29 Schadevergoeding

1.1 Inleiding

Als een burger vindt dat hij schade heeft geleden door een handeling van de Staat (al dan niet door een bestuursorgaan), dan kan de burger de Staat aansprakelijk stellen. In beginsel gaat het hier om het civiele aansprakelijkheidsrecht. De verhouding tussen burger en overheid brengt echter met zich mee dat ook via het bestuursrecht een schadevergoeding kan worden gevraagd. De inhoudelijke toetsing van het recht op een dergelijke schadevergoeding is hetzelfde, maar de rechtsbeschermingsprocedure is anders.

De burger heeft daarmee kortgezegd drie mogelijkheden:

• Schadevergoeding via het civiele aansprakelijkheidsrecht;
• Schadevergoeding via het bestuursrecht (onzelfstandig of zelfstandig schadebesluit); of
• Via de bestuursrechter. 

De verschillende routes worden verder uitgewerkt in paragrafen paragraaf 1.3 en paragraaf 1.5.

Bij de hersteloperatie Toeslagen (uitgevoerd door UHT) geldt een ander specifiek nadeelcompensatieregime. Dit juridische kader komt in dit hoofdstuk over schadevergoeding niet aan bod.

In dit hoofdstuk

We bespreken hieronder eerst de voorwaarden voor het recht op een schadevergoeding (paragraaf 1.2). Daarna lichten we de civielrechtelijke en bestuursrechtelijke aansprakelijkheid toe (paragraaf 1.3). Dan gaan we in op de verschillende soorten beslissingen op schadeverzoeken, ook wel schadebesluiten (paragraaf 1.4). Vervolgens bespreken we de bevoegdheden van de burgerlijke en bestuursrechtelijke rechter (paragraaf 1.5). Als laatste komt de procedure bij Toeslagen aan bod (paragraaf 1.6).

Wetgeving en terminologie

In dit hoofdstuk wordt er verwezen naar terminologie die samenhangt met het schaderecht. Het zal opvallen dat de Awir hier niet in voorkomt. Dit komt doordat er in de Awir geen regels over schade staan. In plaats daarvan kijken we voor dit onderwerp naar boek 6 van het Burgerlijke Wetboek (hierna: BW) en de Awb.

Het BW gebruikt de term ‘benadeelde’ voor de burger die om schadevergoeding vraagt. In dit hoofdstuk gebruiken we daarom ook vaak de term ‘benadeelde’ in plaats van burger of belanghebbende.

Jurisprudentie

Naast wetgeving komt ook jurisprudentie aan bod. De uitspraken waarnaar we verwijzen in dit hoofdstuk gaan niet altijd over toeslagen. Dit komt doordat schadevergoeding op allerlei gebieden en bij allerlei bestuursorganen kan spelen. Die zaken zijn ook relevant voor Dienst Toeslagen. Daarom bespreken we ook niet alleen uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), maar tevens van de Hoge Raad (hierna: HR) en de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB).

Afkortingen en begrippen

In het hoofdstuk ‘Afkortingen en begrippen’ staat een afkortingen- en begrippenlijst. Hierin staan alle in het Handboek gebruikte afkortingen. Ook worden veel begrippen toegelicht. Kijk daar dus als een afkorting of begrip onbekend of onduidelijk is.

1.2 Voorwaarden voor schadevergoeding

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling moet het bestuursrecht bij de vraag of een partij schade lijdt en zo ja, in welke omvang, zoveel mogelijk aansluiten bij het civiele (burgerlijke) schadevergoedingsrecht (ECLI:NL:RVS:2017:3445, rechtsoverweging 5.3). Om die reden is het BW van toepassing voor Toeslagen in zaken over schadevergoeding, specifiek boek 6 van het BW. Hiernaast is titel 8.4 van de Awb van toepassing.

Uit het BW volgen vijf voorwaarden voor het toekennen van schadevergoeding:

1. Onrechtmatige daad: paragraaf 1.2.1
2. Schade: paragraaf 1.2.2
3. Causale relatie: verband tussen het onrechtmatig handelen en de geleden schade: paragraaf 1.2.3
4. Toerekenbaar: de schade moet aan het bestuursorgaan worden toegerekend: paragraaf 1.2.4
5. Relativiteit: een relatie tussen de geschonden norm en het belang waarin de burger is geschaad: paragraaf 1.2.5
   We lichten deze vijf voorwaarden hieronder toe.

1.2.1 Voorwaarde 1: onrechtmatige daad

De eerste voorwaarde is dat een onrechtmatige daad moet hebben plaatsgevonden. Artikel 6:162, tweede lid, van het BW omschrijft het begrip ‘onrechtmatige daad’. Volgens dit artikel kunnen drie soorten handelingen een onrechtmatige daad zijn:

1. een inbreuk op een recht: paragraaf 1.2.1.1
2. een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht: paragraaf 1.2.1.2
3. een doen of nalaten in strijd met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt: paragraaf 1.2.1.3
   We lichten deze hieronder toe.

1.2.1.1 Inbreuk op een recht

Inbreuk op een recht wil zeggen dat iemands rechten worden geschonden.

1.2.1.2 Doen of nalaten in strijd met wettelijke plicht

In de categorie van een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht, vallen onrechtmatige besluiten. De onrechtmatigheid van een besluit kan blijken uit een:

• herziening van het primaire besluit
• herroeping van het primaire besluit in bezwaar
• rechterlijke uitspraak

We bespreken hierover verder:

• dat er geen onrechtmatigheid is bij herziening vanwege een nieuw feit of beleid: paragraaf 1.2.1.2.1
• dat er geen onrechtmatigheid is bij een besluit dat niet is aangevochten en onherroepelijk is geworden: paragraaf 1.2.1.2.2
• dat het niet tijdig nemen van een besluit onrechtmatig is: paragraaf 1.2.1.2.3

1.2.1.2.1 Herziening vanwege nieuw feit of beleid

Als het primaire besluit is herzien of herroepen vanwege een nieuw feit of nieuw beleid, dan is het primaire besluit niet onrechtmatig. De beoordeling is in dat geval ex nunc. Dat betekent: een beoordeling vanuit de huidige situatie, het nieuwe feit of nieuwe beleid. Het besluit was rechtmatig voordat het nieuwe feit bekend was of het nieuwe beleid van toepassing werd. Het besluit wordt door dit nieuwe feit of beleid ex nunc beoordeeld en blijkt dan niet meer te kloppen. Het besluit wordt daarom herzien. Deze herziening betekent dan niet dat het oude besluit onrechtmatig was. Op het moment dat het genomen werd, op basis van de toen geldende feiten en beleidsregels, klopt het besluit namelijk wél. We geven een voorbeeld:

1.2.1.2.2 Geen onrechtmatigheid bij onaangevochten onherroepelijk vaststaand besluit (formele rechtskracht)

Een besluit is ook niet onrechtmatig wanneer de burger het besluit niet heeft aangevochten en het besluit daardoor onherroepelijk is geworden. Een besluit staat onherroepelijk vast wanneer hiertegen geen tijdig bezwaar, beroep of hoger beroep meer mogelijk is (lees over onherroepelijkheid verder in paragraaf 1.3.1.4.1 van het hoofdstuk ‘Herziening’). Het besluit heeft dan formele rechtskracht. Dit betekent dat niet meer ter discussie kan worden gesteld of dat besluit rechtmatig is of niet. En dit betekent dat (juridisch gezien) de rechtmatigheid van het besluit dan vaststaat. Zo’n besluit kan dan dus geen onrechtmatige daad zijn

Gelet op de formulering van de Hoge Raad kan een besluit ook geen onrechtmatige daad zijn wanneer een besluit niet is vernietigd terwijl er door de belanghebbende wél tevergeefs bestuursrechtelijke rechtsmiddelen zijn aangewend, zoals bezwaar en beroep. Ook in dat geval is het besluit zowel qua inhoud als wijze van totstandkoming rechtmatig, waardoor het besluit niet kan leiden tot een onrechtmatige daad.

Het intreden van de formele rechtskracht heeft dus tot gevolg dat in een latere procedure over schadevergoeding voor dat besluit de rechtmatigheid daarvan in beginsel niet meer ter discussie staat. De rechter gaat er in dat geval van uit dat het betreffende besluit zowel qua totstandkoming als qua inhoud in overeenstemming is met het recht.

Er zijn echter nog wel uitzonderingen mogelijk op de formele rechtskracht. Dat wordt slechts mogelijk geacht als de aan de formele rechtskracht verbonden bezwaren ‘door bijzondere omstandigheden zo klemmend worden geacht, dat op het beginsel een uitzondering moet worden gemaakt’. In de loop der tijd zijn door de rechtspraak een aantal uitzonderingen gehonoreerd. Deze uitzonderingen worden in drie categorieën onderverdeeld, namelijk:

1. het is aan het betrokken bestuursorgaan te wijten da er geen rechtsmiddelen zijn aangewend
2. het betrokken bestuursorgaan heeft de onrechtmatigheid (tijdig) erkend;
3. de betrokkene mocht er van uitgaan dat hij geen belanghebbende was en daarom geen rechtsmiddel hoefde aan te wenden.

Wil de belanghebbende een beroep doen op een uitzonderingsgrond, dan is het aan hem om feiten en/of omstandigheden aan te voeren waaruit volgt dat er op grond van een uitzondering voldoende reden bestaat om van de formele rechtskracht af te wijken. Indien dit het geval is, zal echter nog steeds moeten worden beoordeeld wat de onrechtmatigheid van het betreffende besluit betreft.

1.2.1.2.3 Onrechtmatigheid bij niet tijdig nemen van besluit

Naast schade vanuit een onrechtmatig besluit, kan een burger ook schade lijden door het niet tijdig nemen van een besluit (lees meer over ontijdige besluiten in paragraaf 1.5.3.4 van het hoofdstuk ‘Awb’). Het te laat genomen besluit hoeft daarvoor niet onrechtmatig te zijn. Het gaat uitsluitend om de duur van de beslistermijn. Zie hiervoor de informatie over immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn in paragraaf 1.2.2.2.1.

1.2.1.3 Doen of nalaten in strijd met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt

Met “in het maatschappelijk verkeer betaamt” wordt bedoeld wat er in het dagelijks leven van mensen verwacht mag worden. Het gaat bij deze categorie van onrechtmatige daden om onzorgvuldigheid. Omdat het hierbij gaat om ongeschreven normen, zal steeds aan de hand van alle omstandigheden van het geval moeten worden beoordeeld of er wel of geen sprake is van onrechtmatig handelen.

Of er wel/niet sprake is van onzorgvuldig handelen moet per zaak bekeken worden, het hangt van de omstandigheden en situatie af. Wel heeft de HR richtlijnen gegeven om te beoordelen of een gedraging in strijd is met hetgeen in het maatschappelijk verkeer betaamt (ECLI:NL:HR:1965:AB7079). Een korte samenvatting van deze richtlijnen: een gedraging waarvan vooraf bekend is dat deze snel en gemakkelijk ernstige schade veroorzaakt, is eerder onrechtmatig dan een handeling waarvan niet viel te verwachten dat deze tot schade zou leiden en die ook alleen beperkte schade veroorzaakte.

In deze categorie van onrechtmatige daden vallen ook besluiten van bestuursorganen die in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. Als de rechter zo’n besluit om die reden vernietigt, dan is er gehandeld in strijd met ongeschreven recht. Lees meer over het rechtszekerheidsbeginsel in paragraaf 1.6.5 van het hoofdstuk ‘Awb’.

1.2.2 Voorwaarde 2: schade

Bij de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding moet worden gekeken of de belanghebbende schade heeft geleden. En of die schade voor vergoeding in aanmerking komt. In artikel 6:95, eerste lid, van het BW staat welke schade voor vergoeding in aanmerking komt: ‘vermogensschade’ en ‘ander nadeel’. Deze twee soorten schade worden ook wel ‘materiële schade’ en ‘immateriële schade’ genoemd. We lichten deze begrippen in de volgende paragrafen toe.

1.2.2.1 Vermogensschade: materiële schade

Wat er onder vermogensschade wordt verstaan, staat in artikel 6:96 van het BW:

• geleden verlies
• gederfde winst 

Dit betekent dat de benadeelde kosten heeft moeten maken. Of inkomsten of winst is misgelopen. Daarnaast komen de volgende kosten als vermogensschade voor vergoeding in aanmerking:

• kosten voor het voorkomen of beperken van te verwachten schade
• kosten voor het vaststellen van schade en aansprakelijkheid
• kosten voor het verkrijgen van vergoeding zonder dat er een rechter aan te pas komt (buiten rechte) 

1.2.2.2 Ander nadeel: immateriële schade (smartengeld)

Immateriële schade wordt ook wel smartengeld genoemd. Artikel 6:106 van het BW gaat over immateriële schade. In dit wetsartikel wordt dit “nadeel dat niet in vermogensschade bestaat” genoemd en een benadeelde heeft recht op schadevergoeding voor deze schade als:

• de aansprakelijke de bedoeling (het oogmerk) had om immateriële schade aan de benadeelde toe te brengen;
• de benadeelde lichamelijk letsel heeft opgelopen, in zijn eer of goede naam is geschaad of op een andere manier in zijn persoon is aangetast
• de nagedachtenis van een overledene is aangetast

Voor Toeslagen is vooral “in zijn eer of goede naam is geschaad of op een andere manier in zijn persoon is aangetast” in de praktijk het meest relevant. Uit jurisprudentie blijkt dat de rechter dit soort schade niet snel aanneemt. Een benadeelde is in ieder geval in zijn persoon aangetast bij het oplopen van geestelijk letsel (ECLI:NL:HR:2019:793, rechtsoverweging 2.4.5). Wel moet dit meer zijn dan een psychisch onbehagen, zich gekwetst voelen door een onrechtmatig besluit van een bestuursorgaan, verdriet of ongemak (ECLI:NL:CRVB:2009:BH3505, rechtsoverweging 2.6 en ECLI:NL:RVS:2020:2279, rechtsoverweging 4.4.1). Ongemak, spanning en frustratie is ook onvoldoende voor immateriële schade (ECLI:NL:RVS:2018:593, rechtsoverweging 19).

De hoogte van de immateriële schadevergoeding wordt volgens artikel 6:106 van het BW “naar billijkheid” (redelijkheid) vastgesteld.

1.2.2.2.1 Schade bij overschrijding redelijke termijn (artikel 6 EVRM)

Ook kan een benadeelde immateriële schade claimen op basis van artikel 6, eerste lid, van het EVRM als de redelijke termijn voor het nemen van een besluit is overschreden. Dit artikel bepaalt dat iedereen recht heeft op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn. Dit ziet alleen op geschillen die aan de rechter zijn voorgelegd. Gaat een burger niet in beroep tegen een beslissing op bezwaar of trekt hij/zij het beroep in, dan is artikel 6 van het EVRM niet van toepassing. Hierop maakt Toeslagen een uitzondering. Is bij de behandeling van bezwaar de redelijke termijn al overschreden en is een verzoek om immateriële schadevergoeding in het kader van artikel 6 van het EVRM de enige reden voor beroep, dan kan Toeslagen de schadevergoeding zelf toekennen als de behandelduur tijdens bezwaar ter sprake is gekomen. Indien het door de burger zelf niet ter sprake wordt gebracht, dan wordt het niet getoetst. Hiermee sluiten we aan bij wat in de rechtspraak gebruikelijk is. Het wordt niet ambtshalve getoetst, maar enkel als de burger er een beroep op doet.

Enkele overschrijding van de termijn is voldoende voor schadevergoeding

Wanneer een zaak onredelijk lang duurt, kan dit zoveel spanning en frustratie oproepen bij de belanghebbende, dat een bestuursorgaan of rechter zonder nadere onderbouwing immateriële schade kan aannemen. Geeft de belanghebbende dus aan dat de zaak lang geduurd heeft én is de redelijke termijn inderdaad overschreden, dan is dit voldoende voor vergoeding van immateriële schade. Verdere uitleg van deze schade is niet nodig.

De belanghebbende hoeft ook niet uitdrukkelijk om de schadevergoeding van artikel 6 van het EVRM te vragen. Als de overschrijding van de termijn of de lange behandelduur ter sprake komt in de (hoger) beroepsprocedure - ook als de rechter zelf het noemt - dan is dat voldoende.

Wat is de redelijke termijn?

Hiervoor kijken we naar de totale procedure van bezwaar tot en met hoger beroep. De Afdeling heeft de redelijke termijn voor bestuursrechtelijke procedures bepaald op vier jaar (ECLI:NL:RVS:2014:188, rechtsoverwegingen 4.2 en 4.3). Uitgangspunt:

• bezwaarfase: maximaal een half jaar
• beroepsfase: maximaal anderhalf jaar
• hoger beroepsfase: maximaal twee jaar 

Wanneer de bezwaarfase langer duurt dan een half jaar, is er nog geen recht op schadevergoeding op grond van artikel 6, eerste lid, van het EVRM. Een bezwaar (of beroep) kan namelijk door een relatief korte (hoger) beroepsprocedure worden ‘gecompenseerd’ (zie diverse uitspraken: ECLI:NL:RVS:2018:1041, ECLI:NL:RVS:2018:1762, ECLI:NL:RVS:2020:531).

Vergoeding na termijn van twee jaar

De termijn van twee jaar voor de bezwaar- en beroepsfase bij elkaar is het meest van belang. Zodra deze termijn wordt overschreden, ontstaat er recht op schadevergoeding (mits er een verzoek om vergoeding is gedaan). De termijn begint op het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt en eindigt op het moment dat de rechtbank uitspraak doet.

Hoogte van de schadevergoeding

De belanghebbende heeft recht op € 500 aan schadevergoeding voor ieder half jaar overschrijding. Die termijnoverschrijding wordt naar boven afgerond. Dit lichten we met een voorbeeld toe:

Wie betaalt de schadevergoeding?

Degene die verantwoordelijk is voor de overschrijding van de redelijke termijn betaalt de vergoeding. Duurt de bezwaarprocedure bij Toeslagen bijvoorbeeld meer dan twee jaar, dan moet Toeslagen betalen (ECLI:NL:RVS:2011:BR5168, rechtsoverweging 2.5). Duurt de bezwaarprocedure bij Toeslagen bijvoorbeeld vier maanden en de beroepsprocedure bij de rechtbank twee jaar, dan betaalt de rechtbank. De kosten kunnen ook verdeeld worden over Toeslagen en de rechtbank wanneer beide voor vertraging hebben gezorgd.

1.2.2.3 Schade die niet wordt vergoed

Niet alle schade komt in aanmerking voor vergoeding. Een paar veel voorkomende voorbeelden:

• Proceskosten (zoals bedoeld in artikel 8:75 en 8:75a van de Awb) kunnen niet als schadevergoeding geclaimd worden. Dit geldt ook voor het deel van de kosten dat op grond van de Bpb niet vergoed kan worden. Of wanneer de belanghebbende de kostenvergoeding niet tijdens de procedure claimde en daardoor vergoeding ervan misliep. Meer over proceskostenvergoeding in paragraaf 1.4.3 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’ en paragraaf 1.7 van het hoofdstuk ‘Beroep’.
• Rentevergoeding over te weinig betaalde toeslag.
• Telefoonkosten. Dit zijn namelijk reguliere kosten die iedereen in het dagelijks leven maakt. Overigens: de BelastingTelefoon is gratis wanneer deze vanaf een vaste telefoon wordt gebeld.

1.2.3 Voorwaarde 3: causaal verband

Er moet een directe relatie bestaan tussen het onrechtmatig handelen door het bestuursorgaan (voorwaarde 1) én de geleden schade door de burger (voorwaarde 2). Oftewel: het één (onrechtmatig handelen) moet direct tot het ander (schade) hebben geleid. Dit noemen we ‘causaal verband’. Er gelden twee criteria voor het causale verband:

1. Een onrechtmatig besluit (of onrechtmatige handeling) is een absolute voorwaarde voor het ontstaan van de schade. Dit wordt ook wel ‘conditio sine qua non’ genoemd: zonder het onrechtmatige besluit of de handeling zou de schade niet zijn opgetreden.
2. Er is geen causaal verband tussen het onrechtmatige besluit en de schade als dezelfde schade was ontstaan als er toen een rechtmatig besluit was genomen (ECLI:NL:RVS:2014:2510, rechtsoverweging 4.1).

1.2.4 Voorwaarde 4: toerekenbaar

Naast een ‘causaal verband’ tussen het onrechtmatige handelen en de schade vereist toekenning van schadevergoeding ook dat die schade aan het bestuursorgaan is te wijten. Bij een onrechtmatig besluit of een niet-tijdig genomen besluit is de schade in principe aan het bestuursorgaan toe te rekenen. Maar de (omvang van) de schade kan mede te wijten zijn aan een handelen of nalaten van de benadeelde zelf (eigen schuld). Hierdoor blijft de schade geheel of deels voor zijn eigen rekening. De benadeelde heeft dus een ‘schadebeperkingsplicht’ doen.

1.2.4.1 Schadebeperking

Wat schadebeperking precies inhoudt, is niet altijd even duidelijk. De jurisprudentie is behoorlijk casuïstisch (gericht op specifieke, individuele gevallen). Er zijn wel enkele algemene vormen van schadebeperking:

• Vooraf maatregelen nemen: denk aan tijdig verstrekken van juiste informatie of beschikbare informatie raadplegen en daarnaar handelen als dit nodig is.
• Achteraf maatregelen nemen: zoals zich onthouden van bepaalde gedragingen of het bestuursorgaan wijzen op een gemaakte fout.
• Rechtsmiddelen inzetten: zoals bezwaar maken bij het bestuursorgaan, beroep instellen bij de rechtbank, of om een voorlopige voorziening verzoeken bij de rechtbank. 

Het is aan het bestuursorgaan (de aangesprokene) om op te merken en te bewijzen dat de benadeelde niet aan schadebeperking heeft gedaan.

1.2.4.2 Geen te ver verwijderd verband

Voor toerekenbaarheid is ook belangrijk dat geen al te ver verwijderd verband is tussen het onrechtmatige besluit en de schade. Als sprake is van een onrechtmatig besluit en schade, en de causale relatie staat vast, dan moet die schade ook nog in redelijkheid aan het onrechtmatige besluit zijn toe te rekenen (artikel 6:98 van het BW). Een voorbeeld om dit te illustreren:

1.2.5 Voorwaarde 5: relativiteit

Voor toekenning van schadevergoeding is het bestaan van onrechtmatig handelen, toerekenbare schade en een causaal verband niet genoeg. De laatste voorwaarde voor schadevergoeding is de relativiteit. Artikel 6:163 van het BW bepaalt: “Geen verplichting tot schadevergoeding bestaat, wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden.” Dit moet dus altijd in samenhang met artikel 6:162 van het BW worden gelezen.

Een voorbeeld om dit te verduidelijken:

1.3 Civielrechtelijke of bestuursrechtelijke aansprakelijkheid

In paragraaf 1.2 hebben we alle voorwaarden voor de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding vanwege een onrechtmatige overheidsdaad besproken. Wanneer Toeslagen een schadeverzoek ontvangt, wordt beoordeeld of aan deze voorwaarden is voldaan. Hiernaast moet Toeslagen kijken waarvoor het aansprakelijk wordt gesteld: gaat het om een civielrechtelijke aansprakelijkstelling of een bestuursrechtelijke?

Schadevergoedingsverzoeken bij feitelijk handelen/nalaten is een civielrechtelijke aansprakelijkheidsstelling. Feitelijk handelen/nalaten is namelijk geen Awb-besluit. Op deze schadeverzoeken moet Toeslagen dan ook feitelijk reageren (zie paragraaf 1.6.4). De beslissing die Toeslagen daarop neemt is dan ook geen Awb-besluit, maar een reactie op het schadeverzoek. Indien de burger het niet eens is met de reactie op het schadeverzoek, dan kan de burger een procedure starten bij de civiele rechter.

Een verzoek om een schadevergoeding als gevolg van het niet tijdig nemen van een besluit of als gevolg van een onrechtmatig (Awb-)besluit, is een bestuursrechtelijke aansprakelijkheidsstelling. De beslissing op het schadeverzoek is dan wél een Awb-besluit. Hierin wordt de bezwaarclausule opgenomen. Dit betekent ook dat de Awb-termijnen gelden en dus ook de dwangsomregeling bij een ingebrekestelling door het overschrijden van deze termijnen.

Lees hierover meer in paragrafen 1.5.3 (beslistermijn) en 1.5.3.4.1 (dwangsom) van hoofdstuk ‘Awb’.

	Civielrechtelijk	Bestuursrechtelijk
Benadeelde vindt dat hij schade heeft geleden door	feitelijk handelen	een onrechtmatig besluit
	nalaten	het niet tijdig nemen van een besluit
Schadebesluit is	geen Awb-besluit, maar een reactie	wel een Awb-besluit

Het verschil tussen civielrechtelijke en bestuursrechtelijke aansprakelijkheid is niet alleen belangrijk voor de beslissing die Toeslagen moet nemen. Het is ook bepalend voor de vraag welke rechter bevoegd is, dus voor de vraag welke rechtsmiddelen de burger daartegen kan aanwenden. Daarover meer in paragraaf 1.5. We bespreken nu eerst de beslissing die het bestuursorgaan moet nemen op het schadeverzoek: het schadebesluit.

1.4 Schadebesluit

Als een burger vindt dat hij schade heeft geleden door een onrechtmatig besluit of handelen van Toeslagen, dan kan hij een verzoek om schadevergoeding bij Toeslagen indienen. En hij kan op verschillende manieren bij de rechtbank terecht (waarover meer in paragraaf 1.5). Toeslagen of de rechter moet dan een beslissing nemen op het schadeverzoek van de burger. Zo’n beslissing wordt een schadebesluit genoemd. Er bestaan drie soorten schadebesluiten:

• onzelfstandige schadebesluiten: paragraaf 1.4.1
• zuivere zelfstandige schadebesluiten: paragraaf 1.4.2
• onzuivere zelfstandige schadebesluiten: paragraaf 1.4.3

1.4.1 Onzelfstandig schadebesluit

Een onzelfstandig schadebesluit is onderdeel van een ander besluit. Onzelfstandige schadebesluiten kunnen voorkomen in bezwaarprocedures en (hoger) beroepsprocedures. Tijdens de procedure over bijvoorbeeld het recht op een toeslag, kan de belanghebbende Toeslagen of de rechtbank vragen om schadevergoeding. Er wordt vervolgens twee beslissingen in één genomen: een beslissing op het bezwaar of een uitspraak in (hoger) beroep over het recht op de toeslag én een beslissing op het schadeverzoek. We lichten eerst de situatie tijdens een bezwaarprocedure toe en daarna die tijdens een (hoger) beroepsprocedure.

1.4.1.1 Bezwaarprocedure

Tijdens een bezwaarprocedure kan de burger het bestuursorgaan vragen om de schade te vergoeden die hij heeft geleden door het besluit waartegen hij bezwaar maakt. Het bestuursorgaan kan hier tegelijk met de beslissing op het bezwaar over beslissen. Er is dan dus sprake van één gecombineerd besluit met daarin twee beslissingen: de beslissing op het bezwaar én de beslissing op het verzoek om schadevergoeding. Dit is een onzelfstandig schadebesluit.

In de praktijk is vooralsnog voor een andere werkwijze gekozen en neemt Toeslagen deze onzelfstandige schadebesluiten niet. Wanneer een burger tijdens een bezwaarprocedure om schadevergoeding vraagt, wordt dit schadeverzoek apart behandeld. Toeslagen neemt dan een beslissing op het bezwaar zonder daarin een beslissing op het schadeverzoek op te nemen. In de beslissing op bezwaar wordt aangegeven dat het schadeverzoek wordt doorgestuurd naar een ander onderdeel van Toeslagen en dat apart op het schadeverzoek beslist zal worden. Die aparte beslissing is dan een zelfstandig schadebesluit (waarover meer in paragraaf 1.4.2). Uitzondering hierop is als het schadeverzoek alleen gaat over schade bij overschrijding van de redelijke termijn (artikel 6 van het EVRM), waarover meer in paragraaf 1.2.2.2.1. Dan beslist Toeslagen wel tegelijk in één beslissing op het bezwaar en op het schadeverzoek. Lees meer over de werkwijze van Toeslagen bij schadeverzoeken in paragraaf 1.6.

1.4.1.2 (Hoger) beroepsprocedure

Op 1 juli 2013 is de Wns in werking getreden. Met deze wet is de Awb aangevuld met algemene bepalingen over schadevergoeding bij onrechtmatig overheidshandelen. Deze bepalingen staan in titel 8.4 van de Awb. Artikel V van de Wns bepaalt dat deze titel van de Awb nog niet van toepassing is op schade veroorzaakt door besluiten of andere handelingen van Toeslagen. Dit betekent dat de oude (per 1 juli 2013 vervallen) artikelen 8:73 en 8:73a van de Awb (wettekst 2013) nog gelden voor Toeslagen:

• Artikel 8:73 (wettekst 2013): als de bestuursrechter een beroep gegrond verklaart, kan hij daarnaast op verzoek van de belanghebbende en als daar gronden voor zijn, het bestuursorgaan veroordelen tot schadevergoeding.
• Artikel 8:73a (wettekst 2013): als het beroep wordt ingetrokken omdat het bestuursorgaan (deels) aan de belanghebbende tegemoet is gekomen, kan de bestuursrechter op verzoek van de belanghebbende, het bestuursorgaan veroordelen tot schadevergoeding. Bij de intrekking van het beroep moet de belanghebbende dan verzoeken om schadevergoeding.

De wetsartikelen gebruiken het woord ‘kan’. Dit betekent dat er geen verplichting bestaat voor de bestuursrechter. De rechter heeft op dit punt een discretionaire bevoegdheid (lees over dit begrip in paragraaf 1.6.2.1 van het hoofdstuk ‘Awb’). De rechter heeft de vrijheid om zelf te beslissen op het schadeverzoek. Hij mag het ook doorverwijzen naar de burgerlijke rechter.

Het kan ook zijn dat de bestuursrechter niet of slechts deels bevoegd is om op het schadeverzoek te beslissen. Als de schade mede veroorzaakt is door een niet appellabel besluit (een besluit waartegen de burger geen beroep kan instellen) of een feitelijke handeling, dan kan de bestuursrechter alleen beslissen over dat deel van het schadeverzoek dat wel ziet op een appellabel besluit. Er moet dan sprake zij van zogenaamde procedurele of materiële connexiteit (zie ook hierna in paragraaf 1.4.1.2.1). Voor het overige is dan de burgerlijke rechter bevoegd. Lees meer over de verschillende bevoegdheden van de bestuursrechter en de burgerlijke rechter in paragraaf 1.5.

Een schadeverzoek kan ook in hoger beroep nog worden ingediend. Hier geldt wel een uitzondering: wanneer de belanghebbende niet zelf in hoger beroep is gegaan, kan hij niet in de hoger beroepsprocedure alsnog een schadeverzoek indienen als hij dit niet in de beroepsprocedure bij de rechtbank heeft gedaan. Een voorbeeld ter illustratie:

Waarom kan de belanghebbende geen schadeverzoek in hoger beroep indienen wanneer hij zelf niet in hoger beroep is gegaan en hij in de beroepsprocedure bij de rechtbank geen schadeverzoek heeft ingediend? Het hoger beroep gaat in deze situatie alleen over de uitspraak in beroep en de gronden die de andere partij (het bestuursorgaan) daartegen heeft ingediend. Als de belanghebbende zelf ook onderwerpen wil inbrengen (zoals schadevergoeding), dan zal hij zelf in hoger beroep moeten gaan. Incidenteel hoger beroep is eventueel ook een optie, lees hierover in paragraaf 1.3.3 van het hoofdstuk ‘Hoger beroep’.

Over onzelfstandige schadebesluiten in de (hoger) beroepsprocedure is nu in ieder geval duidelijk dat

• er een verzoek om schadevergoeding van de burger moet zijn; de rechter mag niet ambtshalve (uit zichzelf) een schadevergoeding toekennen.
• het (hoger) beroep moet gegrond zijn; hiermee staat de onrechtmatigheid van het schadeveroorzakende besluit vast.  

In een (hoger) beroepszaak kan het ingewikkeld worden als

• de rechter het besluit vernietigt en het bestuursorgaan de opdracht geeft een nieuwe beslissing te nemen (waartegen weer bezwaar en/of beroep openstaat), of;
• als de hoger beroepsrechter tot een ander oordeel komt dan de rechter van de rechtbank en/of de zaak terugverwijst naar de rechtbank.

Het vaststellen van de schade kan in deze twee situaties namelijk lang duren. Eerst moet nog duidelijk zijn of er sprake is van een onrechtmatig besluit. Dat is pas duidelijk zodra

• het bestuursorgaan opnieuw beslist heeft, of;
• zodra de rechter tot een nieuwe beoordeling is gekomen.

Daarna staat vast of het besluit onrechtmatig is. En zo ja, dan kan pas worden beoordeeld of er ook recht bestaat op schadevergoeding, omdat nog steeds moet worden voldaan aan de andere hiervoor behandelde voorwaarden.

Lees meer over de (hoger) beroepsprocedure in de hoofdstukken ‘Beroep’ en ‘Hoger beroep’.

1.4.1.2.1 Intrekking van het (hoger) beroep

Eerder noemden we al artikel 8:73a van de Awb (wettekst 2013) (zie paragraaf 1.4.1.2). Dit artikel bepaalt dat een belanghebbende ook de optie heeft om bij de intrekking van zijn (hoger) beroep omdat het bestuursorgaan (deels) tegemoet is gekomen, om een schadebesluit te vragen aan de rechter. De voorwaarde is dat dit tegelijk met de intrekking wordt gedaan.

1.4.2 Zuiver zelfstandig schadebesluit

De burger die vindt dat hij schade heeft geleden door een onrechtmatig besluit van een bestuursorgaan, kan aan dat bestuursorgaan vragen om zijn schade te vergoeden. Dit verzoek kan op zichzelf staan en hoeft hij niet te combineren met een bezwaar- of beroepsprocedure. Het bestuursorgaan neemt dan een beslissing op dit verzoek. Dit is een zuiver zelfstandig schadebesluit (wat in de praktijk ook wel simpelweg ‘zelfstandig schadebesluit’ wordt genoemd). Er is dus geen sprake van één gezamenlijk besluit. Het schadebesluit maakt geen deel uit van een ander besluit, zoals een beslissing op bezwaar of uitspraak op beroep. Een verzoek om schadevergoeding leidt tot een nieuw primair besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb (zie over het begrip ‘besluit’ ook paragraaf 1.5 van het hoofdstuk ‘Awb’). Tegen dit besluit kan de benadeelde bezwaar maken en daarna (hoger) beroep instellen.

Wat als het besluit dat de schade zou hebben veroorzaakt, formele rechtskracht heeft gekregen? Dit betekent dat, zoals reeds onder paragraaf 1.2.1.2.2 is beschreven, de rechtsmiddelen (bezwaar en beroep) tegen het schadeveroorzakende besluit ongebruikt zijn gebleven en het schadeveroorzakende besluit rechtmatig wordt geacht. Het schadeveroorzakende besluit is het besluit waardoor de benadeelde volgens hem schade heeft geleden (bijvoorbeeld de beslissing om geen huurtoeslag toe te kennen). Ook als er wel rechtsmiddelen zijn ingezet tegen dit besluit, maar die hebben niet geleid tot een vernietiging van het besluit, wordt het schadeveroorzakende besluit als rechtmatig gezien. De belanghebbende kan dan nog wel in bezwaar en beroep gaan tegen het zelfstandige besluit waarin over de schadevergoeding is beslist (bijvoorbeeld als het verzoek is afgewezen). De rechter zal in een beroepsprocedure moeten kijken of het schadeveroorzakende besluit inderdaad rechtmatig is. Hij kan anders niet oordelen of de afwijzing van het schadeverzoek door het bestuursorgaan rechtmatig is. De bestuursrechter mag echter alleen oordelen over de rechtmatigheid van het schadeveroorzakende besluit als het zelfstandig schadebesluit een nauw juridisch verband heeft met dat besluit. Dit verband (connexiteit) heeft drie elementen: materieel, processueel en voor dezelfde belanghebbende

• materieel: paragraaf 1.4.2.1
• processueel: paragraaf 1.4.2.2
• dezelfde belanghebbende: paragraaf 1.4.2.3

1.4.2.1 Materiële connexiteit

Materiële connexiteit betekent dat een zelfstandig schadebesluit een Awb-besluit is als het schadeveroorzakende besluit dat ook was (ECLI:NL:CRVB:1994:ZB0806). Wat een Awb-besluit is, leggen we uit in paragraaf 1.5 van het hoofdstuk ‘Awb’. Eerst moet dus beoordeeld worden of het schadeveroorzakende besluit een Awb-besluit is. Dit betekent dat de schade moet zijn veroorzaakt door een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Zo ja, dan is het zelfstandig schadebesluit een Awb-besluit.

Is het schadeveroorzakende besluit geen Awb-besluit, dan is het zelfstandig schadebesluit dat ook niet. Dit heeft tot gevolg dat de bestuursrechter niet bevoegd is om te oordelen over het zelfstandig schadebesluit. De burgerlijke rechter heeft die bevoegdheid dan wel. Lees hierover meer in paragraaf 1.5.

1.4.2.2 Processuele connexiteit

De bestuursrechter is slechts bevoegd om een beroep tegen een beslissing op bezwaar over een zelfstandig schadebesluit te behandelen, als die bestuursrechter ook bevoegd is te oordelen over een beroep tegen het schadeveroorzakende besluit (ECLI:NL:RVS:1997:AA6762). Als het schadeveroorzakende besluit überhaupt geen appellabel besluit is, dan kan de bestuursrechter ook niet oordelen over het zelfstandig schadebesluit. Als het schadeveroorzakende besluit wel een appellabel besluit is, maar waartegen alleen beroep mogelijk is bij de burgerlijke rechter, dan is de bestuursrechter ook niet bevoegd om te oordelen over het schadebesluit. Dit laatste is ook het geval als de vermeende schade niet is veroorzaakt door een besluit, maar door een feitelijke handeling. Lees hierover meer in paragraaf 1.5.

1.4.2.3 ‘Zelfde belanghebbende’ connexiteit

De belanghebbende bij het schadebesluit moet ook belanghebbende zijn bij het schadeveroorzakende besluit (ECLI:NL:CRVB:2003:AM2447). In artikel 1:2 van de Awb staat wie belanghebbende is: “degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken”. Lees meer over dit begrip in paragraaf 1.4 van het hoofdstuk ‘Awb’. Er is dus geen sprake van deze connexiteit wanneer persoon a belanghebbende is bij het schadeveroorzakende besluit, maar persoon b meent als gevolg hiervan schade te lijden en dient een schadeverzoek in. Persoon b is dan wel belanghebbende bij het besluit op zijn schadeverzoek, maar niet bij het schadeveroorzakende besluit. De ‘zelfde belanghebbende’-connexiteit ontbreekt.

Dat zijn de drie vormen van connexiteit. Wordt hieraan voldaan, dan mag de bestuursrechter oordelen over het zelfstandig schadebesluit van een bestuursorgaan. Hoewel het zelfstandig schadebesluit niet in de Awb is geregeld, ontstaat hiermee toch een ‘Awb-rechtsgang’ (rechtsbescherming via de Awb) voor schade (processuele connexiteit). Er moet dan wel sprake zijn van schade veroorzaakt door een publiekrechtelijke rechtshandeling uitgevoerd door een bestuursorgaan (materiële connexiteit). Het gaat hierbij dus om de schadeverzoeken als gevolg van (het niet tijdig nemen van) een Awb-besluit.

1.4.3 Onzuiver zelfstandig schadebesluit (niet voor Toeslagen)

Een onzuiver schadebesluit betekent dat er in de primaire besluitvorming al een financiële afweging plaatsvindt. Dit speelt vooral in de sfeer van planschade (ruimtelijke ordening) en nadeelcompensatie.

Een onzuiver schadebesluit houdt vervolgens in dat de burger tegen een schadeveroorzakend besluit in beroep gaat specifiek omdat het besluit niet genomen had mogen worden zonder voldoende schadevergoeding aan te bieden. Dit komt bij Toeslagen niet voor.

1.5 Bevoegdheid burgerlijke en bestuursrechtelijke rechter

Zoals gezegd kan een burger een verzoek om schadevergoeding indienen bij een bestuursorgaan, maar kan hij ook terecht bij de rechtbank. Als de burger vindt dat hij schade heeft geleden door een besluit van een bestuursorgaan én dat besluit is vatbaar voor beroep, dan heeft hij twee opties: hij kan zijn eis om schadevergoeding bij de burgerlijke rechter of de bestuursrechter neerleggen.

1.5.1 Burgerlijke rechter

Een burger kan zich in ieder geval tot de burgerlijke rechter wenden. Schadevergoeding is namelijk een civiele kwestie en geregeld in het burgerlijke recht. De schade kan dan veroorzaakt zijn door een:

• feitelijk handeling,
• privaatrechtelijke rechtshandeling, of
• publiekrechtelijke rechtshandeling.

Lees meer over privaat- en publiekrechtelijk handelen in paragraaf 1.5.1.5 van het hoofdstuk ‘Awb’.

1.5.2 Bestuursrechter

Een burger kan niet altijd met een verzoek om schadevergoeding bij de bestuursrechter terecht. De bestuursrechter is alleen bevoegd als de schade is veroorzaakt door een besluit van een bestuursorgaan (publiekrechtelijke rechtshandeling). En dat besluit moet vatbaar zijn voor beroep. Dat is niet het geval als de schade is veroorzaakt door een feitelijke handeling of privaatrechtelijke rechtshandeling van het bestuursorgaan. De burger zal dan naar de burgerlijke rechter moeten. De burgerlijke rechter mag (als ’restrechter’) wel oordelen over dat deel van de schade waarover de bestuursrechter geen oordeel mag geven. Dit omdat de schade het gevolg is van een besluit dat niet vatbaar is voor bezwaar en (hoger) beroep, feitelijk handelen of een privaatrechtelijke rechtshandeling (ECLI:NL:RVS:2020:447, rechtsoverweging 6.9).

1.5.3 Afwijzing schadevergoeding door rechter

De burger kan van slechts één rechter een inhoudelijk oordeel krijgen over dezelfde schade. Als het inhoudelijke oordeel van de ene rechter hem niet bevalt, kan hij niet alsnog bij de andere terecht. De burgerlijke rechter en de bestuursrechter mogen niet beide inhoudelijk een verzoek om schadevergoeding beoordelen. Heeft de bestuursrechter het verzoek om niet-inhoudelijke redenen afgewezen (omdat hij niet bevoegd is), dan kan de benadeelde met hetzelfde verzoek nog wél terecht bij de burgerlijke rechter.

De burgerlijke rechter gaat uit van de rechtmatigheid van het besluit van het bestuursorgaan dat schade zou hebben veroorzaakt als

• daartegen voldoende rechtsmiddelen openstonden
• en een eventuele bezwaar- of beroepsprocedure niet tot vernietiging van het besluit heeft geleid (ECLI:NL:HR:1999:AA3880, rechtsoverweging 3.5.1).

 Als de bestuursrechter het besluit van het bestuursorgaan wél vernietigt, neemt de burgerlijke recht ook aan dat het besluit onrechtmatig is.

1.5.3.1 Geen schadevergoeding bij rechtmatig besluit

Als het besluit van het bestuursorgaan rechtmatig is, dan heeft een belanghebbende geen recht op schadevergoeding. Er wordt namelijk niet aan de eerste voorwaarde (een onrechtmatige daad) voldaan. Er is, zoals hierboven aangegeven, sprake van een rechtmatig besluit als een bezwaar- of beroepsprocedure niet heeft geleid tot vernietiging van dat besluit. Het besluit is ook rechtmatig als de belanghebbende niet tijdig bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld. En wanneer het bezwaar of beroep niet-ontvankelijk is verklaard. Het besluit heeft dan ‘formele rechtskracht’ gekregen: het besluit wordt dan qua inhoud en wijze van totstandkoming rechtmatig geacht (ECLI:NL:HR:1986:AC9347, rechtsoverweging 3.3.2).

1.6 Verzoek om schadevergoeding bij Toeslagen

We bespreken nu hoe Toeslagen omgaat met verzoeken om schadevergoeding. Deze verzoeken worden in eerste instantie behandeld door aangewezen medewerkers (schadebehandelaars) van het team Beroep, team 3.

De benadeelde moet een verzoek hebben ingediend bij Toeslagen. Zo’n verzoek is echter niet altijd heel letterlijk, maar moet soms in de tekst gelezen worden. Bijvoorbeeld: iemand gebruikt niet letterlijk het woord ‘schadevergoeding’, maar geeft wel aan dat hij door Toeslagen bepaalde kosten heeft moeten maken en dat hij deze terug wil krijgen.

We bespreken over de behandeling door Toeslagen verder:

• hoe Toeslagen ermee omgaat als het schadeverzoek onderdeel is van een klacht- of bezwaarschrift: paragraaf 1.6.1
• de termijn waarbinnen Toeslagen moet beslissen op het schadeverzoek: paragraaf 1.6.2
• hoe Toeslagen ermee omgaat als het schadeverzoek gaat over een onrechtmatig besluit: paragraaf 1.6.3
• en als het gaat over een feitelijke handeling of civielrechtelijke rechtshandeling: paragraaf 1.6.4

1.6.1 Verzoek onderdeel van klacht- of bezwaarschrift

Verzoeken om schadevergoeding kunnen los van een lopend proces per brief binnenkomen. Maar ze kunnen ook onderdeel zijn van een klacht- of bezwaarschrift. Verzoeken die op deze manier binnenkomen, moeten zo snel mogelijk doorgestuurd worden naar de schadebehandelaars van team Beroep. Bij te laat reageren en behandelen is namelijk de dwangsomregeling van artikel 4:17 van de Awb van toepassing. Lees meer over deze dwangsomregeling in paragraaf 1.5.3.4.1 van het hoofdstuk ‘Awb’. Uitzondering op deze werkwijze zijn verzoeken om schade bij overschrijding van de redelijke termijn (zie paragraaf 1.2.2.2.1). Dit verzoek hoeft niet doorgestuurd te worden, hierop kan een bezwaarmedewerker zelf beslissen. Deze beslissing kan dan ook onderdeel zijn van de beslissing op het bezwaar.

Tijdens een behandeling van een klacht of bezwaar, brengt een benadeelde soms mondeling een schadeverzoek naar voren. In dat geval stuurt de behandelaar de benadeelde een schadeformulier zodat het schadeverzoek op schrift gesteld wordt. Na retourontvangst van het formulier wordt het formulier doorgestuurd en neemt Team Beroep het verzoek in behandeling en begint de beslistermijn te lopen.

1.6.2 Beslistermijn

Er moet uiterlijk acht weken na ontvangst op het schadeverzoek beslist worden (artikel 4:13, tweede lid, van de Awb). Als het niet lukt om binnen deze acht weken te beslissen, dan moet Toeslagen dit binnen die acht weken aan de benadeelde laten weten en een redelijke termijn noemen waarbinnen de beslissing alsnog verwacht kan worden (artikel 4:14, derde lid, van de Awb). Lees meer over de beslistermijn in paragraaf 1.5.3 van het hoofdstuk ‘Awb’.

1.6.3 Verzoek gaat over onrechtmatig besluit

Wanneer het schadeverzoek is gericht op een onrechtmatig besluit van Toeslagen en Toeslagen wijst dit verzoek (deels) af, dan kan de benadeelde binnen zes weken bezwaar maken tegen dit zelfstandig schadebesluit. Als Toeslagen dit bezwaar (deels) afwijst, dan kan de benadeelde kiezen tussen beroep bij de bestuursrechter en het starten van een procedure bij de burgerlijke rechter. Zie hierover ook paragraaf 1.5.

1.6.4 Verzoek gaat over feitelijke handeling of civielrechtelijke rechtshandeling

Verzoekt de benadeelde om schadevergoeding vanwege een feitelijke handeling of civielrechtelijke rechtshandeling, dan neemt Toeslagen op dat verzoek geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Er is dan namelijk geen sprake van een publiekrechtelijke rechtshandeling, één van de criteria van het Awb-besluit (zie paragraaf 1.5.1.5 van hoofdstuk ‘Awb’). Toeslagen stuurt de benadeelde een brief en beoordeelt aan de hand van de hiervoor opgenomen voorwaarden of deze handeling onrechtmatig is en daardoor schade is veroorzaakt die voor vergoeding in aanmerking zou komen. In deze brief verwijst Toeslagen de benadeelde naar de burgerlijke rechter als hij het niet eens is met de beoordeling: “Bent u het niet eens met onze beslissing? Dan kunt u een gerechtelijke procedure starten bij de civiele (kanton)rechter.”