslag dat zij op hun rekening hebben ontvangen. En voor allen behalve de medebewoner geldt de aansprakelijkheid ook wanneer ze niet in Nederland wonen (artikel 33, zesde lid, van de Awir).

1.5.1 Toeslagpartner

De partner is hoofdelijk aansprakelijk voor een door de aanvrager verschuldigd bedrag aan terugvordering (artikel 33, eerste lid, van de Awir). Dit betekent dat Toeslagen de optie heeft om een toeslag (deels) bij de partner terug te vorderen in plaats van (geheel) bij de aanvrager. Toeslagen heeft als uitgangspunt om alleen bij de partner aan te kloppen als de aanvrager de terugvordering onbetaald laat. Lees meer over dit uitgangspunt in paragraaf 1.8.5 van het hoofdstuk ‘Partner’.

Het gaat hierbij alleen om de partner die ook partner was in de periode waarover de terugvordering gaat (artikel 79.10 van de Leidraad Invordering). Een huidige partner is dus niet aansprakelijk voor een terugvordering over een eerder berekeningsjaar als hij toen geen partner was. Dit betekent ook dat iemand die nu geen partner meer is, aansprakelijk gesteld kan worden voor een terugvordering over een periode toen hij nog wel partner was.

Tip!  Voorbeelden
  1. A (aanvrager) en B (toeslagpartner) zijn vanaf 1 januari 2023 partners. A ontvangt in dat jaar een terugvordering voor de huurtoeslag over 2022. B is niet hoofdelijk aansprakelijk voor die terugvordering, omdat hij geen partner was van A in 2022.
  2. X (aanvrager) en Y (toeslagpartner) waren tot 15 juni 2022 partners. X ontvangt in 2023 een terugvordering voor de zorgtoeslag over 2021. Y is hoofdelijk aansprakelijk voor die terugvordering, omdat hij partner was van X in 2021.

1.5.2 Medebewoner

Net als de partner is een medebewoner hoofdelijk aansprakelijk voor een door de aanvrager verschuldigd bedrag aan terugvordering (artikel 33, tweede lid, van de Awir). Het gaat dan alleen om terugvorderingen voor de huurtoeslag, omdat alleen voor die toeslag medebewoners meetellen (zie paragraaf 1.3 van het hoofdstuk ‘Medebewoner’). Toeslagen hanteert hierbij hetzelfde uitgangspunt als bij de partner: de medebewoner wordt pas aansprakelijk gesteld als de aanvrager de terugvordering onbetaald laat. Lees hierover meer in paragraaf 1.3.5 van het hoofdstuk ‘Medebewoner’.

Ook hierbij geldt dat het alleen kan gaan om de medebewoner die ook medebewoner was in de periode waarover de terugvordering gaat (zie de vorige paragraaf).

1.5.3 Kinderopvangorganisatie

Het is mogelijk om kinderopvangtoeslag aan de kinderopvangorganisatie uit te betalen in plaats van de aanvrager. Lees daarover in paragraaf 1.4.7.3.1 van het hoofdstuk ‘Voorschotverlening’. Wanneer dat is gedaan, is die kinderopvangorganisatie hoofdelijk aansprakelijk voor de terugvordering van dat uitbetaalde bedrag (artikel 33, derde lid, van de Awir).

Toeslagen stelt de kinderopvangorganisatie alleen aansprakelijk wanneer die organisatie in strijd heeft gehandeld met de Awir, de Wko, op die wetten berustende wetgeving of met de gemaakte afspraken met Toeslagen die in een convenant zijn vastgelegd. Tenzij de kinderopvangorganisatie in het convenant met Toeslagen hoofdelijke aansprakelijkheid heeft aanvaard voor terugvorderingen (artikel 79.11, tweede en derde lid, van de Leidraad Invordering). Dan gelden de genoemde beperkingen niet en kan Toeslagen de organisatie ook aansprakelijk stellen als deze niet in strijd met de wet heeft gehandeld.

1.5.3.1 In combinatie met matiging

Als de terugvordering deels of geheel is gematigd, blijft de kinderopvangorganisatie aansprakelijk voor het gehele voorschot dat op diens rekening is uitbetaald wanneer de terugvordering voortvloeit uit artikel 24 van de Awir (artikel 33, derde lid, van de Awir). Het gaat dan om een terugvordering die ontstaat bij de eerste definitieve berekening waarvan het bedrag lager is dan het verleende voorschot. De kinderopvangorganisatie is dan aansprakelijk voor het gedeelte van de terugvordering dat gelijkstaat aan het gedeelte van het voorschot dat aan die kinderopvangorganisatie is uitbetaald, zonder rekening te houden met de toepassing van artikel 26, tweede lid, van de Awir (over matiging). Lees over matiging in paragraaf 1.4.2.

Tip!  Voorbeeld

A krijgt een voorschot kinderopvangtoeslag van in totaal € 10.000 en laat dit overmaken op de rekening van de kinderopvang. A blijkt met de definitieve berekening recht te hebben op € 2.000 en krijgt daarom een terugvordering van € 8.000. Toeslagen oordeelt dat er sprake is van bijzondere omstandigheden en matigt die terugvordering naar € 4.000. A is dan niet meer aansprakelijk voor € 8.000, maar voor € 4.000. De kinderopvangorganisatie blijft wel aansprakelijk voor € 10.000 omdat zij dit bedrag volledig op hun rekening hebben ontvangen.

1.5.4 Verhuurder

Het is mogelijk om huurtoeslag aan de verhuurder uit te betalen in plaats van de aanvrager. Lees daarover in paragraaf 1.4.7.3.2 van het hoofdstuk ‘Voorschotverlening’. Wanneer dat is gedaan, is die verhuurder hoofdelijk aansprakelijk voor de terugvordering van dat uitbetaalde bedrag (artikel 33, derde lid, van de Awir). Dit is overigens momenteel niet aan de orde, omdat er op dit moment geen convenanten met verhuurders zijn afgesloten.

1.5.5 Zorgverzekeraar

Het is mogelijk om zorgtoeslag aan de zorgverzekeraar uit te betalen in plaats van de aanvrager. Lees daarover in paragraaf 1.4.7.3.3 van het hoofdstuk ‘Voorschotverlening’. Wanneer dat is gedaan, is die zorgverzekeraar hoofdelijk aansprakelijk voor de terugvordering van dat uitbetaalde bedrag (artikel 33, derde lid, van de Awir). Dit is overigens momenteel niet aan de orde, omdat er op dit moment geen convenanten met zorgverzekeraars zijn afgesloten.

1.5.6 Schuldhulpverlener, curator of bewindvoerder

Voor iedere toeslag is het mogelijk om deze uit te betalen aan een schuldhulpverlener, curator of bewindvoerder in plaats van de aanvrager. Lees daarover in paragraaf 1.4.7.3.4 van het hoofdstuk ‘Voorschotverlening’. Wanneer dat is gedaan, is die persoon hoofdelijk aansprakelijk voor de terugvordering van dat uitbetaalde bedrag (artikel 33, derde lid, van de Awir). Toeslagen gaat alleen over tot aansprakelijkstelling van de schuldhulpverlener, curator of bewindvoerder wanneer

  • het aan opzet of grove schuld van die persoon te wijten is dat onjuiste of onvolledige gegevens of inlichtingen zijn verstrekt die ten grondslag hebben gelegen aan de terugvordering, of
  • hij financieel voordeel heeft gehad van de te hoge of onterecht uitbetaalde toeslagen (artikel 79.11, eerste lid, Leidraad Invordering). 

Lees over de combinatie met matiging van de terugvordering in paragraaf 1.5.3.1.

1.5.7 Handelingsbekwame derde

Wanneer een aanvrager geen eigen bankrekening heeft, niet in staat is om deze te openen en erom verzoekt, kan Toeslagen zijn toeslagen uitbetalen aan iemand anders. Deze derde moet dan wel handelingsbekwaam zijn en meerderjarig. Lees hierover meer in paragraaf 1.4.7.3.5 van het hoofdstuk ‘Voorschotverlening’. Die derde is dan hoofdelijk aansprakelijk voor het terugbetalen van een eventuele terugvordering (artikel 33, derde lid, van de Awir). Toeslagen gaat alleen over tot aansprakelijkstelling van de derde wanneer hij/zij

1.6 Geen kwijtschelding

Toeslagen kan een terugvordering niet geheel of gedeeltelijk kwijtschelden (artikel 31bis van de Awir). Hetzelfde geldt voor de heffings- en invorderingsrente, kosten van invordering en een bestuurlijke boete. Hoe verhoudt dit zich tot het matigen van een terugvordering, zoals besproken in paragraaf 1.4.2? Als een terugvordering wordt gematigd, wordt deze verlaagd en vastgesteld op een ander bedrag. Dit betekent dus dat de hoogte van de terugvordering wordt aangepast, niet dat de terugvordering (deels) wordt kwijtgescholden.

1.7 Invordering

Nadat Toeslagen heeft vastgesteld hoe hoog de terugvordering is, start de invordering: het innen van de terugvordering. Dit doet het LIC. Voor de invordering gelden allerlei regels en bestaan verschillende mogelijkheden, zoals een betalingsregeling en verrekening. We bespreken het invorderingstraject verder in het hoofdstuk ’Invordering’.