25 Beroep

1.1 Inleiding

Als een belanghebbende het niet eens is met een beslissing van een bestuursorgaan, zoals Toeslagen, dan kan hij hiertegen bezwaar maken bij dat bestuursorgaan (lees over die procedure in het hoofdstuk ‘Bezwaar’). Als hij het dan ook niet eens is met de beslissing die het bestuursorgaan neemt op zijn bezwaar, dan kan hij beroep instellen bij de rechtbank. In dit hoofdstuk bespreken we deze beroepsprocedure.

De relevante wettelijke bepalingen over beroepsprocedures staan in hoofdstuk 6, 7 en 8 van de Awb. Hiernaast bevat paragraaf 3 van het BbT enkele aanvullende regels over hoe Toeslagen omgaat met beroepsprocedures (met name tijdens de zitting, zie paragraaf 1.4.3). Waar het van toegevoegde waarde is, bespreken we hoe Toeslagen in de praktijk met bepaalde aspecten omgaat. Maar dit zal geen complete weergave zijn, aangezien dit hoofdstuk gaat over de bestuursrechtelijke regels, niet de praktische toepassingen door Toeslagen.

We verwijzen in dit hoofdstuk regelmatig naar het hoofdstuk ‘Bezwaar’, omdat veel van de regels uit de Awb voor de bezwaarprocedure ook gelden voor de beroepsprocedure. En omdat de Awb een grote rol speelt in de beroepsprocedure, verwijzen we ook geregeld naar het hoofdstuk ‘Awb’.

In dit hoofdstuk

We bespreken in dit hoofdstuk eerst hoe beroep ingesteld kan worden en welke vereisten hierbij gelden (paragraaf 1.2). Daarna gaan we in op twee andere redenen (dan het aanvechten van een beslissing) voor het instellen van beroep: wanneer het bestuursorgaan geen besluit neemt en wanneer sprake is van een spoedeisend belang (paragraaf 1.3). Vervolgens bespreken we de behandeling van het beroep (paragraaf 1.4), waaronder: het vooronderzoek, de zitting en de bestuurlijke lus. Daarna komen de uitspraak (paragraaf 1.5) en de versnelde en vereenvoudigde behandelingen aan bod (paragraaf 1.6). Tot slot gaan we in op de proceskostenvergoeding (paragraaf 1.7) en schadevergoeding (paragraaf 1.8).

Keuze: verweren of niet?

Wanneer een belanghebbende in beroep is gegaan tegen een beslissing van Toeslagen, moet Toeslagen een keuze maken: de genomen beslissing verweren (verdedigen) of niet? En als de beslissing niet wordt verweerd, moet Toeslagen nog een keuze maken: een nieuw primair besluit nemen of de beslissing op bezwaar herzien? Deze keuzeprocessen bespreken we in Bijlage 1.

Afkortingen en begrippen

In het hoofdstuk ‘Afkortingen en begrippen’ staat een afkortingen- en begrippenlijst. Hierin staan alle in het Handboek gebruikte afkortingen. Ook worden veel begrippen toegelicht. Kijk daar dus als een afkorting of begrip onbekend of onduidelijk is.

1.2 Instellen van beroep

Als een belanghebbende het niet eens is met de beslissing op zijn bezwaar, dan kan hij beroep instellen bij de rechtbank. De wet bepaalt ook dat eerst bezwaar moet zijn gemaakt voordat beroep ingesteld kan worden (artikel 7:1, eerste lid, van de Awb). Bezwaar is dus een verplichte voorprocedure. Lees daarover meer in paragraaf 1.2.2.4.

Op bezwaar als verplichte voorprocedure bestaan uitzonderingen. Zo kan de bezwaarprocedure geheel overgeslagen worden. Dit wordt rechtstreeks beroep genoemd (lees hierover in paragraaf 1.6 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’). Ook kan een belanghebbende beroep instellen als er niet op zijn bezwaar wordt beslist. En als er sprake is van spoedeisend belang, kan de belanghebbende om een voorlopige voorziening vragen bij de rechtbank voordat het bestuursorgaan op zijn bezwaar heeft beslist. Deze afwijkende procedures bespreken we later (zie paragraaf 1.6). We gaan nu eerst in op de reguliere procedure. We bespreken:

• het indienen van het beroepschrift: paragraaf 1.2.1
• de ontvankelijkheid van het beroep: paragraaf 1.2.2

1.2.1 Indienen van beroepschrift

Om de beroepsprocedure te starten, moet de belanghebbende een beroepschrift indienen bij de rechtbank (artikel 6:4, derde lid, van de Awb). Dit kan zowel per post als digitaal (artikel 8:36a, eerste lid, van de Awb). We bespreken over het indienen verder:

• bij welke rechtbank het beroepschrift ingediend moet worden: paragraaf 1.2.1.1
• de ontvangstbevestiging en doorzending door de rechtbank: paragraaf 1.2.1.2
• de doorzendplicht als het beroepschrift niet op de juiste plek wordt ingediend: paragraaf 1.2.1.3

1.2.1.1 Bevoegde rechtbank

Naar welke rechtbank moet de belanghebbende zijn beroepschrift sturen?

Welke rechtbank bevoegd is om het beroepschrift te behandelen, hangt af van waar de indiener van het beroepschrift woont. Heeft de indiener geen woonplaats in Nederland, dan hangt dit af van de vestiging van het bestuursorgaan (artikel 8:7, tweede lid, van de Awb). Toeslagen is gevestigd in Utrecht, wat betekent dat de rechtbank Midden-Nederland bevoegd is wanneer de indiener geen woonplaats in Nederland heeft.

Nederland heeft 11 rechtbanken:

• Rechtbank Amsterdam
• Rechtbank Den Haag
• Rechtbank Gelderland
• Rechtbank Limburg
• Rechtbank Midden-Nederland
• Rechtbank Noord-Holland
• Rechtbank Noord-Nederland
• Rechtbank Oost-Brabant
• Rechtbank Overijssel
• Rechtbank Rotterdam
• Rechtbank Zeeland-West-Brabant 

Rechtbanken zijn opgedeeld in verschillende sectoren. Beroepen tegen beslissingen van bestuursorganen (zoals Toeslagen) worden behandeld door de sector Bestuursrecht. De rechters die in deze sector werken, worden bestuursrechters genoemd.

1.2.1.2 Ontvangstbevestiging en doorzending

De rechtbank waarbij het beroepschrift is ingediend, bevestigt schriftelijk de ontvangst van dat beroepschrift en stelt zo spoedig mogelijk het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen op de hoogte (artikel 6:14 van de Awb). Dit laatste doet de rechtbank door een kopie van het beroepschrift (en eventuele bijlagen) door te sturen naar het bestuursorgaan.

1.2.1.3 Doorzendplicht

Wanneer de indiener het beroepschrift naar de verkeerde (onbevoegde) rechtbank stuurt, moet deze rechtbank het beroepschrift doorsturen naar de juiste (bevoegde) rechtbank. Hetzelfde geldt wanneer een bestuursorgaan een beroepschrift ontvangt. Dan moet het bestuursorgaan deze doorsturen naar de bevoegde rechtbank. Die doorzendplicht voor rechtbanken en bestuursorganen staat in artikel 6:15 van de Awb. Het beroepschrift wordt door de onbevoegde rechtbank “onder vermelding van de datum van ontvangst, zo spoedig mogelijk doorgezonden aan het bevoegde orgaan, onder gelijktijdige mededeling hiervan aan de afzender” (artikel 6:15, eerste lid, van de Awb).

Hetzelfde geldt wanneer “in plaats van een bezwaarschrift een beroepschrift is ingediend of omgekeerd” (artikel 6:15, tweede lid, van de Awb). Dit betekent dat als de rechtbank een beroepschrift ontvangt dat eigenlijk een bezwaarschrift is, dan moet de rechtbank dit doorsturen naar het bevoegde bestuursorgaan. Dit komt voor wanneer de belanghebbende niet eerst in bezwaar is gegaan tegen een besluit, maar hiertegen direct beroep heeft ingesteld bij de rechtbank. Dit beroepschrift is dan in feite een bezwaarschrift en wordt als zodanig door de rechtbank doorgestuurd. Het bestuursorgaan neemt het vervolgens als bezwaar in behandeling. “Of omgekeerd” wijst op de omgekeerde situatie wanneer het bestuursorgaan een bezwaarschrift ontvangt dat eigenlijk een beroepschrift is. Deze moet dan doorgestuurd worden naar de bevoegde rechtbank. Lees hierover in paragraaf 1.3.2.1 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’.

Het tijdstip van indiening bij de onbevoegde rechtbank (of het bestuursorgaan) is bepalend voor de vraag of het beroepschrift tijdig is ingediend (artikel 6:15, derde lid, van de Awb). Om te bepalen of een beroepschrift tijdig is ingediend, moet dus gekeken worden naar het moment van ontvangst door de onbevoegde rechtbank (of het bestuursorgaan), niet het moment dat het doorgezonden beroepschrift is ontvangen door de bevoegde rechtbank. Lees meer over de tijdigheid van beroepschriften in paragraaf 1.2.2.3.

Op de hiervoor genoemde regel dat de ontvangstdatum bij de onbevoegde rechtbank (of het bestuursorgaan) leidend is, geldt een uitzondering: “in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht” (artikel 6:15, derde lid, van de Awb). Hierbij “kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de situatie dat bij herhaling en willens en wetens een bezwaar- of beroepschrift bij het verkeerde orgaan wordt ingediend.” (Kamerstukken II, 1998–1999, 26 523, nr. 3, pagina 6).

1.2.2 Ontvankelijkheid

Na ontvangst van het beroepschrift, moet de rechtbank beoordelen of dit beroep ontvankelijk is. Dit betekent dat het beroep aan een aantal vereisten moet voldoen voordat het inhoudelijk behandeld wordt. De indiener van het beroepschrift moet dus rekening houden met die eisen, anders wordt zijn beroep niet inhoudelijk door de rechtbank behandeld. Er zijn vijf vereisten voor de ontvankelijkheid:

1. Er moet een procesbelang bestaan: paragraaf 1.2.2.1
2. De inhoud van het beroepschrift moet aan bepaalde eisen voldoen: paragraaf 1.2.2.2
3. Het beroep moet binnen de beroepstermijn zijn ingediend: paragraaf 1.2.2.3
4. De verplichte voorprocedure moet zijn gevolgd: paragraaf 1.2.2.4
5. Het griffierecht moet zijn betaald: paragraaf 1.2.2.5

1.2.2.1 Vereiste 1: procesbelang

Het vereiste van procesbelang bestaat uit drie elementen:

• de indiener moet belanghebbende zijn: paragraaf 1.2.2.1.1
• er moet een belang zijn bij de procedure: paragraaf 1.2.2.1.2
• er moet een geschil zijn: paragraaf 1.2.2.1.2

1.2.2.1.1 Belanghebbende

Het beroepschrift moet worden ingediend door een belanghebbende: de burger die eerder het bezwaarschrift heeft ingediend en het niet eens is met de beslissing op zijn bezwaar. Iemand kan alleen voor zijn eigen belangen opkomen en niet voor die van een ander.

Lees over het begrip ‘belanghebbende’ en wanneer iemand dit wel of niet is, in paragraaf 1.4 van het hoofdstuk ‘Awb’ en in paragraaf 1.2.1 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’.

De belanghebbende kan ook iemand anders vragen om namens hem het beroepschrift in te dienen. Hij laat zich dan vertegenwoordigen door een gemachtigde (artikel 8:24, eerste lid, van de Awb). Voor beroepsprocedures in het bestuursrecht is dit overigens niet verplicht. De belanghebbende hoeft dus geen advocaat of jurist in te schakelen, maar mag de procedure ook zelf voeren. Wanneer hij wél een gemachtigde inschakelt, kan dit een advocaat of jurist zijn, maar bijvoorbeeld ook een familielid of vriend.

Een gemachtigde, die het beroepschrift indient, is zelf geen belanghebbende. Wel moet hij iemand vertegenwoordigen die voldoet aan de definitie van een ‘belanghebbende’. Is dit niet het geval, dan is het beroep niet-ontvankelijk.

De rechtbank kan van de gemachtigde een schriftelijke machtiging vragen (artikel 8:24, tweede lid, van de Awb). Dit ter bewijs dat de gemachtigde inderdaad namens de desbetreffende belanghebbende handelt. Uitzondering hierop zijn advocaten. Heeft de belanghebbende een advocaat als gemachtigde gekozen, dan vraagt de rechtbank nooit om een schriftelijk bewijs van de machtiging (artikel 8:24, derde lid, van de Awb).

1.2.2.1.2 Belang en geschil

Het vereiste van het procesbelang uit zich, naast de voorwaarde dat de indiener belanghebbende moet zijn, nog op een andere manier: er moet voldoende belang bij de procedure zijn en er moet een geschil zijn. Deze twee elementen hangen met elkaar samen. Als er geen concreet geschil tussen de indiener en het bestuursorgaan bestaat, kan van de rechter niet gevraagd worden om een uitspraak te doen. Een rechter doet niet alleen vanwege een principieel standpunt van de belanghebbende een uitspraak.

Zo kan het belang bij een procedure bijvoorbeeld verloren gaan als het bestuursorgaan gedurende de beroepsprocedure geheel aan de eisen van de indiener tegemoetkomt. Er is dan ook geen geschil meer. De rechter verklaart de belanghebbende dan alsnog niet-ontvankelijk in zijn beroep. Het beroepschrift wordt dan dus niet inhoudelijk behandeld.

Zoals de Afdeling uitlegt: de bestuursrechter geeft alleen een “[…] inhoudelijke beoordeling van een bij hem ingediend beroep tegen een besluit van een bestuursorgaan indien de indiener daarbij een actueel en reëel belang heeft. Indien dat belang is vervallen, is de bestuursrechter niet geroepen uitspraak te doen over de uitleg van een regeling, uitsluitend vanwege de principiële betekenis daarvan.” (ECLI:NL:RVS:2019:630, rechtsoverweging 4.1).

1.2.2.2 Vereiste 2: inhoud van beroepschrift

De inhoud van het beroepschrift moet aan bepaalde vereisten voldoen. Deze vereisten staan in artikel 6:5, eerste lid, van de Awb:

1. het beroepschrift moet zijn ondertekend en de volgende gegevens bevatten:
2. naam en adres van de indiener
3. dagtekening
4. omschrijving van het besluit waartegen het beroep is gericht
5. gronden van het beroep  

Dit zijn dezelfde vereisten als die voor de inhoud het bezwaarschrift. Lees over de inhoudseisen daarom meer in paragraaf 1.2.3 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’.

Voor het beroepschrift geldt aanvullend dat er, zo mogelijk, een kopie wordt toegevoegd van het besluit waarop het geschil betrekking heeft (artikel 6:5, tweede lid, van de Awb). In het wetsartikel staat “zo mogelijk”. Dit betekent dat de rechtbank niet gedwongen is om het beroep niet-ontvankelijk te verklaren als een kopie van de bestreden beslissing ontbreekt. Het aanleveren van de bestreden beslissing is vooral bedoeld om “[…] een goed verloop van de procedure te bevorderen. Zo moet duidelijk zijn welk bestuursorgaan als verweerder in de zaak moet worden betrokken en tegen welk besluit het beroep is gericht. Blijken uit het beroepschrift de zojuist bedoelde gegevens in voldoende mate, dan is geen belang gediend met niet-ontvankelijkverklaring van het beroep op de grond dat de indiener ervan heeft verzuimd het besluit over te leggen.” (ECLI:NL:HR:2020:974, rechtsoverweging 2.5).

Bij het beroepschrift is het niet het bestuursorgaan, maar de rechtbank die toetst of aan de vereisten wordt voldaan. Heeft de indiener aan één of meer vereisten niet voldaan, dan kan de rechter het beroep niet-ontvankelijk verklaren (artikel 6:6, onderdeel a, van de Awb). Het beroep wordt dan niet inhoudelijk behandeld. Wel moet de rechtbank de indiener in de gelegenheid hebben gesteld om het verzuim te herstellen. De rechter moet voor dit verzuimherstel een termijn geven. De Awb bepaalt niet hoe lang deze termijn moet zijn, dus de rechter mag dit zelf bepalen.

1.2.2.2.1 Pro forma beroepschrift

Een pro forma beroepschrift is een beroepschrift waarin nog geen gronden (motivering) van het beroep staan. Of alleen in heel algemene zin. Zo’n beroepschrift wordt ingediend om te vermijden dat de beroepstermijn ongebruikt afloopt (meer over die termijn in paragraaf 1.2.2.3). Het kan ook zijn dat de belanghebbende eerst de op de zaak betrekking hebbende stukken nodig heeft om zijn beroep goed te kunnen motiveren (zie paragraaf 1.4.2.1). Een pro forma beroepschrift is in principe hetzelfde als een pro forma bezwaarschrift, waarover meer in paragraaf 1.2.3.2 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’.

De indiener van een pro forma beroepschrift verzuimt in eerste instantie, want het beroepschrift voldoet nog niet aan het vereiste dat er gronden in moeten staan. De belanghebbende verzoekt de rechter dan om hem nog enige tijd te geven om dit verzuim te herstellen. De rechtbank geeft voor dit verzuimherstel een termijn waarbinnen de beroepsgronden alsnog ingediend moeten worden. Als de belanghebbende zich niet aan deze hersteltermijn houdt, kan de rechtbank het beroep alsnog niet-ontvankelijk verklaren.

1.2.2.2.2 Vreemde taal

Als het beroepschrift in een vreemde taal is geschreven en een vertaling voor een goede behandeling van het beroep noodzakelijk is, dan moet de indiener zorgen voor een vertaling (artikel 6:5, derde lid, van de Awb).

Een vreemde taal is iedere andere taal dan Nederlands. Er is echter geen verplichting om een beroep in het Nederlands in te dienen. Pas als het beroep in een vreemde taal is opgesteld én hierdoor een goede behandeling van het beroep niet mogelijk is, moet de indiener zorgen voor een vertaling. Hetzelfde geldt voor bezwaarschriften. Lees over de werkwijze die Toeslagen hierbij hanteert in paragraaf 1.2.3.3 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’. In de beroepsprocedure is het aan de rechtbank, niet het bestuursorgaan, om te bepalen of een vertaling van het beroepschrift nodig is.

1.2.2.3 Vereiste 3: beroepstermijn

De termijn voor het indienen van een beroepschrift is zes weken (artikel 6: 7 van de Awb). Dezelfde termijn geldt voor het bezwaarschrift. Lees daarom over deze termijn in paragraaf 1.2.4 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’.

Een te laat ingediend beroepschrift is niet-ontvankelijk en wordt niet inhoudelijk behandeld door de rechter. Tenzij sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding, waarover meer in paragraaf 1.2.2.3.2.

De hoofdregel uit de Awb is dat de termijn voor het indienen van beroep begint op de dag na die waarop het besluit is bekendgemaakt (artikel 6:8, eerste lid, van de Awb). De Awir geeft hierop een uitzondering: “In afwijking van artikel 6:8 van de Algemene wet bestuursrecht vangt de termijn voor het instellen van beroep tegen een uitspraak op bezwaar aan op de dag na die van dagtekening van de uitspraak, tenzij de dag van dagtekening is gelegen vóór de dag van de bekendmaking.” (artikel 36 van de Awir). In de praktijk hebben de meeste beslissingen op bezwaar van Toeslagen een dagtekening die ligt na het tijdstip van verzending van de beslissing. In die gevallen begint de beroepstermijn op de dag na die van dagtekening. Is de beslissing later dan op de dag van de dagtekening bekendgemaakt, dan geldt wél de regel van artikel 6:8, eerste lid, van de Awb. Eenzelfde uitzondering geldt voor de bezwaartermijn. Lees hierover in paragraaf 1.2.4.1 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’, waarin ook enkele voorbeelden staan. Lees meer over de bekendmaking van beslissingen in paragraaf 1.2.4.1.1 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’ en in paragraaf 1.5.2 van het hoofdstuk ‘Awb’.

1.2.2.3.1 Beroepschrift per post

Het beroepschrift mag bij toezending per post nog in de zevende week worden ontvangen door de rechtbank (artikel 6:9, tweede lid, van de Awb). Het beroepschrift moet dan wel vóór het einde van de termijn op de post zijn gedaan door de indiener. Dezelfde regel geldt voor een bezwaarschrift dat per post naar een bestuursorgaan wordt gestuurd. Lees hierover meer in paragraaf 1.2.4.2 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’.

1.2.2.3.2 Verschoonbare termijnoverschrijding

Een beroepschrift dat na afloop van de beroepstermijn wordt ingediend, kan toch als tijdig ingediend worden aangemerkt, en dus ontvankelijk zijn. Namelijk als het verzuim redelijkerwijs niet aan de indiener is te verwijten (artikel 6:11 van de Awb). Dit wordt dan een verschoonbare termijnoverschrijding genoemd. Het beroepschrift wordt dan wél inhoudelijk behandeld. De indiener van het beroepschrift moet onderbouwen waarom hij vindt dat het een verschoonbare termijnoverschrijding is. De rechtbank moet hem hiertoe in de gelegenheid stellen en een termijn geven (artikel 6:6 van de Awb). De indiener moet dan aannemelijk maken dat hij redelijkerwijs niet in staat was om tijdig beroep in te stellen. Deze regels bij overschrijding van de beroepstermijn zijn hetzelfde als bij de bezwaartermijn. Lees hierover in paragraaf 1.2.4.4.2 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’.

1.2.2.3.3 Geen ambtshalve toetsing tijdigheid bezwaar

Het kan gebeuren dat een bestuursorgaan per ongeluk een te laat ingediend bezwaarschrift (zonder dat dit verschoonbaar is) toch inhoudelijk behandelt. Als de belanghebbende tegen deze inhoudelijke beslissing op zijn bezwaar in beroep gaat, dan toetst de rechter niet alsnog de tijdigheid (en daarmee ontvankelijkheid) van het bezwaar. Lees hierover meer in paragraaf 1.2.4.4.4 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’.

1.2.2.4 Vereiste 4: verplichte voorprocedure

Voordat beroep ingesteld kan worden bij de rechtbank, moet de belanghebbende eerst bezwaar maken bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen waar hij het niet mee eens is. Dit staat in artikel 7:1, eerste lid, van de Awb. Als de belanghebbende een beroepschrift indient bij de rechtbank zonder dat hij eerst in bezwaar is gegaan, merkt de rechtbank het beroepschrift aan als bezwaarschrift en stuurt het ter behandeling door naar het bestuursorgaan (artikel 6:15, tweede lid, van de Awb). Lees over deze doorzendplicht in paragraaf 1.2.1.3.

Op deze regel van een verplichte bezwaarprocedure gelden uitzonderingen. De meest voorkomende uitzondering is het beroep dat zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit (artikel 7:1, eerste lid, onderdeel f, van de Awb, waarover meer in paragraaf 1.3.1). Het zogenoemde rechtstreeks beroep is ook een uitzondering (artikel 7:1a van de Awb). Lees hierover meer in paragraaf 1.6 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’.

1.2.2.5 Vereiste 5: griffierecht

De indiener van een beroepschrift moet griffierecht betalen aan de rechtbank (artikel 8:41, eerste lid, van de Awb). Voor de hoogte van het griffierecht gelden drie categorieën (artikel 8:41, tweede lid, van de Awb):

• a. als door een natuurlijke persoon beroep is ingesteld tegen een besluit als omschreven in de bij deze wet behorende Regeling verlaagd griffierecht,
• b. als door een natuurlijke persoon beroep is ingesteld tegen een ander besluit,
• c. als anders dan door een natuurlijke persoon beroep is ingesteld. 

Het bedrag wordt met iedere categorie hoger. Deze bedragen wijzigen jaarlijks. Beroepszaken van Toeslagen vallen meestal in de eerste categorie met het laagste bedrag. Dit is het geval wanneer het beroep is gericht tegen een besluit gebaseerd op de Awir (artikel 2 van de Regeling verlaagd griffierecht). Gaat het beroep over een ander soort besluit, dan geldt de tweede categorie. Denk hierbij bijvoorbeeld aan AVG-, WOO- of schadebesluiten.

Als het griffierecht niet (op tijd) wordt betaald, verklaart de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk.

Er bestaat een uitzondering op de regel dat griffierecht betaald moet worden: als de indiener van het beroep onvoldoende middelen heeft om het griffierecht te voldoen. De indiener kan dan een beroep doen op betalingsonmacht en vrijstelling vragen voor het betalen van het griffierecht. Hiervoor gelden strenge eisen (zie hiervoor de website van de Rechtspraak).

1.3 Twee andere redenen voor instellen van beroep

Zoals toegelicht in paragraaf 1.2.2.4 moet een verplichte voorprocedure doorlopen worden: de bezwaarprocedure. Het beroep gaat daarom over de beslissing op bezwaar waar de belanghebbende het niet mee eens is. Die beslissing op bezwaar wordt dan ook de ‘bestreden beslissing’ genoemd. Er zijn echter twee andere redenen voor het instellen van beroep, anders dan het oneens zijn met de afloop van een bezwaarprocedure. Namelijk:

1. als het bestuursorgaan niet tijdig beslist: paragraaf 1.3.1
2. als de belanghebbende een spoedeisend belang heeft: paragraaf 1.3.2

1.3.1 Niet tijdig nemen van een besluit

In artikel 7:1, eerste lid, onderdeel f, van de Awb staat dat iemand eerst bezwaar moet maken voordat beroep ingesteld kan worden, tenzij “het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit”. Als een bestuursorgaan niet binnen de wettelijke beslistermijn beslist op een aanvraag of op een bezwaarschrift, kan de belanghebbende dus direct beroep instellen. Deze optie van direct beroep is van toepassing op alle soorten besluiten (waarop gewacht wordt), met uitzondering van ambtshalve beslissingen waarvoor de wet geen termijn stelt; dan is er namelijk geen beslistermijn die door het bestuursorgaan overschreden kan worden. Lees meer over de wettelijke beslistermijn in paragraaf 1.5.3 van het hoofdstuk ‘Awb’.

Deze uitzondering op de verplichte voorprocedure van bezwaar betekent ook dat een belanghebbende niet in bezwaar kan bij het bestuursorgaan tegen het uitblijven van een beslissing. Wel zal een dergelijk bezwaar meestal kwalificeren als een ingebrekestelling. De belanghebbende moet het bestuursorgaan namelijk eerst in gebreke stellen voordat hij naar de rechter kan. Na de ingebrekestelling heeft het bestuursorgaan nog twee weken de tijd om alsnog een besluit te nemen. Artikel 6:12, tweede lid, van de Awb bepaalt namelijk dat het beroepschrift kan worden ingediend zodra:

• a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en
• b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is. 

De ingebrekestelling moet dus schriftelijk worden verzonden. En het bestuursorgaan kan pas in gebreke worden gesteld nadat de beslistermijn is verstreken. Dezelfde regels gelden bij de dwangsom (lees daarover in paragraaf 1.5.3.4.1 van het hoofdstuk ‘Awb’). Als vervolgens twee weken zijn verstreken zonder dat het bestuursorgaan alsnog een besluit heeft genomen, dan kan de belanghebbende beroep instellen tegen het niet tijdig beslissen.

Omdat de eisen aan de ingebrekestelling in artikel 4:17 (over de dwangsom) en artikel 6:12 van de Awb (over het beroep tegen niet tijdig beslissen) gelijk zijn, hoeft niet voor beide bepalingen een aparte ingebrekestelling te worden ingediend. Lees meer over de ingebrekestelling in paragrafen 1.5.3.4.1 en 1.5.3.4.2 van het hoofdstuk ‘Awb’.

1.3.1.1 Indieningstermijn

Het indienen van een beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit is niet aan een termijn gebonden. De belanghebbende moet echter niet te lang wachten met het instellen van het beroep. Artikel 6:12, vierde lid, van de Awb bepaalt namelijk dat het beroep niet-ontvankelijk is als het beroepschrift onredelijk laat is ingediend. Wat ‘onredelijk laat’ is, moet per zaak worden beoordeeld. Lees hierover ook meer in paragrafen 1.5.3.4.1 en 1.5.3.4.2 van het hoofdstuk ‘Awb’.

1.3.1.2 Niet automatisch positief besluit

Het instellen van beroep is een procedureel middel om het bestuursorgaan tot besluitvorming te bewegen. Een belanghebbende kan hiermee alleen bereiken dat het bestuursorgaan alsnog een besluit neemt, maar niet dat dit ook automatisch een voor hem positief besluit is. In paragraaf 4.1.3.3 van de Awb staat wel een regeling die bepaalt dat bij niet tijdig beslissen van rechtswege een positief besluit volgt, maar deze paragraaf is alleen van toepassing als dit bij wet is bepaald (artikel 4:20a, eerste lid, van de Awb). Dit is voor de toeslagen niet gedaan.

1.3.1.3 Bestuursorgaan blijft verplicht besluit te nemen

Het bestuursorgaan blijft verplicht een besluit te nemen, ook nadat een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit is ingesteld (artikel 6:20, eerste lid, van de Awb). Het bestuursorgaan kan (of moet dus zelfs) tijdens de lopende beroepsprocedure alsnog een besluit nemen. Het beroep heeft dan mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit besluit geheel aan de beroepsgronden van de eisende partij tegemoet komt (artikel 6:20, derde lid, van de Awb). Als de eiser(es) het niet eens is met het besluit, hoeft hij/zij daartegen dus niet apart beroep in te stellen. Dit betekent dat het beroep dan niet langer een beroep tegen het niet tijdig beslissen is. Het beroep wordt dan een inhoudelijk beroep tegen de genomen beslissing. Dit betekent ook dat er tegen die beslissing geen verplicht bezwaar gemaakt hoeft te worden.

Heeft de belanghebbende zich in zijn ingebrekestelling beroept op de dwangsomregeling, dan blijft de termijn voor de dwangsom doorlopen zolang het bestuursorgaan niet beslist. Beroep tegen het niet tijdig beslissen, schort de dwangsom namelijk niet op (artikel 4:17, vijfde lid, van de Awb). Lees over het beroep op de dwangsomregeling in paragraaf 1.5.3.4.1 van het hoofdstuk ‘Awb’ en in het hoofdstuk ‘Dwangsom’.

1.3.1.4 Dwangsom

Bij het beroep tegen het niet tijdig beslissen kunnen twee soorten dwangsommen spelen: een dwangsom voor het niet tijdig beslissen én een dwangsom voor het niet tijdig naleven van de uitspraak van de rechtbank. We lichten beide dwangsommen toe.

Als het bestuursorgaan niet binnen de beslistermijn heeft beslist én niet binnen twee weken na de ingebrekestelling alsnog een besluit heeft genomen, is het beroep tegen het niet tijdig beslissen gegrond. De rechter stelt dan op verzoek van de belanghebbende de hoogte van de te betalen dwangsom vast (artikel 8:55c van de Awb). De hoogte van die dwangsom wordt gebaseerd op paragraaf 4.1.3.2 van de Awb en kan maximaal € 1.442 zijn. Lees over die dwangsomregeling in paragraaf 1.5.3.4.1 van het hoofdstuk ‘Awb’. De Awir geeft voor Toeslagen enkele aanvullende (deels beperkende) regels op de Awb-dwangsomregeling. Wanneer die regels van toepassing zijn, kan de dwangsom maximaal € 100 bedragen. Lees over die Awir-regels en wanneer die gelden in het hoofdstuk ‘Dwangsom’.

Als het beroep gegrond is én het bestuursorgaan op dat moment nog steeds geen besluit heeft genomen, bepaalt de bestuursrechter dat het bestuursorgaan binnen (in beginsel) twee weken na de uitspraak alsnog een besluit neemt. Aan deze uitspraak verbindt de rechter nog een (extra) dwangsom voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven (artikel 8:55d van de Awb). Bij het bepalen van deze nadere dwangsom is de rechter niet gebonden aan de bedragen genoemd in paragraaf 4.1.3.2 van de Awb. Deze dwangsom kan dus oplopen tot meer dan € 1.442.

1.3.1.5 Vereenvoudigde of versnelde behandeling

Beroepsprocedures over niet tijdig beslissen doet de rechtbank vaak vereenvoudigd af (lees over de vereenvoudigde behandeling in paragraaf 1.6.2). Er vindt dan geen zitting plaats. Het beroep wordt kennelijk gegrond verklaard als het bestuursorgaan niet (tijdig) heeft beslist en hiervoor geen rechtvaardiging bestaat. Zoals gezegd in de vorige paragraaf wordt aan deze uitspraak dan verbonden dat het bestuursorgaan onder straffe van veroordeling tot een dwangsom binnen twee weken moet beslissen als het op het moment van de uitspraak nog niet beslist heeft.

Als het beroep niet kennelijk gegrond is, wordt het beroep niet vereenvoudigd behandeld, maar wel versneld (lees over de versnelde behandeling in paragraaf 1.6.1). Als het bestuursorgaan alsnog beslist voordat de rechtbank uitspraak doet, wordt de versnelde behandeling gestopt en wordt het beroep op de gewone wijze verder behandeld. Het beroep gaat dan over de genomen beslissen (zie paragraaf 1.3.1.3).

1.3.2 Spoedeisend belang: voorlopige voorziening

Wanneer een belanghebbende een nadelig besluit van een bestuursorgaan ontvangt, kan het zijn dat hij direct te maken krijgt met negatieve (financiële) gevolgen van dat besluit. Hij kan daardoor in de problemen komen.

De belanghebbende kan tegen het nadelige besluit in bezwaar gaan. En daarna in beroep als de beslissing op bezwaar ook nog niet voordelig is. Het is voor de belanghebbende pas na afloop van de bezwaar- (en beroeps)procedure duidelijk of hij gelijk heeft en toch recht heeft op een voordelige(re) beslissing. Doordat de belanghebbende echter al direct problemen ervaart, kan het zijn dat hij de procedure(s) niet kan afwachten. Een voorlopige voorziening kan dan uitkomst bieden.

Een voorlopige voorziening is een apart proces, naast de bezwaar- of beroepsprocedure. Met een voorlopige voorziening vraagt de belanghebbende om een voorlopige beslissing van de rechter als de uitkomst in de lopende procedure niet afgewacht kan worden vanwege een spoedeisend belang.

Titel 8.3 van de Awb gaat over de voorlopige voorziening. Als een belanghebbende om een voorlopige voorziening wil vragen, moet hij een verzoekschrift indienen bij de rechtbank. De voorzieningenrechter behandelt dit verzoekschrift. In artikel 8:81, eerste lid, van de Awb staat hierover het volgende:

• als tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld, of
• op verzoek een voorlopige voorziening treffen
• als onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 

Hieruit blijkt dus dat er sprake moet zijn van een lopende bezwaar- of beroepsprocedure tegen het nadelige besluit. Dit wordt de hoofdzaak genoemd. Daarnaast moet om de voorlopige voorziening verzocht worden. De rechter kan dus niet uit zichzelf (ambtshalve) een voorlopige voorziening treffen. En er moet onverwijlde spoed zijn.

We lichten een aantal aspecten nader toe:

• onverwijlde spoed: paragraaf 1.3.2.1
• rechtmatigheidsbeoordeling; er moet uitzicht zijn op een gegrond bezwaar/beroep: paragraaf 1.3.2.2
• connexiteit; er moet een bezwaar- of beroepsprocedure lopen: paragraaf 1.3.2.3
• de gevolgen van de nadelige beslissing moeten onomkeerbaar zijn: paragraaf 1.3.2.4
• de procedure bij een voorlopige voorziening: paragraaf 1.3.2.5

1.3.2.1 Onverwijlde spoed

Voor het krijgen van een voorlopige voorziening moet er sprake zijn van ‘onverwijlde spoed’ (artikel 8:81, eerste lid, van de Awb). Dit is het belangrijkste dat de voorzieningenrechter moet beoordelen. Het gaat om een vergaande maatregel, die alleen in bijzondere, klemmende omstandigheden toegepast moet worden. Het moet voor de belanghebbende onevenredig bezwaarlijk zijn om de bezwaar- of beroepsprocedure af te wachten.

Hoe later gedurende de bezwaar- of beroepsprocedure wordt gevraagd om de voorlopige voorziening, hoe minder spoedeisend de situatie lijkt. Lees hierover verder in paragraaf 1.3.2.3.

1.3.2.2 Rechtmatigheidsbeoordeling

Naast onverwijlde spoed, moet er een redelijk uitzicht zijn op een gegrond bezwaar of beroep. Er moeten in ieder geval geen duidelijke aanwijzingen zijn dat er geen recht zal zijn. Dit is dan aan het bestuursorgaan om tijdens de procedure duidelijk te maken.

1.3.2.3 Connexiteit

Verder moet worden voldaan aan het connexiteitsvereiste: er moet een ontvankelijke bezwaar- of beroepsprocedure lopen. Aan die eis moet ten tijde van de uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening zijn voldaan. In de praktijk wordt daarom een verzoek om voorlopige voorziening tegelijk gedaan met de indiening van een bezwaar- of beroepschrift.

Een verzoek om een voorlopige voorziening kan echter ook op een later moment tijdens de bezwaar- of beroepsprocedure worden gedaan. Een latere indiening kan dan wel van invloed zijn op de beoordeling van het criterium ‘onverwijlde spoed’: hoe langer gewacht wordt, hoe onwaarschijnlijker dat er spoed is. Echter, onverwijlde spoed kan ook later ontstaan, niet direct met het nadelige besluit. De belanghebbende moet uitleggen waarom toch nog een spoedeisende situatie is ontstaan.

1.3.2.4 Onomkeerbaarheid

Voor een geslaagd verzoek om een voorlopige voorziening moet ook sprake zijn van onomkeerbaarheid. Dit wil zeggen dat het nadelige besluit onomkeerbare gevolgen heeft; gevolgen die niet meer ongedaan gemaakt kunnen worden met een latere, voordelige(re) beslissing.

1.3.2.5 Procedure

Een voorlopige voorziening is een aparte procedure, naast de lopende bezwaar- of beroepsprocedure. Die lopende procedure wordt de hoofdzaak genoemd. In de procedure over de voorlopige voorziening wordt overigens gesproken over verzoeker in plaats van eiser(es). De verzoeker moet griffierecht betalen, wat gelijk is aan het griffierecht dat in de hoofdzaak betaald is of zou moeten worden (artikel 8:82 van de Awb).

1.3.2.5.1 Stukken

De voorzieningenrechter stelt een termijn vast waarbinnen het bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende stukken moet inzenden (artikel 8:83 van de Awb). Nadere stukken kunnen door partijen nog tot één dag voor de zitting worden ingezonden. Lees in paragraaf 1.4.2.1 over het aanleveren van stukken en wat ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’ zijn.

1.3.2.5.2 Zitting

Voor de zitting gelden dezelfde regels als bij een reguliere beroepsprocedure (zie paragraaf 1.4.3). Er vindt geen zitting plaats als de voorzieningenrechter kennelijk onbevoegd is of het verzoek kennelijk niet-ontvankelijk, kennelijk ongegrond of kennelijk gegrond is. De voorzieningenrechter doet dan uitspraak zonder zitting (artikel 8:83, derde lid, van de Awb). Dit kan hij ook doen als er door de onverwijlde spoed geen tijd is voor een zitting (vierde lid).

1.3.2.5.3 Uitspraak

Gezien het spoedeisende belang doet de voorzieningenrechter zo spoedig mogelijk schriftelijk of mondeling uitspraak. Deze uitspraak strekt tot (artikel 8:84 van de Awb):

• a. onbevoegdverklaring van de voorzieningenrechter,
• b. niet-ontvankelijkverklaring van het verzoek,
• c. afwijzing van het verzoek, of
• d. gehele of gedeeltelijke toewijzing van het verzoek. 

Wanneer de voorzieningenrechter het verzoek (gedeeltelijk) toewijst, kan hij in zijn uitspraak bepalen wanneer de voorlopige voorziening vervalt. De voorziening vervalt in ieder geval zodra (artikel 8:85 van de Awb):

• a. de termijn voor het instellen van beroep tegen het besluit dat op bezwaar is genomen, ongebruikt is verstreken,
• b. het bezwaar of het beroep is ingetrokken, of
• c. de bestuursrechter in de beroepsprocedure uitspraak heeft gedaan. 

Tot slot kan de voorzieningenrechter, als het verzoek is gedaan tijdens een lopende beroepsprocedure, ook onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak (artikel 8:86, eerste lid, van de Awb). Dit kan hij doen wanneer “na de zitting […] nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak”. Hiervan kan sprake zijn wanneer het bestuursorgaan al duidelijk heeft bewezen dat er geen recht bestaat of juist heeft toegegeven dat de belanghebbende gelijk heeft.

1.3.2.5.4 Schorsende werking en uitstel van betaling

Als een belanghebbende schorsende werking van een besluit wil, dan kan hij de voorzieningenrechter vragen om dit als voorlopige voorziening op te leggen. Als dit verzoek wordt toegekend, worden de gevolgen van het bestreden besluit opgeschort. Het instellen van het beroep zelf heeft namelijk geen schorsende werking (artikel 6:16 van de Awb). Het besluit is al in werking getreden door de bekendmaking ervan (artikel 3:40 van de Awb). Het beroep houdt de gevolgen van het besluit niet tegen gedurende de beroepsprocedure, tenzij via een voorlopige voorziening dus toch schorsende werking wordt gegeven aan het besluit.

Als de belanghebbende een bedrag dat Toeslagen terugvordert niet kan terugbetalen, dan is een verzoek om een voorlopige voorziening niet nodig. Er zijn namelijk regels over uitstel van betaling opgesteld (artikel 31 van de Awir). De belanghebbende krijgt uitstel van betaling als hij tijdig een gemotiveerd beroep heeft ingesteld tegen de beslissing op bezwaar (artikel 8, eerste lid, van de UR Awir). Dit uitstel geldt tot het moment waarop op het beroep is beslist.

Het instellen van hoger beroep heeft overigens wél schorsende werking (artikel 37a van de Awir). Dit betekent dat de werking van een uitspraak van de rechtbank wordt opgeschort totdat de termijn voor het instellen van hoger beroep ongebruikt is verstreken of op het ingestelde hoger beroep is beslist. Dit geldt niet voor een uitspraak over het niet tijdig nemen van een besluit (waarover meer in paragraaf 1.3.1).

1.4 Behandeling van het beroep

De beroepsprocedure begint met het indienen van een beroepschrift bij de rechtbank. De indiener hiervan wordt in de beroepsprocedure ‘eiser’ of ‘eiseres’ genoemd. De tegenpartij (het bestuursorgaan) wordt ‘verweerder’ genoemd. De beroepsprocedure eindigt met een uitspraak van de rechtbank. Tenzij het beroep voor dat moment door de indiener wordt ingetrokken. Tussen de indiening van het beroepschrift en de uitspraak ligt het onderzoek. Dit onderzoek kan bestaan uit:

• een vooronderzoek (afdeling 8.2.2 van de Awb): paragraaf 1.4.2
• een onderzoek ter zitting (afdeling 8.2.5 van de Awb): paragraaf 1.4.3
• een nader onderzoek, waarbij de rechter na de zitting het onderzoek heropent (artikel 8:68 van de Awb)
• een heropend onderzoek ter voorbereiding van een andere uitspraak die zal gaan over schadevergoeding (artikel 8:73, tweede lid, van de Awb (wettekst 2013), dit artikel is inmiddels vervallen, maar geldt nog voor Toeslagen, dit wordt uitgelegd in paragraaf 1.4.1.2 van het hoofdstuk ‘Schadevergoeding’) 

Zoals eerder gezegd moet er sprake zijn van een geschil (paragraaf 1.2.2.1.2). Het is de taak van de rechter om dit geschil te beslechten. Dit betekent dat de rechter zich moet houden aan de omvang van het geschil, hij mag daar niet buiten treden. Bij het gebruik van zijn onderzoeksbevoegdheden, moet de rechter dan ook rekening houden met de omvang van het geschil. We gaan daarom eerst in op dit concept.

1.4.1 Omvang van het geschil

De rechter richt zich op het geschil; dat wat de partijen verdeeld houdt. De rechter moet namelijk uitspraak doen “op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting” (artikel 8:69, eerste lid, van de Awb). Dit betekent dat de rechter zich moet houden aan wat de partijen hebben ingebracht met het beroepschrift, aangeleverde stukken en/of wat besproken is tijdens de zitting. Hij mag hier niet buiten treden. Wel mag de rechter de rechtsgronden en feiten aanvullen (artikel 8:69, tweede en derde lid, van de Awb). Wat dit betekent leggen we uit in paragrafen 1.4.1.1.2 en 1.4.1.1.3.

De omvang van het geschil wordt gevormd door wat tussen de partijen punten van geschil zijn. Concreet betekent dit dat het beroep gaat over de onderdelen van de bestreden beslissing op bezwaar waar de eiser(es) het mee oneens is. Waar de eiser(es) het niet mee eens is blijkt uit de gronden/motivering die in het beroepschrift staan. Of eventueel uit wat later in aanvullende stukken is verwoord of tijdens de zitting door de eiser(es) wordt genoemd.

1.4.1.1 Ambtshalve beoordeling

Zoals besproken in de vorige paragraaf, moet de rechter zich richten op het geschil en mag daar niet buiten treden. Hierop gelden echter uitzonderingen. Er zijn namelijk een aantal dingen die de rechter ambtshalve (uit zichzelf) moet en mag beoordelen. Deze dingen hoeven dan niet door de partijen zelf te zijn ingebracht en hoeven dus geen onderdeel van het geschil te zijn. Toch mag (of moet) de rechter erover oordelen.

Moet (verplichting)	Mag (bevoegdheid)
Bevoegdheid van de rechter (paragraaf 1.4.1.1.1)	Feiten aanvullen (paragraaf 1.4.1.1.3)
Ontvankelijkheid van het beroep (paragraaf 1.4.1.1.1)
Rechtsgronden aanvullen (paragraaf 1.4.1.1.2)

1.4.1.1.1 Bevoegdheid en ontvankelijkheid

De rechter is verplicht om ambtshalve te toetsen aan zogenoemde ‘bepalingen van openbare orde’. Dit zijn bepalingen die hogere (zaak overstijgende) belangen dienen. De rechter beoordeelt ambtshalve de naleving van die bepalingen. Dat partijen (de indiener van het beroepschrift en het bestuursorgaan) de naleving van deze bepalingen geen onderdeel van het geschil hebben gemaakt, doet er niet toe.

Bepalingen van openbare orde die de bestuursrechter in ieder geval moet toetsen gaan over:

• de bevoegdheid van de rechter
• de ontvankelijkheid van het beroep 

Het gaat hier om een verplichte toets en de rechter mag niet afwijken van deze verplichting.

Deze ambtshalve toets gaat overigens alleen over bepalingen die gelden voor de beroepsprocedure. De rechter toetst niet ambtshalve of bepalingen van openbare orde ook in de bezwaarprocedure zijn nageleefd. Als bijvoorbeeld het bestuursorgaan een te laat ingediend bezwaarschrift inhoudelijk heeft behandeld, dan toetst de rechter niet of dit terecht is geweest. Hij beoordeelt niet alsnog of er sprake was van een verschoonbare termijnoverschrijding wanneer het bestuursorgaan deze toets niet heeft uitgevoerd (lees hierover meer in paragraaf 1.2.4.4.2 en in paragraaf 1.2.4.4.4 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’).

Hetzelfde geldt bijvoorbeeld voor het toetsen aan artikel 7:2 en 7:3 van de Awb over de hoorplicht. Als de belanghebbende vindt dat hij onterecht niet is gehoord tijdens de bezwaarprocedure, dan moet hij dat zelf in de beroepsprocedure aankaarten. Doet hij dit, dan moet de rechter beoordelen of het bestuursorgaan de hoorplicht heeft geschonden. Begint de belanghebbende er niet over, dan mag de rechter er niet over oordelen.

1.4.1.1.2 Rechtsgronden aanvullen

Nadat de rechter ambtshalve heeft beoordeeld of hij bevoegd is en het beroep ontvankelijk is, komt hij toe aan het geschil dat hem is voorgelegd. Hij moet zich dan beperken tot de geschilpunten die door de partijen zijn ingebracht (zie paragraaf 1.4.1). Wel moet de rechter de rechtsgronden aanvullen (artikel 8:69, tweede lid, van de Awb).

Dit betekent dat de rechter de geschonden rechtsnorm (wettelijke bepaling) moet aanwijzen waarop de indiener een beroep doet. Dit moet hij ook als de indiener zelf geen rechtsnormen noemt in zijn beroepschrift. Dit komt vaker voor wanneer de indiener geen juridische kennis heeft. Deze verplichting om de rechtsgronden aan te vullen komt dus eigenlijk neer op het vertalen van de aangevoerde beroepsgronden in juridische termen.

1.4.1.1.3 Feiten aanvullen

De rechter mag ambtshalve de feiten aanvullen (artikel 8:69, derde lid, van de Awb). De rechter is dus niet afhankelijk van alleen de feiten die door partijen worden ingebracht. Hij kan bijvoorbeeld zelf onderzoek doen of vragen stellen aan de partijen en daarmee meer feiten boven water krijgen. De rechter mag zijn uitspraak alleen niet baseren op feiten die niet ter sprake zijn gekomen en waarover de partijen zich dus niet hebben kunnen uitlaten.

Feiten zijn belangrijk in de beroepsprocedure (en in de bezwaarprocedure). Om een goed oordeel te kunnen geven over het geschil, moeten alle relevante feiten bekend zijn. Feiten kunnen door beide partijen ingebracht worden. Iets is pas een feit wanneer beide partijen het erover eens zijn. Dit is ook het geval wanneer de ene partij een feit inbrengt en de ander deze niet betwist. Zijn partijen het ergens niet over eens, dan is het geen feit maar een geschilpunt.

1.4.2 Vooronderzoek

Zoals in de vorige paragraaf besproken kan de rechter zelf onderzoek doen en vragen stellen aan beide partijen om alle feiten en omstandigheden op een rijtje te krijgen. De rechter neemt dus een actieve rol in tijdens het onderzoek. Hij heeft een aantal wettelijke bevoegdheden om de zaak te kunnen onderzoeken en beoordelen. Zo kan hij:

Bevoegdheid	Wettelijke grondslag
Getuigen oproepen	artikel 8:46 van de Awb (vooronderzoek) en artikel 8:60 van de Awb (zitting)
Deskundigen inschakelen	artikel 8:47 van de Awb (vooronderzoek) en artikel 8:60 van de Awb (zitting)
Een tolk benoemen	artikel 8:49 van de Awb (vooronderzoek) en artikel 8:60 van de Awb (zitting)
De partijen oproepen om inlichtingen te geven	artikel 8:44 van de Awb (vooronderzoek) en artikel 8:59 van de Awb (zitting)
De partijen en anderen verzoeken om stukken in te zenden	artikel 8:45 van de Awb (vooronderzoek)

De laatste bevoegdheid, het verzoeken om stukken, is een belangrijk onderdeel van het vooronderzoek. Bestuursorganen zijn verplicht om hieraan mee te werken. We gaan daarom hierna uitgebreid op dit punt in. We zetten eerst de voornaamste schriftelijke bronnen op een rijtje waaruit de rechter informatie voor zijn onderzoek haalt:

• het bestreden besluit met de daaraan ten grondslag gelegde motivering
• de stukken die ten grondslag liggen aan de bestreden beslissing op bezwaar
• het beroepschrift en de daarin verwoorde beroepsgronden
• het verweerschrift van het bestuursorgaan als reactie op het beroepschrift

1.4.2.1 Aanleveren van stukken

Zoals toegelicht in paragraaf 1.2.1.2 stuurt de rechtbank een kopie van het beroepschrift door naar het bestuursorgaan (artikel 6:14 van de Awb). De rechtbank vraagt het bestuursorgaan dan ook om binnen vier weken de ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’ op te sturen (artikel 8:42 van de Awb). We bespreken hierover:

• wat ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’ zijn: paragraaf 1.4.2.1.1
• de verplichting om stukken aan te leveren: paragraaf 1.4.2.1.2
• het aanleveren van stukken onder geheimhouding: paragraaf 1.4.2.1.3
• het indienen van stukken uit eigen beweging: paragraaf 1.4.2.1.4 

Daarna bespreken we nog het indienen van een verweerschrift door het bestuursorgaan (paragraaf 1.4.2.2).

1.4.2.1.1 Op de zaak betrekking hebbende stukken

Op de zaak betrekking hebbende stukken zijn stukken die een rol hebben gespeeld bij de besluitvorming. Het gaat om alle stukken zoals deze aan het bestuursorgaan ter beschikking hebben gestaan. Het bestuursorgaan is daarom eerst aan zet om al deze stukken aan te leveren.

Vervolgens kan de belanghebbende aangeven dat hij een bepaald stuk mist. Als hij “[…] voldoende gemotiveerd heeft gesteld dat het stuk van enig belang kan zijn (geweest) voor de besluitvorming in zijn zaak”, dan moet het bestuursorgaan dat stuk alsnog aanleveren (ECLI:NL:HR:2015:874, rechtsoverweging 2.3.2). Er hoeft dan dus nog niet vast te staan dat het stuk ook echt een rol heeft gespeeld in de besluitvorming. Pas als het stuk is aangeleverd, kan namelijk beoordeeld worden of de inhoud van het desbetreffende stuk van belang is (geweest).

Het is niet de bedoeling dat het bestuursorgaan zelf beoordeelt welke stukken relevant zijn voor de rechter en welke niet. Alle stukken die bij de bezwaar- en beroepsprocedure ter beschikking hebben gestaan moeten ingestuurd worden.

Op de zaak betrekking hebbende stukken zijn:
- Stukken die het bestuursorgaan “ter raadpleging ter beschikking staan of hebben gestaan en die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten.” (ECLI:NL:HR:2018:672, rechtsoverweging 3.4.2). Hieronder vallen ook stukken die het bestuursorgaan niet heeft gebruikt ter onderbouwing van het bestreden besluit, maar die het wel ter beschikking hebben gestaan.
- Stukken die het bestuursorgaan ter beschikking staan of hebben gestaan en waarvan de belanghebbende voldoende gemotiveerd stelt dat deze van belang kunnen zijn (geweest) voor de besluitvorming in zijn zaak of voor zijn verdediging.
- Ook “stukken die pas in de loop van het beroep of hoger beroep ter beschikking […] zijn gekomen” aan het bestuursorgaan (ECLI:NL:HR:2018:672, rechtsoverweging 3.4.2). Wanneer deze stukken pas na afloop van de termijn van vier weken (artikel 8:42 van de Awb) beschikbaar zijn gekomen, moet het bestuursorgaan deze alsnog zo spoedig mogelijk naar de rechtbank sturen.
- Niet alleen schriftelijke stukken, maar ook gegevens die elektronisch vastliggen (ECLI:NL:HR:2018:672, rechtsoverweging 3.4.3).
- Gegevens in systematische gegevensverzamelingen (databases) “voor zover zij van belang en raadpleegbaar zijn met het oog op de aan de orde zijnde zaak” en die “in de vorm van een afdruk of op een andere geschikte wijze ter beschikking moet worden gesteld” (ECLI:NL:HR:2018:672, rechtsoverweging 3.4.4).
- Gehele stukken, ook als alleen passages van het stuk op de zaak betrekking hebben. “De verplichting om dit stuk over te leggen, ziet daardoor niet slechts op de voor de beoordeling van de zaak relevante passages” (ECLI:NL:HR:2018:672, rechtsoverweging 3.4.2).
- Ook stukken waarover de belanghebbende zelf beschikt (ECLI:NL:HR:2018:1319, rechtsoverweging 2.2).

Voor Toeslagen zijn op de zaak betrekking hebbende stukken in ieder geval kopieën van:

• de aanvraag
• alle beschikkingen (over de toeslag en het berekeningsjaar waar het beroep over gaat)
• de bestreden beslissing op bezwaar
• informatie en stukken die van de belanghebbende zijn ontvangen
• verslagen van gesprekken met de belanghebbende (telefoonnotities)
• informatie en stukken die van andere instanties zijn ontvangen
• verslagen van gesprekken met andere instanties
• de uitnodiging voor een hoorzitting
• het verslag van de hoorzitting
• verzoeken om informatie en de daarop ontvangen stukken

Op de zaak betrekking hebbende stukken zijn niet:
- Stukken die het bestuursorgaan “wel heeft gebruikt ter onderbouwing van zijn besluit, maar die voor de beoordeling van de zaak door de rechter niet (langer) van belang zijn”  (ECLI:NL:HR:2018:672, rechtsoverweging 3.4.2), omdat de stukken betrekking hebben op een onderdeel van het besluit dat niet (meer) in geschil is.
- Stukken die zich bevinden bij derden (bijvoorbeeld een ander bestuursorgaan) en die niet aan het bestuursorgaan zijn verstrekt, ook al is het bestuursorgaan wel bekend met het bestaan van de stukken (ECLI:NL:HR:2018:672, rechtsoverweging 3.4.2).
- Stukken die het bestuursorgaan niet ter beschikking staan, maar die het alsnog kan vergaren (ECLI:NL:HR:2018:672, rechtsoverweging 3.4.5).
- “Softwareprogramma’s en andere elektronische systemen voor gegevensopslag, -bewerking, -verwerking of -beheer” (ECLI:NL:HR:2018:672, rechtsoverweging 3.4.3).
- Stukken die niet bestaan maar door het bestuursorgaan zouden kunnen worden gecreëerd.

1.4.2.1.2 Verplichting om stukken aan te leveren

Bestuursorganen zijn verplicht om de op de zaak betrekking hebbende stukken aan te leveren bij de rechtbank (artikel 8:42, eerste lid, en artikel 8:45, eerste en tweede lid, van de Awb). Deze verplichting “[…] geldt ongeacht of de belanghebbende gebaat is bij het overleggen van de desbetreffende stukken of dat de belanghebbende is geschaad in zijn belangen indien deze stukken niet worden overgelegd. Evenmin is van belang of de belanghebbende bij de rechtbank heeft verzocht om overlegging van die stukken.” (ECLI:NL:HR:2014:1182, rechtsoverweging 3.3.3).

Wanneer het bestuursorgaan niet aan de verplichting voldoet, kan de rechter daaraan gevolgen verbinden die hij voor de zaak wenselijk of noodzakelijk vindt (artikel 8:31 van de Awb). Welke gevolgen dat zijn, hangt af van de situatie. Vaak wijst de rechtbank het bestuursorgaan eerst op de verplichting die het heeft om de stukken aan te leveren. De rechtbank kan het bestuursorgaan ook oproepen voor een zitting om inlichtingen te krijgen. Dit wordt een inlichtingencomparitie genoemd. Het bestuursorgaan is verplicht hier te verschijnen. Als naar aanleiding van de oproep voor de comparitie de stukken alsnog snel worden verstrekt, vervalt de comparitie. In het ultieme geval kan de rechtbank het beroep gegrond verklaren. Het bestuursorgaan veroordelen in de proceskosten is ook een optie (meer over proceskostenveroordeling in paragraaf 1.7).

Zoals eerder toegelicht kan de belanghebbende ook vragen om een ontbrekend stuk (zie paragraaf 1.4.2.1.1). Blijft het bestuursorgaan weigeren om dit missende stuk aan te leveren, dan moet de rechter beslissen of deze weigering gerechtvaardigd is. Zo ja, dan vervalt de verplichting om het stuk aan te leveren (artikel 8:29, vierde lid, van de Awb).

1.4.2.1.3 Stukken onder geheimhouding aanleveren

Het bestuursorgaan kan van mening zijn dat alleen de rechtbank, niet de belanghebbende, kennis mag nemen van bepaalde stukken. Het bestuursorgaan laat dit dan aan de rechtbank weten (artikel 8:29, eerste lid, van de Awb). Deze stukken kunnen onder beperkte kennisneming aangeleverd worden (dit wordt ook wel ‘onder geheimhouding’ genoemd). Hiervoor moeten wel zwaarwegende redenen zijn. Hiervan is in ieder geval geen sprake als de stukken op grond van de WOO wel aangeleverd moeten worden.

Het bestuursorgaan moet het verzoek om beperkte kennisneming in een afzonderlijk, schriftelijk stuk aan de rechtbank sturen. In dit verzoek moet goed gemotiveerd worden waarom er zwaarwegende redenen voor geheimhouding zijn. Aan deze motivering worden hoge eisen gesteld, omdat de inwilliging van het verzoek een beperking oplevert van het recht op gelijke proceskansen. Het bestuursorgaan moet in ieder geval duidelijk maken waarom het belang bij beperkte kennisneming zwaarder weegt dan het belang van de andere partij om van het stuk kennis te nemen (ECLI:NL:RVS:2020:1367, rechtsoverweging 10 en 11).

De rechter moet vervolgens beslissen of het verzoek van het bestuursorgaan gerechtvaardigd is (artikel 8:29, derde lid, van de Awb). “Deze beslissing vergt een afweging van belangen. Enerzijds speelt hierbij het belang dat partijen gelijkelijk beschikken over de voor het (hoger) beroep relevante informatie. Daartegenover staat dat de kennisneming door partijen van bepaalde gegevens het algemeen belang, het belang van één of meer partijen en/of het belang van derden onevenredig kan schaden.” (ECLI:NL:RVS:2020:1367, rechtsoverweging 7).

Wanneer de rechter het verzoek gerechtvaardigd vindt, moet hij toestemming krijgen van de andere partij (die de stukken niet krijgt) om mede op grond van die stukken uitspraak te doen. “Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.” (artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb). Dit betekent dat het beroep naar een andere rechter binnen dezelfde rechtbank gaat, die erover uitspraak gaat doen. De eerste rechter heeft namelijk al de desbetreffende stukken gezien, welke hij zonder de toestemming niet meer mag meenemen in zijn beoordeling.

Wanneer de rechter het verzoek niet gerechtvaardigd vindt, wijst hij het verzoek af en moet het stuk op de normale manier aangeleverd worden. Hij kan het verzoek ook gedeeltelijk honoreren. De rechter verzoekt het bestuursorgaan dan om een nieuwe versie van het stuk aan te leveren waarin de passages waarvoor het verzoek is gehonoreerd, onzichtbaar worden gemaakt (ECLI:NL:RVS:2020:1367, rechtsoverweging 17).

1.4.2.1.4 Stukken indienen uit eigen beweging

Naast de verplichting om ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’ aan te leveren, kunnen partijen er ook voor kiezen om vrijwillig andere stukken aan te leveren. Partijen kunnen tot tien dagen voor de zitting stukken indienen (artikel 8:58, eerste lid, van de Awb).

Als een partij na deze termijn nog stukken indient, worden deze in beginsel niet meer toegelaten in de procedure. De rechtbank kan hierop een uitzondering maken als dit de goede procesorde niet schaadt. Als de andere partij bijvoorbeeld wel nog de nieuwe stukken heeft kunnen doornemen, dan is de goede procesorde minder snel geschaad. Heeft de andere partij nog geen kans gehad om de stukken in te zien, dan is het ook mogelijk om deze tijdens de zitting alsnog door te nemen en te bespreken. De partij die nog niet bekend was met de stukken krijgt tijdens de zitting ook nog de gelegenheid om op de stukken te reageren. Op deze manier kunnen de nieuwe stukken vaak nog bij de zaak betrokken worden. Dit is vooral wenselijk wanneer deze stukken (waarschijnlijk) leiden tot een beslechting van het geschil of verduidelijking bieden op (bepaalde punten van) de zaak.

1.4.2.2 Verweerschrift

Het bestuursorgaan kan een verweerschrift indienen. Met een verweerschrift wordt schriftelijk gereageerd op het beroepschrift (en de daarin genoemde beroepsgronden) van de belanghebbende. Bestuursorganen zijn niet verplicht om een verweerschrift in te dienen, tenzij de rechter om een verweerschrift verzoekt. Dan is het indienen ervan wel verplicht. De termijn voor indiening is dan binnen vier weken na het verzoek (artikel 8:42 van de Awb). Verzoekt de rechter niet om een verweerschrift, maar wil het bestuursorgaan deze wel indienen, dan geldt hiervoor als uiterlijke termijn tien dagen voor de zitting (artikel 8:58, eerste lid, van de Awb, zie ook paragraaf 1.4.2.1.4).

Soms wordt een pro forma beroepschrift (paragraaf 1.2.2.2.1) al door de rechtbank naar het bestuursorgaan doorgestuurd nog voordat de beroepsgronden zijn aangevuld. Het bestuursorgaan kan zonder beroepsgronden nog geen verweerschrift opstellen. De rechtbank zal er dan ook nog niet om verzoeken, maar pas wanneer de beroepsgronden worden doorgestuurd.

Toeslagen streeft ernaar om in iedere zaak een verweerschrift in te dienen. Ook als de rechter daar niet om heeft verzocht. Op die manier is zowel voor de rechter als de eiser(es) al voor de zitting duidelijk wat het standpunt van Toeslagen is. Dit kan hen helpen in de voorbereiding op de zitting. Toeslagen heeft als uitgangspunt om het verweerschrift binnen vier weken na ontvangst van het beroepschrift te versturen. Of anders zo snel mogelijk daarna. De uiterlijke termijn van tien dagen voor de zitting houdt Toeslagen alleen aan als laatste redmiddel, wanneer het echt niet anders kan, om toch nog tijdig voor de zitting een verweerschrift in te dienen.

1.4.2.2.1 Repliek en dupliek

De indiener van het beroepschrift kan schriftelijk reageren op het verweerschrift. Dit wordt repliceren genoemd. Het bestuursorgaan kan op het repliek ook weer schriftelijk op reageren. Dit wordt dupliceren genoemd. De rechter stelt termijnen vast voor deze repliek en dupliek (artikel 8:43, eerste lid, van de Awb).

Wanneer alle stukken zijn ingediend (waaronder het verweerschrift en de eventuele repliek en dupliek) en de rechter klaar is met het vooronderzoek, wordt het tijd voor de volgende stap: het onderzoek ter zitting.

1.4.3 Zitting

“Na afloop van het vooronderzoek worden partijen ten minste drie weken tevoren uitgenodigd om op een in de uitnodiging te vermelden plaats en tijdstip op een zitting van de bestuursrechter te verschijnen.” (artikel 8:56 van de Awb).

Partijen zijn niet verplicht om naar de zitting te komen, behalve als een partij uitdrukkelijk wordt opgeroepen (artikel 8:59 van de Awb). Toeslagen gaat altijd naar de zitting, ook wanneer het niet is opgeroepen door de rechter (artikel 3.4, eerste lid, onderdeel a, van het BbT). Als uitgangspunt geldt dat twee medewerkers van Toeslagen naar de zitting gaan, tenzij Toeslagen in een zaak bepaalt dat vertegenwoordiging door één medewerker voldoende is (artikel 3.5 van het BbT).

We bespreken verder:

• dat de rechter kan bepalen dat er geen zitting plaatsvindt: paragraaf 1.4.3.1
• dat de zitting door een enkelvoudige of meervoudige kamer behandeld kan worden: paragraaf 1.4.3.2
• dat de zitting openbaar is: paragraaf 1.4.3.3
• hoe de zitting verloopt: paragraaf 1.4.3.4
• dat de rechter het vooronderzoek kan hervatten: paragraaf 1.4.3.5
• de bewijslast en bewijswaardering tijdens het onderzoek ter zitting: paragraaf 1.4.3.6
• binnen welke termijn de rechter uitspraak doet: paragraaf 1.4.3.7

1.4.3.1 Geen zitting

De rechter kan bepalen dat een zitting achterwege blijft, als “geen van de partijen, nadat zij zijn gewezen op hun recht ter zitting te worden gehoord, binnen een door hem gestelde redelijke termijn heeft verklaard dat zij gebruik wil maken van dit recht” (artikel 8:57, eerste lid, van de Awb). In dat geval sluit de rechtbank het onderzoek (artikel 8:57, derde lid, van de Awb). Dit betekent dat hij daarna uitspraak gaat doen, zonder eerst een zitting te houden.

1.4.3.2 Enkelvoudige of meervoudige kamer

Wanneer wel een zitting plaatsvindt, is hierbij meestal één rechter aanwezig. Dat wordt dan een enkelvoudige kamer genoemd. Deze rechter kan oordelen dat de zaak ongeschikt is voor behandeling door één rechter. Hij verwijst de zaak dan door naar een meervoudige kamer (artikel 8:10, tweede lid, van de Awb). Er zijn dan drie rechters, waarvan één de voorzitter is. Naast de rechter(s), is er ook een griffier aanwezig. De griffier maakt aantekeningen tijdens de zitting (artikel 8:61, tweede lid, van de Awb).

1.4.3.3 Openbaar

De zitting is openbaar (artikel 8:62, eerste lid, van de Awb). Dit betekent dat iedereen als toehoorder aanwezig mag zijn. Tenzij de rechter bepaalt dat de zitting geheel of gedeeltelijk plaatsvindt met gesloten deuren (tweede lid).

1.4.3.4 Verloop van zitting

De rechter begint de zitting meestal door zichzelf en de griffier voor te stellen. Daarna benoemt hij welke (vertegenwoordigers van) partijen aanwezig zijn en legt hij uit hoe de zitting zal verlopen. Dan geeft hij meestal een samenvatting van het geschil. Vervolgens krijgt de eisende partij eerst het woord, waarop de verweerder (het bestuursorgaan) mag reageren. Als de rechter gerichte vragen heeft aan (één van) de partijen, dan zal hij die vaak eerst stellen. Wanneer de rechter oordeelt dat het onderzoek voltooid is, sluit hij het onderzoek ter zitting (artikel 8:65, eerste lid, van de Awb). Voordat het onderzoek wordt gesloten, hebben de partijen het recht om nog een laatste keer iets te zeggen (tweede lid).

1.4.3.5 Hervatting van vooronderzoek

Blijkt tijdens het onderzoek ter zitting dat de zaak nog onvoldoende duidelijk is, dan sluit de rechter het onderzoek nog niet en doet hij nog geen uitspraak. In plaats daarvan schorst de rechter het onderzoek ter zitting en hervat hij daarmee het vooronderzoek (artikel 8:64, eerste lid, van de Awb).

Deze behoefte aan meer onderzoek wordt soms pas na de zitting duidelijk. Nadat de rechter het onderzoek dus al heeft gesloten. Hij heeft dan de mogelijkheid om het onderzoek te heropenen (artikel 8:68 van de Awb). Eén of beide partijen kunnen ook verzoeken om heropening van het onderzoek. Zo’n verzoek wordt niet zondermeer ingewilligd, er moeten goede redenen voor worden aangedragen.

1.4.3.6 Bewijslast en bewijswaardering

Tijdens het onderzoek speelt bewijs een belangrijke rol. Hierbij is van belang welke partij bepaalde dingen moet bewijzen (bewijslast) en welke waarde aan dit bewijs gehecht wordt (bewijswaardering).

Uitgangspunt bij de verdeling van bewijslast is dat deze bij het bestuursorgaan ligt wanneer het een ambtshalve besluit heeft genomen. Dit betekent dat het bestuursorgaan degene is die moet bewijzen dat het besluit juist is. Het bestuursorgaan moet tijdens de voorbereiding van een besluit namelijk ook de noodzakelijke kennis verzamelen (artikel 3:2 van de Awb, meer over het zorgvuldigheidsbeginsel in paragraaf 1.6.1 van het hoofdstuk ‘Awb’).

Bij een besluit op aanvraag ligt de bewijslast eerder bij de aanvrager. Hij moet gegevens en stukken aanleveren die het bestuursorgaan nodig heeft om op de aanvraag te beslissen (artikel 4:2, tweede lid, van de Awb). De rechter kan de bewijslast echter anders verdelen. Als de belanghebbende zich bijvoorbeeld op een uitzonderingsbepaling beroept, dan rust op hem een zwaardere bewijslast, ook als het gaat om een ambtshalve besluit. Hiernaast weegt de rechter eventueel mee welke partij beter in staat is om bepaald bewijs te leveren.

De rechter heeft vrijheid bij de waardering van de aangeleverde bewijsstukken. Aan bewijsmiddelen die in de wet worden genoemd, wordt meestal meer bewijskracht toegekend dan aan informele stukken. De bewijskracht van verslagen, processen-verbaal, rapporten, adviezen en verklaringen is mede afhankelijk van de zorgvuldigheid waarmee deze tot stand zijn gekomen. Naarmate een besluit meer belastend is voor de belanghebbende, zal de rechter hogere eisen aan het bewijs van het bestuursorgaan stellen.

1.4.3.7 Termijn uitspraak na zitting

Nadat de rechter het onderzoek ter zitting sluit, vertelt hij wanneer hij uitspraak doet (artikel 8:65, derde lid, van de Awb). De rechter kan op dat moment meteen mondeling uitspraak doen (artikel 8:67, eerste lid, van de Awb). De partijen krijgen dan later nog een schriftelijke versie van deze mondelinge uitspraak toegezonden.

Doet de rechter niet meteen mondeling uitspraak, dan volgt de uitspraak schriftelijk binnen zes weken (artikel 8:66, eerste lid, van de Awb). Heeft de rechter meer tijd nodig, dan kan hij in bijzondere omstandigheden de termijn met zes weken verlengen (tweede lid). Deze termijn is een zogenoemde ‘termijn van orde’. Dit betekent dat overschrijding van de termijn geen (rechts)gevolgen heeft. Wel kunnen er gevolgen zijn voor de redelijke termijn van artikel 6 van het EVRM, wat tot een schadevergoeding kan leiden. Lees over die redelijke termijn en de vergoeding in paragraaf 1.2.2.2.1 van het hoofdstuk ‘Schadevergoeding’.

Overigens wordt een schriftelijke uitspraak ook altijd nog openbaar uitgesproken (artikel 8:78 van de Awb). Dit houdt in dat de rechter op de dag van de uitspraak (tenminste) het dictum voorleest. Partijen kunnen hierbij aanwezig zijn (al gebeurt dit in de praktijk zelden). Verzending van de uitspraak vindt vervolgens plaats binnen twee weken na de dagtekening van de uitspraak (artikel 8:79, eerste lid, van de Awb).

1.4.4 Definitieve geschilbeslechting: bestuurlijke lus

“De bestuursrechter beslecht het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief” (artikel 8:41a van de Awb). Dit betekent dat de rechter er zoveel mogelijk voor moet zorgen dat de belanghebbende weet waar hij aan toe is na afloop van de beroepsprocedure. Niet dat de belanghebbende bijvoorbeeld na de uitspraak van de rechter nog moet wachten op een nieuwe beslissing van het bestuursorgaan. Een hulpmiddel dat rechters hebben voor het definitief beslechten van geschillen is de zogenoemde ‘bestuurlijke lus’. Deze staat in afdeling 8.2.2a van de Awb en in afdeling 8.2.7 over de tussenuitspraak (waarover meer in paragraaf 1.4.4.4).

De bestuurlijke lus bestaat sinds 1 januari 2010 door invoering van de Wet bestuurlijke lus Awb. Deze wet zorgt voor de “aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling voor herstel van gebreken in een besluit hangende beroep bij de bestuursrechter”.

De bestuurlijke lus is dus bedoeld voor het herstel van gebreken in een besluit gedurende de beroepsprocedure. Soms constateert het bestuursorgaan zelf tijdens de voorbereiding van de beroepsprocedure een gebrek in het bestreden besluit. Het kan deze dan herstellen en een kopie van het nieuwe, verbeterde besluit naar de rechter sturen. De beroepsprocedure gaat dan automatisch ook over dit nieuwe besluit (artikel 6:19, eerste lid, van de Awb). Het kan ook gebeuren dat het bestuursorgaan niet zelf het gebrek opmerkt, maar de rechter wel. Hij kan dan de bestuurlijke lus toepassen. Dit betekent dat de rechter het bestuursorgaan de gelegenheid geeft om de geconstateerde fout in het besluit te herstellen. Deze mogelijkheid staat in artikel 8:51a van de Awb.

Aanleiding voor het invoeren van de bestuurlijke lus als optie was onder andere langslepende bezwaar- en beroepsprocedures, die burgers eindeloos in onzekerheid lieten over hun rechten en bestuursorganen in onzekerheid lieten over de vraag of hun besluit de toets van de rechter zou doorstaan. Met de bestuurlijke lus wordt geprobeerd onnodige nieuwe procedures te voorkomen, tijdwinst te boeken en meer en sneller rechtszekerheid te bieden.

We bespreken hierna een aantal aspecten van de bestuurlijke lus:

• het moment van toepassing: paragraaf 1.4.4.1
• de discretionaire bevoegdheid van de rechter: paragraaf 1.4.4.2
• het wel of niet gebruiken van de bestuurlijke lus: paragraaf 1.4.4.3
• de tussenuitspraak: paragraaf 1.4.4.4
• herstel door het bestuursorgaan: paragraaf 1.4.4.5
• de einduitspraak: paragraaf 1.4.4.6

1.4.4.1 Moment van toepassing

De rechter kan de bestuurlijke lus op ieder moment van de beroepsprocedure toepassen voordat hij een einduitspraak heeft gedaan. Ook al voordat een zitting heeft plaatsgevonden (artikel 8:80b, eerste lid, van de Awb). Op die manier kunnen gebreken van de bestreden beslissing al vroeg in de beroepsprocedure aangekaart en hersteld worden. De beroepsprocedure kan dan verder gaan over de herstelde beslissing, voor zover daar nog een geschil over bestaat.

1.4.4.2 Discretionaire bevoegdheid

De rechter heeft een discretionaire bevoegdheid om de bestuurlijke lus toe te passen: hij is vrij om te beslissen of hij de bestuurlijke lus wel of niet in een procedure toepast. De Afdeling bevestigt dit: “De Afdeling stelt voorop dat het toepassen van de bestuurlijke lus […] een bevoegdheid van de rechter inhoudt en geen verplichting. Het is aan de rechter om te beslissen of de bestuurlijke lus al dan niet wordt toegepast.” (ECLI:NL:RVS:2018:1194, rechtsoverweging 6.1).

 De bestuurlijke lus mag alleen niet worden toegepast als “belanghebbenden die niet als partij aan het geding deelnemen daardoor onevenredig kunnen worden benadeeld” (artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb). Dit speelt regelmatig in procedures over ruimtelijke ordening (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2013:2655, rechtsoverweging 6). Bij procedures van Toeslagen komt dit niet voor.

1.4.4.3 Bestuurlijke lus wel/niet gebruiken

Als het bestreden besluit gebrekkig is, dan is het beroep gegrond. De eiser(es) is dan namelijk terecht in beroep gegaan. De rechter vernietigt dan het gebrekkige besluit (artikel 8:72, eerste lid, van de Awb). De rechter kan in die situatie besluiten om wel de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of om zelf in de zaak te voorzien (meer hierover in paragrafen 1.5.4.1.1 en 1.5.4.1.2). Hiermee lost de rechter in feite zelf het gebrek op.

Is dit niet mogelijk, dan kan de rechter voordat hij overgaat tot gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van het besluit, de bestuurlijke lus toepassen. De rechter vraagt dan dus het bestuursorgaan om het gebrek te herstellen. De bestuurlijke lus kan voor allerlei soorten gebreken gebruikt worden, maar is in het bijzonder goed geschikt voor het herstellen van een onzorgvuldige voorbereiding (artikel 3:2 van de Awb) of een gebrekkige motivering van een besluit (artikel 3:46 van de Awb).

 Als een zaak zich niet leent voor een bestuurlijke lus, dan vernietigt de rechter het gebrekkige besluit. Maar als de rechter ook niet de rechtsgevolgen in stand kan laten of zelf in de zaak kan voorzien, betekent dit dat er geen besluit meer bestaat. De rechter draagt dan het bestuursorgaan in de uitspraak (waarmee hij het beroep gegrond verklaart) op om een nieuw besluit te nemen (artikel 8:72, vierde lid, van de Awb). Hierover meer in paragraaf 1.5.4.1.3.

1.4.4.4 Tussenuitspraak

Als de rechter de bestuurlijke lus toepast, dan doet hij een tussenuitspraak (artikel 8:80a, eerste lid, van de Awb). Hierin vermeldt hij zoveel mogelijk op welke manier het gebrek kan worden hersteld (tweede lid). Uit het gebruik van het woord ‘kan’ volgt dat het bestuursorgaan een keuze heeft: het hoeft het gebrek niet te herstellen. Of niet op de manier die de rechter voorstelt.

De rechter kan verschillende voorstellen doen voor de wijze van herstel. Hij kan het bestuursorgaan bijvoorbeeld de kans geven om een vervangend besluit te nemen. Of om opnieuw, aanvullend, onderzoek te doen en daarover aan de rechter te rapporteren in de vorm van een toelichting of bevindingen.

De rechter mag in de tussenuitspraak echter geen instructies geven over de concrete inhoud van het besluit, het onderzoek of de toelichting. De rechter zou daarmee namelijk op de stoel van het bestuursorgaan gaan zitten. Zoals de wetgever aangaf: “De bestuursrechter mag namelijk als regel niet treden in de beleids- en/of beoordelingsvrijheid die de wetgever bewust aan het bestuursorgaan heeft toevertrouwd. [..] Het gevolg van een en ander is dat de bestuursrechter soms wel mag aangeven hoe het indertijd niet had gemoeten, maar niet hoe het nu – op basis van actuele feiten en omstandigheden – wel zou kunnen of moeten.” (Kamerstukken II, 2009-2010, 32450, nr. 3, pagina 11).

De tussenuitspraak kan schriftelijk gedaan worden. Bijvoorbeeld wanneer er nog geen zitting heeft plaatsgevonden. De rechter kan de tussenuitspraak ook mondeling doen (artikel 8:80b, tweede lid, van de Awb). Bijvoorbeeld tijdens een zitting. De rechter bepaalt in de tussenuitspraak de termijn waarbinnen het bestuursorgaan het gebrek kan herstellen (artikel 8:51a, tweede lid, van de Awb).

De tussenuitspraak is geen einduitspraak, maar is wel bindend. Zowel voor de partijen als voor de rechter. Op bepaalde onderdelen van het geschil (de geconstateerde gebreken in het besluit) geeft de rechter dus al een bindende beslissing. Tegen de tussenuitspraak kan niet tussentijds hoger beroep worden ingesteld. Dit zou voor vertraging zorgen, terwijl de bestuurlijke lus juist is bedoeld om sneller tot een definitief oordeel te komen. Als één of beide partijen het niet eens zijn met de tussenuitspraak, dan kunnen zij dit aangeven in een hoger beroep tegen de uiteindelijke einduitspraak. Of zij kunnen verzoeken om een herziening. De rechter kan de tussenuitspraak dan op verzoek van een partij “herzien op grond van feiten of omstandigheden die:

• a. hebben plaatsgevonden vóór de uitspraak,
• b. bij de indiener van het verzoekschrift vóór de uitspraak niet bekend waren en redelijkerwijs niet bekend konden zijn, en
• c. waren zij bij de bestuursrechter eerder bekend geweest, tot een andere uitspraak zouden hebben kunnen leiden.” (artikel 8:119, eerste lid, van de Awb).

1.4.4.5 Herstel door bestuursorgaan

Zoals aangegeven in de vorige paragraaf heeft het bestuursorgaan de keuze om het door de rechter geconstateerde gebrek te herstellen of niet. Dit blijkt ook uit artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb: “Het bestuursorgaan deelt de bestuursrechter zo spoedig mogelijk mede of het gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen”.

Als het bestuursorgaan geen gebruik maakt van de mogelijkheid om het door de rechter geconstateerde gebrek te herstellen, dan legt het uit waarom niet. Het bestuursorgaan kan bijvoorbeeld van mening zijn dat er geen gebrek is. Dan moet het goed motiveren waarom het besluit wél aan alle eisen zou voldoen.

Als het bestuursorgaan overgaat tot herstel, dan moet het de rechter zo spoedig mogelijk schriftelijk inlichten op welke manier het gebrek is hersteld (artikel 8:51b, tweede lid, van de Awb). Binnen vier weken na verzending van deze mededeling van het bestuursorgaan kunnen partijen hun zienswijze geven over de manier waarop het gebrek is hersteld (derde lid). De rechter kan deze termijn verlengen.

Herstelt het bestuursorgaan het gebrek door het nemen van een vervangend besluit, dan gaat de beroepsprocedure automatisch ook over dit nieuwe besluit (artikel 6:19, eerste lid, van de Awb).

De rechter laat de partijen weten hoe het beroep verder wordt behandeld binnen vier weken na (artikel 8:51c van de Awb):

• a. ontvangst van de mededeling van het bestuursorgaan dat het geen gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen;
• b. het ongebruikt verstrijken van de termijn die de rechter het bestuursorgaan heeft gegeven voor het herstel;
• c. ontvangst van de zienswijzen; of
• d. het ongebruikt verstrijken van de termijn voor het geven van zienswijzen.

1.4.4.6 Einduitspraak

Uiteindelijk volgt een einduitspraak. Als de rechter van mening is dat het bestuursorgaan het gebrek niet (voldoende) heeft hersteld, dan heeft hij de volgende mogelijkheden:

• het bestreden besluit vernietigen en nogmaals de bestuurlijke lus toepassen
• het gebrek passeren (artikel 6:22 van de Awb): paragraaf 1.5.4.2
• de rechtsgevolgen van het vernietigde, gebrekkige bestreden besluit in stand laten (artikel 8:72, derde lid, onderdeel a, van de Awb): paragraaf 1.5.4.1.1
• zelf in de zaak voorzien (artikel 8:72, derde lid, onderdeel b, van de Awb): paragraaf 1.5.4.1.2 

Als het gebrek naar tevredenheid van de rechter is hersteld, dan wordt de zaak afgerond met een einduitspraak over het herstelde besluit. Als het bestuursorgaan voor het herstel een nieuw besluit heeft genomen, dan vernietigt de rechter het oude, gebrekkige besluit. De rechter verklaart het beroep tegen dat oude besluit dan niet-ontvankelijk vanwege het ontbreken van procesbelang. Als de rechter het nieuwe besluit helemaal juist vindt, dan verklaart hij het beroep daartegen ongegrond. De belanghebbende kan dan wel een vergoeding van de proceskosten krijgen. Hiervoor is een gegrond beroep niet nodig. De belanghebbende moest tenslotte in beroep gaan, en daar kosten voor maken, om het juiste besluit te krijgen. Meer over proceskostenvergoeding in paragraaf 1.7.

1.4.5 Definitieve geschilbeslechting: nieuwe zaaksbehandeling

Iets anders dat bijdraagt aan definitieve (en snellere) geschilbeslechting is een werkwijze die rechtbanken in 2011 introduceerden. Deze werkwijze wordt de ‘nieuwe zaaksbehandeling’ genoemd. “De kern van de nieuwe zaaksbehandeling is oplossingsgerichtheid, zaken sneller op zitting brengen en rechtspraak op maat”, aldus de Rechtspraak.

Meer concreet houdt de nieuwe zaaksbehandeling in dat er na binnenkomst van het beroepschrift sneller een zitting wordt ingepland door de rechtbank. Bij voorkeur uiterlijk in de vierde of vijfde maand. De rechtbank gebruikt die zitting om te kijken wat de partijen echt verdeeld en wat er nodig is om het geschil te beslechten. Hierbij kan aandacht worden besteed aan het eventuele achterliggende conflict, niet alleen het strikt juridische geschil. Ook kan gekeken worden naar mogelijke alternatieve oplossingen. Of naar de vraag of aanvullende informatie of bewijsstukken nodig is. Het doel van de zitting is om in één keer tot een definitieve oplossing te komen. In veel gevallen zal deze zitting de enige zijn. En kan, als aan het eind alles helder is, meteen of op korte termijn uitspraak worden gedaan. Een alternatief einde is ook mogelijk: een intrekking van het beroep door de indiener. Bijvoorbeeld omdat vragen zijn beantwoord en/of problemen zijn opgelost.

De beroepsprocedure wijkt met deze nieuwe zaaksbehandeling niet af van alle regels die ervoor gelden. Wel maakt deze behandeling de procedure wat informeler en minder juridisch. Zo komt het sindsdien minder vaak voor dat een besluit alleen om juridische gebreken wordt vernietigd. De rechter probeert namelijk, zoals gezegd, zoveel mogelijk een definitieve inhoudelijke beslissing in de zaak te nemen.

1.5 Uitspraak

De rechter vertelt nadat hij het onderzoek ter zitting sluit, wanneer hij uitspraak zal doen. Dit kan meteen mondeling of binnen zes weken schriftelijk (lees hierover in paragraaf 1.4.3.7). Afdeling 8.2.6 van de Awb gaat over de uitspraak. Hierin staan onder andere regels over wat er in de moet staan en hoe de uitspraak kan luiden.

In de schriftelijke uitspraak staat het volgende (artikel 8:77, eerste lid, van de Awb):

• a. de namen van partijen en van hun vertegenwoordigers of gemachtigden,
• b. de gronden van de beslissing,
• c. de beslissing,
• d. de naam of namen van de rechter(s),
• e. de dag waarop de beslissing is uitgesproken, en
• f. door wie, binnen welke termijn en bij welke bestuursrechter welk rechtsmiddel kan worden aangewend. 

De uitspraak wordt ondertekend door de voorzitter en de griffier (artikel 8:77, derde lid, van de Awb). En wordt in het openbaar uitgesproken (artikel 8:78 van de Awb, zie ook paragraaf 1.4.3.7).

De wet bepaalt welke soorten beslissingen in de uitspraak mogelijk zijn (artikel 8:70 van de Awb):

• a. onbevoegdverklaring van de bestuursrechter: paragraaf 1.5.1
• b. niet-ontvankelijkverklaring van het beroep: paragraaf 1.5.2
• c. ongegrondverklaring van het beroep: paragraaf 1.5.3
• d. gegrondverklaring van het beroep: paragraaf 1.5.4

Combinaties van deze beslissingen zijn ook mogelijk. Een beroep kan bijvoorbeeld deels gegrond en deels ongegrond zijn. Of de bestuursrechter kan voor een deel van het beroep onbevoegd zijn en het deel waarvoor hij wel bevoegd is, gegrond verklaren. We lichten de vier soorten beslissingen in de volgende paragrafen toe. We gaan daarbij het meest uitgebreid in op de gegrondverklaring, omdat dit de meeste gevolgen heeft voor het bestuursorgaan.

1.5.1 Onbevoegdverklaring

De rechter moet zichzelf onbevoegd verklaren wanneer niet hij, maar een andere rechter of instantie over de zaak moet beslissen. Een paar voorbeelden van situaties waarin de bestuursrechter onbevoegd is:

1.5.2 Niet-ontvankelijkverklaring

De rechter moet het beroep niet-ontvankelijk verklaren wanneer hij weliswaar bevoegd is, maar geen inhoudelijk oordeel kan vellen. Lees meer over de ontvankelijkheid van beroepen in paragraaf 1.2.2.

1.5.3 Ongegrondverklaring

De rechter verklaart het beroep ongegrond als geen van de beroepsgronden van de eisende partij doel treffen. Het bestuursorgaan krijgt dan volledig gelijk van de rechter. Hij is van mening dat het besluit van het bestuursorgaan correct is.

1.5.4 Gegrondverklaring

De rechter verklaart het beroep gegrond als één of meer van de beroepsgronden van de eisende partij doel treffen. Het bestreden besluit is dan om één of meer redenen onrechtmatig. De eisende partij krijgt dus (deels) gelijk van de rechter en het bestuursorgaan krijgt (deels) ongelijk. De rechter moet dan in de uitspraak vermelden welke regels door het bestuursorgaan zijn geschonden (artikel 8:77, tweede lid, van de Awb).

Bij een gegrond beroep kan de eiser(es) helemaal gelijk krijgen, maar dit hoeft niet. Er kan namelijk ook sprake zijn van een gedeeltelijk gegrond beroep. De eiser(es) heeft dan met bepaalde beroepsgronden gelijk gekregen en met andere niet. Het beroep is voor die gronden ongegrond.

We bespreken hierna de gevolgen van een gegrond beroep:

• het bestreden besluit wordt vernietigd: paragraaf 1.5.4.1
• het gebrek in het bestreden besluit wordt gepasseerd, waardoor deze niet vernietigd hoeft te worden: paragraaf 1.5.4.2
• het bestuursorgaan moet meestal het betaalde griffierecht en/of proceskosten vergoeden: paragraaf 1.7

1.5.4.1 Vernietiging van bestreden besluit

Als de rechter “het beroep gegrond verklaart, vernietigt hij het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk” (artikel 8:72, eerste lid, van de Awb). “De vernietiging van een besluit of een gedeelte van een besluit brengt vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit of van het vernietigde gedeelte daarvan mee” (artikel 8:72, tweede lid, van de Awb). Dit betekent dat het is alsof het (gedeelte van het) besluit nooit heeft bestaan. De gevolgen die het besluit had worden met terugwerkende kracht ongedaan gemaakt.

Het bestreden besluit bestaat dus niet meer. Wat nu? De rechter heeft een aantal opties:

• de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit (gedeeltelijk) in stand laten: paragraaf 1.5.4.1.1
• beslissen dat zijn uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit en daarmee zelf in de zaak voorzien: paragraaf 1.5.4.1.2
• het bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen: paragraaf 1.5.4.1.3 

Hiernaast kan de rechter er eventueel voor kiezen om het gebrekkige, bestreden besluit niet te vernietigen, maar het gebrek te passeren. Dit lichten we toe in paragraaf 1.5.4.2.

1.5.4.1.1 Rechtsgevolgen in stand laten

Vernietiging van het bestreden besluit betekent dat de rechtsgevolgen daarvan ook vernietigd worden. De rechter kan echter “bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven” (artikel 8:72, derde lid, onderdeel a, van de Awb). De rechter kan deze bevoegdheid gebruiken als het vernietigde besluit zeer waarschijnlijk door het bestuursorgaan wordt vervangen met een besluit dat dezelfde gevolgen heeft. Enkele voorbeelden om dit concreet te maken:

In deze situatie, waarbij het bestuursorgaan de gevolgen van het vernietigde besluit zal (moeten) handhaven, kan de rechter dus besluiten om de rechtsgevolgen in stand te laten. Op die manier wordt het geschil meteen beslecht en hoeft de belanghebbende na de uitspraak van de rechtbank niet nog op de nieuwe beslissing van het bestuursorgaan te wachten.

1.5.4.1.2 Rechter voorziet zelf in zaak

Naast het in stand laten van de rechtsgevolgen, heeft de rechter de optie om te “bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan” (artikel 8:72, derde lid, onderdeel b, van de Awb). De rechter voorziet dan zelf in de zaak, “dit wil zeggen: in de uitspraak doen hetgeen het bestuursorgaan zou behoren te doen” (Kamerstukken II, 2009-2010, 32450, nr. 3, pagina 11).

Deze mogelijkheid bestaat ook weer om te voorkomen dat de procedure langer duurt dan noodzakelijk en de belanghebbende niet hoeft te wachten op een nieuw besluit van het bestuursorgaan. Het bestuursorgaan hoeft dit nieuwe besluit, ter vervanging van het vernietigde besluit, dan ook niet meer te nemen. De rechter neemt namelijk dit nieuwe besluit, als onderdeel van zijn uitspraak. Hij kan dit ambtshalve doen, maar ook op verzoek van (één van) de partijen.

Volgens de wetgever mogen rechters de bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien alleen gebruiken “als na vernietiging van het bestreden besluit rechtens maar één besluit mogelijk is.” (Kamerstukken II, 2009-2010, 32450, nr. 3, pagina 56). Hiervan is bij Toeslagen bijvoorbeeld geen sprake wanneer de toeslag opnieuw moet worden berekend. Toeslagen moet dan zelf deze herberekening maken.

1.5.4.1.3 Bestuursorgaan moet nieuw besluit nemen

Wanneer de rechter niet zelf in de zaak kan voorzien en het niet mogelijk is om de rechtsgevolgen in stand te laten, kan de rechter “het bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten met inachtneming van zijn aanwijzingen” (artikel 8:72, vierde lid, van de Awb). De beslissing die eerder op het bezwaar was genomen, bestaat niet meer en er is nu tijdens de beroepsprocedure niets voor in de plaats gekomen. Dit heeft tot gevolg dat het bestuursorgaan een nieuwe beslissing op bezwaar moet nemen. De rechter geeft dat dan ook als opdracht aan het bestuursorgaan in zijn uitspraak.

In de nieuwe beslissing op bezwaar moet opnieuw worden beslist over het primaire besluit (het besluit dat de belanghebbende aanvocht met zijn bezwaar). Hierbij moet het bestuursorgaan rekening houden met de uitspraak van de rechter. Het bestuursorgaan moet ook rekening houden met eventuele inmiddels gewijzigde feiten of omstandigheden die van belang zijn voor de nieuwe beslissing op bezwaar.

De rechter kan het bestuursorgaan een termijn geven voor de nieuwe beslissing. Het bestuursorgaan moet ernaar streven om het nieuwe besluit zo snel mogelijk na de uitspraak te nemen. De belanghebbende heeft op dit moment namelijk vaak al lang moeten wachten op de juiste beslissing.

Wat nu als de belanghebbende het ook met de nieuwe beslissing oneens is? Dan kan hij hiertegen een nieuw beroep instellen. Hierbij geldt wel een belangrijk aandachtspunt in de situatie dat de rechtbank de belanghebbende niet helemaal gelijk heeft gegeven. Hierover ging de zogenoemde Brummenuitspraak, waar de Brummenlijn uit voort is gekomen. We lichten deze Brummenlijn hieronder toe.

Brummenlijn

Het bestuursorgaan moet een nieuwe beslissing nemen na de uitspraak van de rechter. De rechter was het gedeeltelijk eens met de belanghebbende en vernietigde daarom het bestreden besluit. De rechter heeft echter ook het bestuursorgaan gedeeltelijk gelijk gegeven. Delen van het bestreden besluit waren dus wél correct. Deze delen zullen dan terugkomen in de nieuwe beslissing van het bestuursorgaan. Hierover ging de Brummenuitspraak (ECLI:NL:RVS:2003:AI0801), zo genoemd naar de gemeente waarin de zaak zich afspeelde.

In deze zaak wachtte de eisende partij het nieuwe besluit op bezwaar van het bestuursorgaan af nadat de rechtbank zijn beroep gedeeltelijk gegrond had verklaard. Hij ging niet in hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank. Nadat hij de nieuwe beslissing ontving, ging hij daartegen weer in beroep. Hij voerde dezelfde gronden als in de eerste beroepsprocedure nogmaals aan. De rechtbank vond dat het niet nogmaals over dezelfde gronden hoefde te oordelen. De belanghebbende stelde hiertegen hoger beroep in. De Afdeling was het met de rechtbank eens.

De Brummenlijn heeft tot gevolg dat een eiser(es) die een beroepsprocedure gedeeltelijk heeft gewonnen, het beste in hoger beroep kan gaan tegen het deel waarover hij geen gelijk heeft gekregen. De rechtbank heeft namelijk wel het bestreden besluit vernietigd, maar heeft tegelijkertijd ook bepaalde beroepsgronden van de eisende partij uitdrukkelijk verworpen. Gaat die partij niet in hoger beroep tegen deze verwerping, dan kan hij in een nieuwe beroepsprocedure tegen het nieuwe besluit de verworpen gronden niet opnieuw aanvoeren. De Afdeling legt uit waarom het tot dit oordeel komt:

“Aan dit oordeel ligt ten grondslag dat het ten tweede male beoordelen van door de rechtbank eerder uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen beroepsgronden het gezag van de rechterlijke uitspraak waartegen geen rechtsmiddel is aangewend miskent. De rechtszekerheid brengt met zich dat het betrokken bestuursorgaan en belanghebbenden mogen uitgaan van de rechtmatigheid van het besluit, voor zover hiertegen beroepsgronden zijn gericht en de rechtbank deze uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen.” (ECLI:NL:RVS:2003:AI0801, rechtsoverweging 2.3).

1.5.4.2 Gebrek passeren

De rechter heeft de optie om een gebrekkig besluit niet te vernietigen, maar het gebrek te passeren. Deze mogelijkheid staat in artikel 6:22 van de Awb: “Een besluit waartegen […] beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het […] beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.”

Doorslaggevend voor het passeren van een gebrek is de vraag of belanghebbenden worden benadeeld als het gebrek wordt gepasseerd en daarmee het bestreden besluit in stand blijft. Het moet dan aannemelijk zijn dat zonder het gebrek hetzelfde besluit zou zijn genomen. Was zonder de procedurefout wél een andere uitkomst van de besluitvorming mogelijk geweest, dan moet het besluit vanwege die fout vernietigd worden. Het gaat hierbij om aannemelijkheid. Het hoeft niet met absolute zekerheid vast te staan dat de belanghebbende niet is benadeeld. Hiernaast is het mogelijk dat de rechter het gebrek weliswaar niet kan passeren, maar wel de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kan laten. Bijvoorbeeld als een belanghebbende wel door het gebrek is benadeeld, maar het gebrek feitelijk niet meer te herstellen is (zie Kamerstukken II, 2009-2010, 32 450, nr. 3, pagina’s 37 en 38).

Een gebrek dat hersteld moet worden, kan in principe niet gepasseerd worden. Zo legt de Afdeling uit: “Een gebrek dat herstel behoeft, leent zich in beginsel niet voor toepassing van deze bepaling. In gevallen waarin van het bestuursorgaan een bepaalde actie is vereist om het gebrek weg te nemen, kan er immers niet zonder meer van worden uitgegaan dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld. Alleen indien evident is dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld, kan bij het bestaan van een dergelijk gebrek toepassing worden gegeven aan artikel 6:22 van de Awb.” (ECLI:NL:RVS:2019:921, rechtsoverweging 5.2).

Voorbeelden
Gebreken die gepasseerd kunnen worden	Een bevoegdheidsgebrek (ECLI:NL:RVS:2012:BX2555, rechtsoverweging 2.2.2).
	Schending van de hoorplicht in de bezwaarprocedure wanneer de belanghebbende in de beroepsprocedure voldoende in de gelegenheid is gesteld om zijn standpunten naar voren te brengen (ECLI:NL:RVS:2015:2244, rechtsoverweging 4.2).
	Onvolledige motivering (ECLI:NL:RVS:2005:AS2168, rechtsoverweging 2.3.3).
Gebreken die niet gepasseerd kunnen worden	Nadat de bestuurlijke lus is toegepast (ECLI:NL:RVS:2013:482, rechtsoverweging 10.3).
	Schending van de hoorplicht wanneer de belanghebbende op een hoorzitting iets naar voren had willen brengen dat van invloed zou kunnen zijn geweest op het besluit (ECLI:NL:RVS:2014:2058, rechtsoverweging 13.2).

Wanneer de rechter een gebrek passeert, kan hij het beroep ongegrond verklaren. Dit betekent overigens niet dat de belanghebbende met de proceskosten blijft zitten. Voor een vergoeding van het griffierecht of de proceskosten is gegrondverklaring van het beroep geen voorwaarde (artikel 8:74 en 8:75 van de Awb). Als het gebrek reden is geweest voor instellen van het beroep, zal de rechter het bestuursorgaan veroordelen tot vergoeding van de kosten die de belanghebbende heeft moeten maken om het beroep in te stellen. Meer over proceskostenvergoeding in paragraaf 1.7.

1.6 Afwijkende behandelingen

Tot zover de reguliere behandeling van beroepszaken. De bestuursrechter heeft hiernaast twee afwijkende behandelingsmogelijkheden:

• versnelde behandeling (afdeling 8.2.3 van de Awb): paragraaf 1.6.1
• vereenvoudigde behandeling (afdeling 8.2.4 van de Awb): paragraaf 1.6.2

1.6.1 Versnelde behandeling

De rechtbank kan een beroepszaak versneld behandelen. De rechter kan hiervoor kiezen wanneer de zaak spoedeisend is (artikel 8:52, eerste lid, van de Awb). Hij kan hier zelf toe beslissen of op gemotiveerd verzoek van één van de partijen (meestal de eisende partij). De rechtbank kan dan diverse proceduretermijnen inkorten en zo snel mogelijk een zitting laten plaatsvinden (artikel 8:52, tweede en derde lid, van de Awb). Vindt de rechter tijdens de behandeling van de zaak dat deze niet (meer) spoedeisend genoeg is om een versnelde behandeling te rechtvaardigen, dan bepaalt hij dat de zaak verder op de gewone wijze wordt behandeld (artikel 8:53 van de Awb). De versnelde behandeling eindigt in een reguliere uitspraak waartegen hoger beroep openstaat.

1.6.2 Vereenvoudigde behandeling

De rechter kan kiezen voor een vereenvoudigde behandeling. Er vindt dan geen zitting plaats. Er hoeft bij een vereenvoudigde behandeling niet aan de partijen gevraagd te worden of zij een zitting willen (in tegenstelling tot het achterwege laten van een zitting wanneer beide partijen desgevraagd niet binnen een gegeven termijn hebben verklaard dat ze ter zitting gehoord willen worden zoals bedoeld in artikel 8:57, eerste lid, van de Awb, zie paragraaf 1.4.3.1).

Hij kan dit doen zolang de partijen nog niet zijn uitgenodigd voor een zitting. De rechter sluit dan het onderzoek, omdat voortzetting van het onderzoek niet nodig is. Hij mag dit om de volgende redenen bepalen (artikel 8:54, eerste lid, van de Awb):

• a. de bestuursrechter kennelijk onbevoegd is,
• b. het beroep kennelijk niet-ontvankelijk is,
• c. het beroep kennelijk ongegrond is, of
• d. het beroep kennelijk gegrond is. 

‘Kennelijk’ betekent dat er in redelijkheid geen twijfel over mogelijk is.

1.6.2.1 Verzet

Wanneer de rechter voor de vereenvoudigde behandeling heeft gekozen, kunnen de partijen geen hoger beroep instellen tegen zijn uitspraak. Zij kunnen wel verzet aantekenen bij dezelfde rechtbank (artikel 8:55, eerste lid, van de Awb). Met het verzet wordt als het ware bezwaar gemaakt tegen de beslissing van de rechtbank om de zaak vereenvoudigd te behandelen. Een verzetszaak gaat daarom alleen over de vraag of de rechter terecht tot vereenvoudigde behandeling is overgegaan, niet over de inhoudelijke beslissing.

De verzetstermijn is net als de beroepstermijn zes weken. De rechtbank stelt de indiener van het verzetschrift in de gelegenheid op een zitting te worden gehoord, tenzij het verzet gegrond is (artikel 8:55, vierde lid, van de Awb). Hij kan de andere partij dan ook voor die zitting uitnodigen (vijfde lid).

De uitspraak in de verzetszaak strekt tot (zevende lid):

• a. niet-ontvankelijkverklaring van het verzet,
• b. ongegrondverklaring van het verzet, of
• c. gegrondverklaring van het verzet. 

Als de rechter het verzet niet-ontvankelijk of ongegrond verklaart, blijft de uitspraak in stand (achtste lid). Als hij het verzet gegrond verklaart, vervalt de uitspraak en wordt het onderzoek voortgezet (negende lid). Het beroep wordt dan op normale wijze verder behandeld. Of de rechter kan met gegrondverklaring van het verzet ook meteen het beroep gegrond verklaren als (tiende lid):

• a. nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, en
• b. de partijen in de gelegenheid zijn gesteld op een zitting te worden gehoord en daarbij zijn gewezen op de bevoegdheid om tevens uitspraak te doen op het beroep.

1.7 Proceskostenvergoeding

In bepaalde gevallen kan een belanghebbende aanspraak maken op vergoeding van de kosten die hij heeft moeten maken voor de beroepsprocedure. Voor het instellen van beroep moet, in tegenstelling tot het maken van bezwaar, betaald worden. Deze betaling wordt griffierecht genoemd (artikel 8:41, eerste lid, van de Awb en zie paragraaf 1.2.2.5). Naast het betalen van griffierecht heeft de belanghebbende misschien ook andere kosten moeten maken. De rechter kan bepalen dat het bestuursorgaan het griffierecht en de eventuele andere proceskosten moet vergoeden. We bespreken eerst de vergoeding van het griffierecht (paragraaf 1.7.1) en daarna die van de proceskosten (paragraaf 1.7.2).

1.7.1 Vergoeding griffierecht

Artikel 8:74 van de Awb gaat over de vergoeding van het griffierecht:

1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, houdt de uitspraak tevens in dat aan de indiener van het beroepschrift het door hem betaalde griffierecht wordt vergoed door het bestuursorgaan.
2. In de overige gevallen kan de uitspraak inhouden dat het betaalde griffierecht door het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk wordt vergoed. 

Uit dit wetsartikel blijkt dat gegrondverklaring van het beroep geen voorwaarde is voor vergoeding van het griffierecht. Bij een gegrond beroep hoort die vergoeding wel automatisch (eerste lid), maar ook bij een ongegrond beroep (“overige gevallen”) kan de rechter het bestuursorgaan veroordelen tot vergoeding van het griffierecht (tweede lid). Hier kiest hij bijvoorbeeld voor wanneer het beroep weliswaar ongegrond is, maar er wel een gebrek gepasseerd is (zie paragraaf 1.5.4.2).

1.7.1.1 Vergoeding griffierecht na intrekking

Artikel 8:41, zevende en achtste lid, van de Awb bepalen dat als het beroep wordt ingetrokken

• “omdat het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoetgekomen, vergoedt het bestuursorgaan aan de indiener het door deze betaalde griffierecht.” (zevende lid)
• “In andere gevallen kan het bestuursorgaan, indien het beroep wordt ingetrokken, het betaalde griffierecht geheel of gedeeltelijk vergoeden.” (achtste lid) 

Als het bestuursorgaan tijdens de beroepsprocedure (gedeeltelijk) aan de belanghebbende tegemoetkomt en hij daarom het beroep intrekt, dan moet het bestuursorgaan dus het griffierecht vergoeden. Trekt de belanghebbende om een andere reden het beroep in, dan kan het bestuursorgaan kiezen voor vergoeding van het griffierecht. Deze keuze ligt dus bij het bestuursorgaan zelf, niet bij de rechtbank.

1.7.2 Vergoeding proceskosten

Artikel 8:75 van de Awb gaat over de vergoeding van proceskosten. Het eerste lid bepaalt dat de rechter bevoegd is om “een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter […] redelijkerwijs heeft moeten maken.” Hiermee wordt aan de rechter overgelaten om te bepalen wanneer hij het bestuursorgaan in de proceskosten veroordeelt.

Het bestuursorgaan wordt in ieder geval in de proceskosten veroordeeld als de rechter het beroep gegrond verklaart. Het maakt hierbij niet uit of de belanghebbende slechts over één van meerdere beroepsgronden gelijk heeft. Ook is niet vereist dat de belanghebbende door het beroep een gunstiger besluit krijgt. Zo moet het bestuursorgaan bijvoorbeeld ook de proceskosten vergoeden als het beroep gegrond is, maar de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven (zie paragraaf 1.5.4.1.1). De belanghebbende is hierdoor niet beter af, maar er was wel sprake van een gebrekkig besluit. Dat is voldoende voor een vergoeding van de proceskosten.

Artikel 8:75, eerste lid, van de Awb bepaalt verder dat artikel 7:15, tweede tot en met vierde lid, van de Awb van toepassing is. Dit artikel regelt de proceskostenvergoeding in de bezwaarprocedure. Dit betekent dus dat dezelfde regels van toepassing zijn voor de beroepsprocedure.

1.7.2.1 Proceskostenvergoeding na intrekking

Artikel 8:75a, eerste lid, van de Awb bepaalt dat “in geval van intrekking van het beroep

• omdat het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoetgekomen,
• kan het bestuursorgaan op verzoek van de indiener bij afzonderlijke uitspraak met toepassing van artikel 8:75 in de kosten worden veroordeeld.” 

Voorwaarde voor een veroordeling tot vergoeding van de proceskosten na intrekking van het beroep is dus dat het beroep moet zijn ingetrokken omdat het bestuursorgaan tijdens de beroepsprocedure geheel of gedeeltelijk aan de belanghebbende tegemoet is gekomen. De belanghebbende kan dan aan de rechter vragen om het bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van zijn proceskosten. De belanghebbende moet dit verzoek tegelijk met de intrekking doen. Het wetsartikel bepaalt dat het verzoek om proceskostenvergoeding anders niet-ontvankelijk wordt verklaard.

Volgens artikel 8:75a, tweede lid, van de Awb kan de rechter de belanghebbende in de gelegenheid stellen om zijn verzoek schriftelijk toe te lichten. En het bestuursorgaan krijgt de gelegenheid om op het verzoek te reageren. Uiteindelijk beslist de rechter met een uitspraak op het verzoek om proceskostenvergoeding. Ondanks dat het beroep is ingetrokken, volgt dus toch een uitspraak. Deze uitspraak gaat echter alleen over de proceskosten.

1.7.2.2 Executoriale titel

Op grond van artikel 8:76 van de Awb levert een uitspraak waarin de rechter het bestuursorgaan veroordeelt tot vergoeding van griffierecht en/of proceskosten een executoriale titel op voor de belanghebbende. Dit betekent dat als het bestuursorgaan niet betaalt, de belanghebbende een deurwaarder kan inschakelen die met de uitspraak tot executie (tenuitvoerlegging) kan overgaan.

1.7.2.3 Wettelijke rente bij te late betaling proceskosten

Wanneer het bestuursorgaan griffierecht en/of proceskosten moet vergoeden, moet dit binnen vier weken na de uitspraak gedaan worden (ECLI:NL:HR:2018:2358, rechtsoverweging 2.2.4). Na die termijn moet het bestuursorgaan rente betalen. Voor de bezwaarprocedure geldt dan dat er geen rente betaald hoeft te worden als het bedrag ervan minder is dan € 10 (artikel 4:98, tweede lid, van de Awb, zie ook paragraaf 1.4.3.5 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’). Dit is niet van toepassing op de beroepsprocedure (artikel 4:85, derde lid, van de Awb).

1.7.2.4 Kosten voor rechtsbijstand

De berekening van het te vergoeden bedrag voor rechtsbijstand is hetzelfde als in de bezwaarprocedure. Zie hierover paragraaf 1.4.3.3 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’. Er geldt in de beroepsprocedure dus ook een forfaitair puntenstelsel, waarin de berekening van het te vergoeden bedrag 3 onderdelen kent:

• A.) Punten per proceshandeling: paragraaf 1.7.2.4.1
• B.) Waarde per punt: het bedrag dat per punt wordt toegekend: paragraaf 1.7.2.4.2
• C.) Wegingsfactoren: zwaarte van de zaak en samenhangende zaken: paragraaf 1.7.2.4.3

Formule
Het te vergoeden bedrag = A x B x C

Deze 3 onderdelen staan in de Bijlage bij Bpb. We lichten de verschillen in deze onderdelen voor de beroepsprocedure toe ten opzichte van de bezwaarprocedure.

1.7.2.4.1 Onderdeel A: punten per proceshandeling

De bezwaarprocedure kent drie handelingen die punten opleveren. Voor de beroepsprocedure zijn dit er meer. We zetten de meer voorkomende op een rijtje (zie voor een volledig overzicht onderdeel A1 van de Bijlage bij Bpb):

Handeling beroepsprocedure	Punten
Indienen van het beroepschrift	1
Repliek en dupliek (paragraaf 1.4.2.2)	0,5
Schriftelijke zienswijze na bestuurlijke lus (paragraaf 1.4.4)	0,5
Aanwezig zijn bij de zitting (paragraaf 1.4.3)	1
Aanwezig zijn bij een nadere zitting na een tussenuitspraak (paragraaf 1.4.4.4)	1

Handeling verzetszaak (paragraaf 1.6.2.1)	Punten
Indienen van het verzetschrift	0,5
Aanwezig zijn bij de zitting	0,5

Handeling voorlopige voorziening (paragraaf 1.3.2)	Punten
Indienen van het verzoekschrift	1
Aanwezig zijn bij de zitting	1

Handeling schadevergoeding onrechtmatig besluit (paragraaf 1.8)	Punten
Indienen verzoekschrift	1

Net als bij de bezwaarprocedure geldt dat deze handelingen moeten zijn uitgevoerd door de rechtsbijstandverlener, niet door de belanghebbende. Als de belanghebbende het beroepschrift zelf heeft opgesteld en ingediend, dan heeft hij hiervoor geen recht op kostenvergoeding. Ook niet als hij daarbij professionele hulp heeft gehad. De belanghebbende mag uiteraard wel aanwezig zijn bij de zitting, naast zijn rechtsbijstandverlener. De kostenvergoeding geldt dan alleen voor de aanwezigheid van de rechtsbijstandverlener. De belanghebbende kan wel zijn reis- of verletkosten vergoed krijgen (lees over deze kosten in paragraaf 1.4.3.2 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’).

1.7.2.4.2 Onderdeel B: waarde per punt

In onderdeel B van de Bijlage bij Bpb staat hoeveel 1 punt waard is. Hieraan wordt een vast bedrag gekoppeld.

De waarde per punt was tot 1 juli 2021 voor de beroepsprocedure gelijk aan die in de bezwaarprocedure. Per 1 juli 2021 is de waarde voor de beroepsprocedure met 40% verhoogd. Deze “verhoging moet bestuursorganen meer bewust maken van de gevolgen van hun handelen voor de burger en, indirect, ook van de kosten van de rechtspraak en de gefinancierde rechtsbijstand voor de belastingbetaler.” Want er “mag worden verondersteld dat er een verband bestaat tussen het handelen van bestuursorganen en de kosten die een bestuursorgaan voor een juridische procedure ten gevolge van dat handelen moet maken. Een goede afweging daarover door het bestuursorgaan leidt daarom, in combinatie met een aantal andere factoren, uiteindelijk tot betere besluitvorming, zo is de verwachting. Een investering aan de voorkant van het besluitvormingsproces zorgt voor minder juridische procedures.” (Staatsblad 2020, 524, pagina’s 3 en 4).

1.7.2.4.3 Onderdeel C: wegingsfactoren

Net als bij de bezwaarprocedure, geldt bij beroepszaken voor Toeslagen in de meeste gevallen een ‘gemiddeld’ gewicht, waar factor 1 bij hoort. In eenvoudigere zaken kan een lager gewicht gelden, met factor 0,5 of 0,25. Bijvoorbeeld wanneer de zaak via de vereenvoudigde behandeling (paragraaf 1.6.2) is afgedaan. Of zaken die alleen gaan over het niet tijdig beslissen (paragraaf 1.3.1). Hiernaast geldt factor 0,5 wanneer het beroep enkel over de kostenvergoeding voor de bezwaarprocedure gaat (ECLI:NL:RVS:2017:3022).

1.7.2.5 Integrale kostenvergoeding

Zoals wordt toegelicht in het hoofdstuk ‘Bezwaar’ (paragraaf 1.4.3.3.4) vindt kostenvergoeding niet plaats op basis van de daadwerkelijke kosten, maar op basis van een vast tarief. Als de werkelijk gemaakte kosten hoger zijn geweest, dan blijft dit hogere bedrag voor rekening van de belanghebbende. Alleen in bijzondere omstandigheden wordt hiervan afgeweken (artikel 2, derde lid, van het Bpb). Dan kunnen op verzoek van de belanghebbende wél de werkelijk gemaakte kosten vergoed worden. Dit wordt een integrale kostenvergoeding genoemd.

Van bijzondere omstandigheden is sprake als het bestuursorgaan onzorgvuldig heeft gehandeld of een besluit tegen beter weten in heeft genomen. Benadrukt moet worden dat het echt uitzonderingen betreft. Hierbij moet gedacht worden aan situaties waarbij het instellen van beroep noodzakelijk was omdat het bestuursorgaan dit min of meer opzettelijk veroorzaakt. Of situaties waarin de belanghebbende door gebrekkige informatieverstrekking door het bestuursorgaan op uitzonderlijk hoge kosten is gejaagd voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal.

Het hebben moeten maken van uitzonderlijk hoge kosten speelt een belangrijke rol bij de vraag of integrale vergoeding op zijn plaats is. Uit vaste jurisprudentie volgt namelijk dat het nog niet voldoende is dat de belanghebbende onnodig in de positie is gebracht dat hij beroep moest instellen. De kosten die enkel voor het instellen van beroep gemaakt zijn, worden namelijk al afgedekt met het forfaitaire tarief. Voor een integrale vergoeding moet de belanghebbende dus ook uitzonderlijk hoge kosten gemaakt hebben als gevolg van de werkwijze van het bestuursorgaan. En hierbij moet dan ook beoordeeld worden of die hoge kosten redelijkerwijs gemaakt zijn; was het echt nodig om meer uit te geven (ECLI:NL:CRVB:2008:BD0245).

1.8 Schadevergoeding

Naast het toekennen van proceskostenvergoeding, heeft de rechter de bevoegdheid om een schadevergoeding toe te kennen bij een gegrond beroep. Dit mag hij niet uit zichzelf doen. Hier moet om verzocht worden door de belanghebbende. De belanghebbende kan om schadevergoeding verzoeken in zijn beroepschrift, op een later moment gedurende de beroepsprocedure of bij de intrekking van het beroep. De bevoegdheid van de rechter om schadevergoeding toe te kennen, is gekoppeld aan de gegrondverklaring van het beroep. Schadevergoeding is dus alleen mogelijk als de rechter heeft geconcludeerd dat het bestreden besluit onrechtmatig is. Lees meer over schadevergoeding in beroepsprocedure in paragraaf 1.4.1.2 van het hoofdstuk ‘Schadevergoeding’.

Bijlage

• Bijlage 1: Nieuw primair besluit, herziening beslissing op bezwaar of verweren?