31 Bestuurlijke boete

1.1 Inleiding

In dit hoofdstuk

In dit hoofdstuk bespreken we wat een bestuurlijke boete is en welke wetten, regelingen en beginselen hierbij relevant zijn (paragraaf 1.2). Met ingang van 1 januari 2026 is de regelgeving over de boete aangepast. Dat is het uitgangspunt van dit hoofdstuk.

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de twee soorten boeten, de verzuimboete en de vergrijpboete (paragraaf 1.3), die Toeslagen kan opleggen. Daarna lichten we toe aan wie een boete opgelegd kan worden (paragraaf 1.4). Vervolgens komt de procedure voor het opleggen van een boete aan bod (paragraaf 1.5) en de situaties waarin geen boete opgelegd mag worden (paragraaf 1.6). Tot slot komt aan de orde hoe een boete te betalen (paragraaf 1.7).

Afkortingen en begrippen

In het hoofdstuk ‘Afkortingen en begrippen’ staat een afkortingen- en begrippenlijst. Hierin staan alle in het Handboek gebruikte afkortingen. Ook worden veel begrippen toegelicht. Kijk daar dus als een afkorting of begrip onbekend of onduidelijk is.

1.2 Definitie en relevante wetgeving

Een bestuurlijke sanctie is een door een bestuursorgaan wegens een overtreding van een wettelijke bepaling opgelegde verplichting of het onthouden van een aanspraak” (artikel 5:2, eerste lid, onderdeel a, van de Awb).

Hieraan kan op van grond artikel 5:2, eerste lid, onderdeel c, van de Awb een bestraffend, leed toevoegend, element worden toegevoegd. Volgens de Afdeling moet onder leedtoevoeging worden verstaan: ‘een geïndividualiseerd concreet (financieel) nadeel’ (ECLI:NL:RVS:2002:AF0846, ECLI:NL:RVS:2002:AE0721 en ECLI:NL:RVS:2025:1284). Dit leed toevoegende concrete financiële nadeel is in de definitiebepaling (artikel 5:40, eerste lid, van de Awb) van een bestuurlijke boete verwoord met de woorden “het opleggen van de onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom”.

Ook Toeslagen, zijnde een bestuursorgaan, kan een boete opleggen nu dit in een wettelijk voorschrift is bepaald (artikelen 40, 41 en 41bis van de Awir).

We bespreken verder:

• het legaliteitsbeginsel: paragraaf 1.2.1
• het wettelijk kader voor het opleggen van bestuurlijke boeten door Toeslagen: paragraaf 1.2.2
• de bevoegdheid tot het opleggen van bestuurlijke boeten: paragraaf 1.2.3

1.2.1 Legaliteitsbeginsel

Een basisbeginsel bij het opleggen van bestuurlijke boeten is dat dit alleen kan als de overtreding en de sanctie in de wet staan op het moment van de gedraging (artikel 5:4, tweede lid, van de Awb).

De gedragingen die voor Toeslagen beboetbaar zijn staan in de artikelen 40, 41 en 41bis van de Awir.

Ook op grond van artikel 7, eerste lid, van het EVRM mag niemand worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Evenmin mag een zwaardere straf worden opgelegd dan die, die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was. Hetzelfde staat in artikel 15, eerste lid, van het IVBPR met als toevoeging: “Indien, na het begaan van het strafbare feit de wet mocht voorzien in de oplegging van een lichtere straf, dient de overtreder daarvan te profiteren.”

Dit alles tezamen omvat het legaliteitsbeginsel. Kort samengevat ‘geen straf zonder wet’.

1.2.2 Wettelijk kader

De Awb geeft de algemene regels waaraan bestuursorganen zich moeten houden. In de Awir staan meer specifieke regels voor Toeslagen. En vanwege de directe werking zal Toeslagen ook rekening moeten houden met de relevante bepalingen van het EVRM.

Als de wettelijke bepaling ruimte laat aan het bestuursorgaan in zake de uitvoering, dan kan het bestuursorgaan beleidsregels maken voor het uitvoeren (artikel 4:81, eerste lid, van de Awb).

Voor Toeslagen heeft de wetgever ruimte gelaten in artikelen 40 en 41 van de Awir door het gebruik van de woorden “kan opleggen”.

De staatssecretaris van Financiën heeft op grond hiervan de Beleidsregel bestuurlijke boeten Dienst Toeslagen (BBBDT)vastgesteld.

De Awb, Awir en de BBBDT vormen het wettelijk kader. Zie hiervoor:

• Titel 5.1 van de Awb
• Titel 5.4 van de Awb
• Artikelen 40 tot en met 42 van de Awir
• Ook is artikel 6 van het EVRM van wege het bestraffende karakter van de bestuurlijke boete van toepassing, zie paragraaf 1.5.7
• Beleidsregel bestuurlijke boeten Dienst Toeslagen (BBBDT)

1.2.3 Bevoegdheid

De bevoegdheid van het bestuursorgaan tot het opleggen van een bestuurlijke boete bestaat alleen als die bevoegdheid in de wet is vastgelegd (artikel 5:4, eerste lid, van de Awb). Voor Toeslagen is de bevoegdheid tot het opleggen van een verzuimboete vastgelegd in artikel 40 van de Awir en voor de vergrijpboete in artikel 41 van de Awir. In deze bepalingen is de passage opgenomen dat Toeslagen een boete “kan opleggen”.

1.3 Soorten boeten

Toeslagen mag twee soorten bestuurlijke boeten opleggen, namelijk een verzuim- of een vergrijpboete. In de volgende paragrafen lichten we toe wat deze twee soorten boeten inhouden.

1.3.1 Verzuimboete

Iemand begaat een verzuim wanneer hij op grond van de Awir (en daarop gebaseerde regelgeving) verplicht is om informatie te verstrekken en dat niet of niet binnen de termijn doet. Toeslagen kan dan op grond van artikel 40, eerste lid, van de Awir een boete opleggen. Doordat dit wetsartikel het woord ‘kan opleggen’ gebruikt, is het een discretionaire bevoegdheid. Toeslagen is daardoor niet verplicht om een boete op te leggen wanneer iemand een verzuim begaat. Lees meer over het begrip ‘discretionaire bevoegdheid’ in paragraaf 1.6.2.1 van het hoofdstuk ‘Awb’.

Maakt Toeslagen gebruik van de discretionaire bevoegdheid om een verzuimboete op te leggen, dan gelden daarvoor een aantal regels. Die staan in artikel 40 van de Awir en artikel 3 van de BBBDT.

Met ingang 1 januari 2026 is de wettekst van artikel 40 van de Awir  zo aangepast dat door de verwijzing naar artikel 38, eerste, tweede en vierde lid, van de Awir alleen nog verzuim boetes kunnen worden opgelegd aan een kindcentrum of gastouderbureau.  Aan burgers kan geen verzuimboete worden opgelegd.

In het beleid is hierop aangesloten. In de tekst van artikel 3 van de BBBDT is geformuleerd dat een verzuimboete kan worden opgelegd aan een kindcentrum of gastouderbureau. De hoogte van de boete wordt, afhankelijk van de grootte van het kindcentrum of gastouderbureau, volgens een staffel opgelegd. Aan de staffel is een maximumbedrag verbonden dat jaarlijks kan worden aangepast.

Toeslagen moet voordat een verzuimboete kan worden opgelegd, de overtreder, zijnde een kindcentrum of gastouderbureau, eerst herinneren aan de bestaande verplichting op grond van artikel 38 van de Awir tot levering van de gegevens en een termijn stellen om alsnog te voldoen. De herinnering wordt aangemerkt als een waarschuwing. Vervolgens kan worden overgaan tot aanmanen als binnen die termijn geen gegevens zijn geleverd.

 Toeslagen moet altijd eerst een waarschuwing afgeven (zie paragraaf 1.3.1.2). En bij het niet tijdig reageren op een informatieverzoek op grond van artikel 38, eerste en tweede lid, van de Awir mag Toeslagen een verzuimboete aan de hand van de staffel opleggen (zie paragraaf 1.3.1.3).

Het vastgestelde verzuim door het gast ouderbureau of het kindcentrum om tijdig de benodigde informatie te verschaffen is voldoende voor het mogen opleggen van een verzuimboete. Het idee achter deze boete is het aan sporen van de kinderopvangorganisatie om tijdig de informatie te leveren zodat Toeslagen ook tijdig en zo correct mogelijk de tegemoetkoming kan vaststellen.

Als de overtreding echter niet aan de overtreder verweten kan worden, dan mag geen boete opgelegd worden (artikel 5:41 van de Awb). Denk aan gevallen als overmacht of het geval wanneer het verzoek om informatie, de waarschuwing en de aanmaning niet correct zijn verstuurd en de belanghebbende deze niet heeft ontvangen. Dan kan er geen verwijt worden gemaakt dat er niet tijdig is voldaan aan de informatieverplichting.  Lees over meer redenen waarom geen boete opgelegd mag worden in paragraaf 1.6.

We gaan verder in op:

• het begaan van een verzuim: de overtreding: paragraaf 1.3.1.1
• de waarschuwing: paragraaf 1.3.1.2
• de hoogte van de verzuimboete: paragraaf 1.3.1.3

1.3.1.1 Overtreding bij verzuim

Zoals in de vorige paragraaf uitgelegd, begaat iemand een verzuim wanneer hij zich niet (binnen de termijn) houdt aan de verplichting tot het aanleveren van informatie (artikel 40, eerste lid, van de Awir). Er moet dus allereerst een verplichting bestaan tot het aanleveren van informatie. Vervolgens moet de termijn daarvoor ongebruikt verstrijken. Het moment dat de termijn voorbij is, is het moment van het verzuim (ook wel de overtreding genoemd).

Worden twee of meer verplichtingen overtreden dan kan Dienst Toeslagen voor iedere afzonderlijke overtreding een verzuimboete opleggen (artikel 5:8 van de Awb).

1.3.1.1.1 Verzuim bij informatieverzoek

Wanneer een kindcentrum of gastouderbureau verzuimt om (tijdig) te reageren op een verzoek om informatie op grond van artikel 38, eerste lid, van de Awir, dan mag Toeslagen een verzuimboete opleggen als (artikel 40, tweede lid, van de Awir):

• Toeslagen een redelijke inspanning heeft verricht om de persoon die niet heeft voldaan aan de verplichting in de gelegenheid te stellen alsnog de gevraagde informatie binnen een redelijke termijn te verstrekken vóórdat hij/zij is aangemaand; en
• de informatie niet is verstrekt binnen de daaropvolgende door Toeslagen gestelde aanmaningstermijn zoals verwoord is in  artikel 38, derde lid, van de Awir. 

De hoogte van de verzuimboete is afhankelijk van de soort kinderopvang en de bijbehorende staffel (artikel 3, derde lid, van de BBBDT).

1.3.1.2 Waarschuwing

Begaat iemand voor het eerst een verzuim, dan wordt er nog geen verzuimboete opgelegd, maar een waarschuwing verstuurd (artikel 3, tweede lid, van de BBBDT).

De waarschuwing is geen besluit. Het heeft namelijk geen rechtsgevolg. Tegen de waarschuwing kan dan ook geen bezwaar en beroep ingesteld worden. Lees meer over de definitie van een besluit en het begrip ‘rechtsgevolg’ in paragraaf 1.5.1.4 van het hoofdstuk ‘Awb’. De Afdeling concludeerde hetzelfde: “Een waarschuwing […] brengt geen wijziging in de rechtspositie van degene die wordt gewaarschuwd.” (ECLI:NL:RVS:2006:AU9822, rechtsoverweging 2.6.1). Hij krijgt namelijk geen verplichting opgelegd, maar wordt slechts gewezen op een al bestaande verplichting. Bovendien volgt niet op iedere waarschuwing een boete. Dit is afhankelijk van meerdere omstandigheden zoals de geldingsduur van de waarschuwing, het niet nakomen van de gevraagde verplichting en het plaatsvinden van een volgende overtreding. Wordt na de waarschuwing een boete opgelegd, dan kan de belanghebbende wel bezwaar en beroep indienen tegen die boete. In die bezwaar- of beroepsprocedure kan hij dan ook de waarschuwing aanvechten als hij die onrechtmatig vindt, aldus de Afdeling. Was die waarschuwing namelijk niet rechtmatig, dan geldt die niet en kon daarna ook geen boete opgelegd worden.

Als in strijd met de BBBDT geen waarschuwing wordt opgelegd, maar meteen een boete, dan kan de belanghebbende in de bezwaar- of beroepsprocedure tegen die boete aanvoeren dat er ten onrechte geen waarschuwing is opgelegd en daarom ook nog geen boete opgelegd mocht worden (ECLI:NL:RVS:2006:AU9822, rechtsoverweging 2.6.1).

1.3.1.3 Hoogte verzuimboete

In artikel 3 van de BBBDT is geregeld hoe hoog de verzuimboete kan zijn. Het maximale bedrag voor de verzuimboete is voor Toeslagen vastgelegd in artikel 40, eerste lid, van de Awir. Op grond van artikel 41a, eerste lid, van de Awir kunnen de boetes geïndexeerd worden.

1.3.2 Keuze verzuim- of vergrijpboete

Iemand begaat een vergrijp wanneer hij op grond van de Awir (en daarop gebaseerde regelgeving) verplicht is om informatie te verstrekken en het aan diens opzet of grove schuld is te wijten dat die informatie niet, onjuist of onvolledig is verstrekt (artikel 41, eerste lid, van de Awir). Toeslagen kan dan een vergrijpboete opleggen.

Is het aan opzet of grove schuld van de overtreder te wijten dat de gegevens of informatie niet zijn verstrekt, dan moet Toeslagen vooraf een keuze maken of er een verzuim- of vergrijpboete wordt opgelegd (artikel 3, vijfde lid, van de BBBDT). De reden voor deze keuzemogelijkheid is dat voor het constateren van de overtreding van verzuim geen schuldvraag beantwoord hoeft te worden.

Doordat ook artikel 41, eerste lid, van de Awir het woord ‘kan’ gebruikt, is Toeslagen niet verplicht om een boete op te leggen wanneer iemand een vergrijp begaat. Er bestaat een discretionaire bevoegdheid. Deze discretionaire bevoegdheid is in lijn met de hiervoor beschreven beleidsregel dat er een keuze moet worden gemaakt.

Lees meer over het begrip ‘discretionaire bevoegdheid’ in paragraaf 1.6.2.1 van het hoofdstuk ‘Awb’.

Het moeten maken van een keuze tussen het opleggen van een verzuim- of vergrijpboete ziet alleen op situaties waarbij kindcentra of gastouderbureaus de overtreder zijn (artikel 40, eerste lid, van de Awir en artikel 41, vierde lid, van de Awir). In deze wetsbepalingen wordt de koppeling naar artikel 38, eerste, tweede en vierde lid, van de Awir gemaakt.

We gaan verder in op:

• het begaan van een vergrijp: de overtreding: paragraaf 1.3.2.1
• opzet en grove schuld: paragraaf 1.3.2.2
• de hoogte van de vergrijpboete: paragraaf 1.3.2.3

1.3.2.1 Vergrijpboete

Iemand begaat een vergrijp wanneer hij zich met opzet of grove schuld niet houdt aan de verplichting tot het aanleveren van informatie of die informatie onjuist of onvolledig aanlevert (artikel 41, eerste lid, van de Awir). Er moet dus allereerst een verplichting bestaan tot het aanleveren van informatie. Vervolgens moet de termijn daarvoor ongebruikt verstrijken of moet onjuiste of onvolledige informatie aangeleverd worden. Het moment dat de termijn voorbij is of de onjuiste/onvolledige informatie aangeleverd wordt, is het moment van het vergrijp (ook wel de overtreding). In alle gevallen moet wel sprake zijn van opzet of grove schuld, waarover meer in de volgende paragraaf.

De verplichtingen die bij overtreding ervan tot een vergrijpboete kunnen leiden zijn hetzelfde als bij de verzuimboete. Het moment van overtreding kan wel verschillen. Voor de vergrijpboete is dit namelijk niet alleen het moment waarop de termijn (inclusief aanmaningstermijn) is verstreken zonder dat aan de verplichting is voldaan. Het moment van overtreding kan voor de vergrijpboete ook zijn het moment dat onjuiste of onvolledige informatie is verstrekt, bijvoorbeeld als reactie op een verzoek om informatie of bij het doorgeven van een wijziging.

Worden twee of meer verplichtingen overtreden, dan kan Toeslagen voor de overtreding van iedere afzonderlijke verplichting een vergrijpboete opleggen (artikel 5:8 van de Awb).

1.3.2.2 Opzet en grove schuld

Voor het opleggen van een vergrijpboete moet iemand met opzet of grove schuld hebben gehandeld. Wat betekent dit precies?

In de toelichting bij de BBBDT wordt grove schuld gedefinieerd als: grove schuld is een in laakbaarheid aan opzet grenzende mate van verwijtbaarheid en omvat mede grove onachtzaamheid. Daarbij kan gedacht worden aan laakbare slordigheid of ernstige nalatigheid.

Bij grove schuld had de overtreder redelijkerwijs moeten of kunnen begrijpen dat zijn gedrag tot gevolg kon hebben dat een te hoog bedrag aan tegemoetkoming zou kunnen worden toegekend.

Opzet is het willens en wetens handelen of nalaten. Onder opzet wordt mede verstaan voorwaardelijke opzet. Onder voorwaardelijke opzet wordt verstaan het willens en wetens aanvaarden van de aanmerkelijke kans dat een handelen of nalaten tot gevolg heeft dat de beboetbare gedraging wordt begaan.

Toeslagen dient de aanwezigheid van opzet of grove schuld te stellen en te bewijzen. Toeslagen kan zich voor het bewijs van opzet of grove schuld baseren op door hem gestelde, en door de overtreder niet of niet voldoende ontzenuwde vermoedens die gebaseerd zijn op feiten.

Als slechts een gedeelte van het teruggevorderde bedrag door opzet of grove schuld van de overtreder te veel is ontvangen, dan wordt hiermee rekening gehouden bij het bepalen van de boetehoogte.

1.3.2.3 Hoogte vergrijpboete

In de wet moet zijn vastgelegd hoe hoog de boete voor een bepaalde overtreding maximaal kan zijn (artikel 5:46, eerste lid, van de Awb). Het maximale bedrag voor vergrijpboeten is voor Toeslagen vastgelegd in artikel 41 van de Awir .

De hoogte van de vergrijpboete wordt gerelateerd aan twee zaken:

• De hoogte van het bedrag dat van degene die gehouden is inlichtingen te verstrekken wordt teruggevorderd “of zou zijn teruggevorderd” (artikel 41, eerste lid, van de Awir en artikel 4, eerste lid, van de BBBDT). Door de toevoeging van ‘‘of zou zijn teruggevorderd’’ hoeft er geen sprake te zijn van een terugvordering. Er hoeft dus ook niet te veel toeslag te zijn uitbetaald. Zo kan ook een vergrijpboete worden opgelegd als Toeslagen de onjuistheid of onvolledigheid op tijd constateert en daarom (of mede om andere redenen) niet overgaat tot het uitbetalen van de toeslag. De overtreder hoeft dus geen daadwerkelijk voordeel te hebben behaald met zijn vergrijp. Wel moet de toeslag waar recht op is op basis van de juiste gegevens lager zijn dan de toeslag die is (of zou zijn) uitgekeerd op basis van de onjuiste of onvolledige gegevens; en
• De omvang van het kindcentrum of gastouderbureau (artikel 41, vierde lid, van de Awir en artikel 4, derde lid, van de BBBDT).

Daarnaast geeft de wet de mogelijkheid in het geval van recidive de boete te verhogen (artikel 41, tweede lid, van de Awir).

1.3.2.3.1 Straftoemeting bij verzuim- en vergrijpboete

Als sprake is van een beboetbare gedraging die aan de overtreder kan worden toegerekend gebruikt Toeslagen de boetebedragen uit de wet en het BBDT als uitgangspunt en past aanvullend daarop individuele straftoemeting toe. Dit houdt in dat bij het bepalen van de hoogte van de boete Toeslagen rekening houdt met eventuele bijzondere omstandigheden die straf verminderend en strafverzwarend kunnen zijn. Factoren die onder andere een rol kunnen spelen bij de inachtneming van bijzondere omstandigheden zijn: (i) de aard en de ernst van de overtreding (ii) de duur en omvang van de overtreding (iii) behaald voordeel (iv)persoonlijke omstandigheden waaronder (v) financiële draagkracht (vi) medische toestand en (vii) relationele omstandigheden en het doen en nalaten van Toeslagen.

Het resultaat van de afweging van factoren zal moeten leiden tot een boete die passend en geboden is bij de geconstateerde beboetbare gedraging. Gedragingen van de overtreder na het begaan van het beboetbare feit, kunnen ook bij de straftoemeting worden betrokken.

Bij strafverminderende omstandigheden ligt de nadruk op buiten de (directe) invloedssfeer van de overtreder liggende gebeurtenissen. Voor de beoordeling of die omstandigheden tot matiging van de boete aanleiding kunnen geven, kan het van belang zijn of de overtreder maatregelen heeft getroffen of had kunnen treffen om de overtreding te voorkomen. De ernst van de te beboeten gedraging kan aanleiding geven de op te leggen vergrijpboete te verhogen tot het wettelijk maximum. Hiertoe is in elk geval aanleiding indien sprake is van listigheid, valsheid of samenspanning.

De stelplicht en bewijslast van strafverzwarende factoren rusten op Toeslagen; de stelplicht en bewijslast van straf verminderende factoren op de overtreder. Als Toeslagen op de hoogte is van bijzondere omstandigheden, zal bij het opleggen van de boete daarmee rekening moeten worden gehouden. Dienst Toeslagen hoeft niet ambtshalve te onderzoeken of van strafverminderende factoren sprake is.

1.4 Overtreder

Wie is de overtreder van een verzuim of vergrijp? Dat is in ieder geval “degene die de overtreding pleegt of medepleegt” (artikel 5:1, tweede lid, van de Awb). De Awir vult dit sinds 1 januari 2014 aan met de zogenoemde doen pleger, de uitlokker en de medeplichtige (deze aanvulling is (vooralsnog) tijdelijk en vervalt na enkele verlengingen per 1 januari 2029, zie voor de laatste verlenging Kamerstukken II, 2023–2024, 36 418, nr. 3, pagina 142).

We zetten alle soorten overtreders op een rijtje:

Overtreder	Toelichting	Wetsartikel
Pleger	Degene die de overtreding pleegt	Artikel 5:1, tweede lid, van de Awb
Medepleger	Degene die de overtreding medepleegt, dat wil zeggen degene die nauw en bewust samenwerkt met de andere (mede)pleger	Artikel 5:1, tweede lid, van de Awb
Doen pleger	Degene die de pleger aanzet tot een overtreding	Artikel 41bis, eerste lid, onderdeel a, van de Awir
Uitlokker	Degene die door giften, beloften, misbruik van gezag, geweld, bedreiging, misleiding of door het verschaffen van gelegenheid, middelen of inlichtingen de overtreding opzettelijk uitlokt	Artikel 41bis, eerste lid, onderdeel b, van de Awir
Medeplichtige	Degene die als medeplichtige opzettelijk behulpzaam is bij of opzettelijk gelegenheid, middelen of inlichtingen verschaft tot het plegen van de overtreding	Artikel 41bis, eerste lid, onderdeel c, van de Awir

1.5 Opleggen van een boete

Voor het opleggen van een bestuurlijke boete gelden een aantal procedurele regels. We bespreken:

• de kennisgeving van het voornemen om een boete op te leggen en de zienswijze: paragraaf 1.5.1
• het rapport: paragraaf 1.5.2
• het toezenden van gegevens: paragraaf 1.5.3
• het zwijgrecht en de cautie: paragraaf 1.5.4
• de boetebeschikking: paragraaf 1.5.5
• het evenredigheidsbeginsel: paragraaf 1.5.6
• de toepassing van artikel 6 van het EVRM: paragraaf 1.5.7
• het voorleggen aan het openbaar ministerie: paragraaf 1.5.8

1.5.1 Kennisgeving en zienswijze

Toeslagen kan de overtreder vóór het opleggen van de boete een kennisgeving sturen van het voornemen om de boete op te leggen. De overtreder wordt dan ook in de gelegenheid gesteld om zijn zienswijze erop te geven. Dit moet in ieder geval worden gedaan wanneer voor de overtreding een vergrijpboete van meer dan € 340 opgelegd kan worden (artikel 5:53, eerste en derde lid, van de Awb. 

Wordt de overtreder in de gelegenheid gesteld om zijn zienswijze te geven over het voornemen om een boete op te leggen, dan moet Toeslagen indien nodig zorgen voor een tolk (artikel 5:50, eerste lid, onderdeel b, van de Awb).

Wanneer Toeslagen nadat de zienswijze is gegeven beslist om geen boete op te leggen of de overtreding alsnog voor te leggen aan de officier van justitie, wordt dit schriftelijk aan de overtreder meegedeeld (artikel 5:50, tweede lid, van de Awb). Lees over het voorleggen aan de officier verder in paragraaf 1.5.8.

1.5.2 Rapport

Toeslagen kan van de overtreding een rapport opmaken (artikel 5:48, eerste lid, van de Awb). Dit moet in ieder geval worden gedaan wanneer voor de overtreding een vergrijpboete van meer dan € 340 opgelegd kan worden (artikel 5:53, eerste en tweede lid, van de Awb.

Het rapport moet een dagtekening hebben en vermeldt de naam van de overtreder, alsook de overtreding, het overtreden voorschrift en zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd (artikel 5:48, tweede lid, van de Awb). Het rapport wordt aangenomen als een kennisgeving van het voornemen om een vergrijpboete op te leggen, (artikel 4, vijfde lid, van de BBBDT).

Een kopie van het rapport wordt uiterlijk bij de boetebeschikking aan de overtreder toegezonden (artikel 5:48, derde lid, van de Awb). Lees over die beschikking in paragraaf 1.5.5. Wordt de overtreder in de gelegenheid gesteld om zijn zienswijze te geven over het voornemen om een boete op te leggen, dan moet het rapport al bij de uitnodiging daarvoor worden opgestuurd (artikel 5:50, eerste lid, onderdeel a, van de Awb).

1.5.3 Toezenden gegevens

Wanneer de overtreder daarom vraagt, moet Toeslagen hem de gegevens toesturen waarop het opleggen van de boete (of het voornemen daartoe) is gebaseerd (artikel 5:49, eerste lid, van de Awb). En als dit nodig is, moet Toeslagen er zoveel mogelijk voor zorgen dat die gegevens aan de overtreder worden medegedeeld in een voor hem begrijpelijke taal (artikel 5:49, tweede lid, van de Awb).

1.5.4 Zwijgrecht en cautie

Degene die wordt verhoord in verband met het aan hem opleggen van een bestuurlijke boete, is niet verplicht om verklaringen over de overtreding af te leggen (artikel 5:10a, eerste lid, van de Awb). Dit wordt ook wel het zwijgrecht genoemd.

Toeslagen moet de belanghebbende vóór het verhoor wijzen op zijn zwijgrecht door hem te vertellen dat hij niet verplicht is tot antwoorden (artikel 5:10a, tweede lid, van de Awb). Deze mededeling wordt ook wel de cautie genoemd. Dit moet bij ieder verhoor opnieuw worden gedaan. Een verhoor is in dit verband ieder mondeling (waaronder telefonisch) gesprek met de persoon die mogelijk voor een boete in aanmerking komt waarin (het voornemen tot het opleggen van) de boete ter sprake komt.

1.5.5 Boetebeschikking

Het opleggen van een bestuurlijke boete wordt gedaan met een beschikking die voor bezwaar vatbaar is en bevat in ieder geval (artikel 5:9 en 5:52 van de Awb):

• de naam van de overtreder;
• het bedrag van de boete;
• de overtreding;
• het overtreden voorschrift;
• en eventueel een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd. 

Als een rapport is opgesteld, moet binnen 13 weken na de dagtekening van het rapport beslist zijn over het opleggen van de boete (artikel 5:51, eerste lid, van de Awb). Deze termijn wordt opgeschort zodra de gedraging aan het openbaar ministerie is voorgelegd, tot de dag waarop Toeslagen weer bevoegd wordt om een boete op te leggen (tweede lid). Lees meer over het voorleggen aan het openbaar ministerie in paragraaf 1.5.8.

1.5.6 Evenredigheidsbeginsel

Bij ieder besluit spelen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een rol, waaronder het evenredigheidsbeginsel (waarover meer in paragraaf 1.6.2 van het hoofdstuk ‘Awb’). De Awb noemt het evenredigheidsbeginsel ook nog expliciet met betrekking tot de bestuurlijke boete. Artikel 5:46, tweede en derde lid, van de Awb bepaalt namelijk het volgende:

• “Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.”
• “Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.” 

Dit artikel betekent dat een bestuursorgaan moet opletten dat de boete geen onevenredige gevolgen heeft voor de belanghebbende. Lees hierover meer in paragraaf 1.6.2 van het hoofdstuk ‘Awb’.

1.5.7 Redelijke termijn van artikel 6 EVRM

In procedures over bestuurlijke boetes geldt op grond van artikel 6 van het EVRM dat de procedure binnen een redelijke termijn moet worden behandeld. Indien Dienst Toeslagen in bezwaar of beroep een redelijke termijn heeft overschreden dan gelden de nadere regels die de Hoge Raad heeft gegeven in zijn arrest van 19 december 2008 (ECLI:NL:HR:2008:BD0191). Daarin worden vuistregels gegeven voor vermindering van de boete als gevolg van de termijnoverschrijding, en wordt bepaald dat de vermindering afhankelijk is van de mate waarin de redelijke termijn is overschreden.

In de gevallen waarin de redelijke termijn met niet meer dan twaalf maanden is overschreden wordt de boete verminderd:

• met 5% bij een overschrijding van de redelijke termijn met zes maanden of minder;
• met 10% bij een overschrijding van de redelijke termijn met meer dan zes maanden.

Verder is van belang om voldoende tijd te krijgen als belanghebbende om zich voor te bereiden op zijn verdediging, om getuigen te ondervragen, getuigen te kunnen oproepen. Daarnaast heeft hij recht op een kosteloze tolk als er een taal gesproken wordt die hij niet machtig is.

Lees meer over die redelijke termijn in paragraaf 1.4.1.4 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’ en paragraaf 1.2.2.2.1 van het hoofdstuk ‘Schadevergoeding’.

1.5.8 Voorleggen aan openbaar ministerie

Als er sprake is van een vergrijp wat ook een strafbaar feit is, wordt deze aan de officier van justitie voorgelegd, tenzij een wettelijk voorschrift bepaalt, of met het Openbaar Ministerie is overeengekomen, dat daarvan kan worden afgezien (artikel 5:44, tweede lid, van de Awb).

Van zo’n strafbaar feit is bijvoorbeeld sprake als er vervalste bewijsstukken door de overtreder zijn overlegd. Dan hebben we het over ‘valsheid in geschrifte’ strafbaar gesteld in artikel 225 van het Wetboek van Strafrecht. Andere mogelijk relevante samenlopende strafbare feiten zijn bijvoorbeeld te vinden in de artikelen 227b, 326 en 420bis van het Wetboek van Strafrecht. 

Wat Toeslagen en het Openbaar Ministerie met elkaar zijn overeengekomen, is vastgelegd in het Protocol AAFD 2023. In dit protocol staan onder andere voorschriften voor de aanmelding en afdoening van delicten op het gebied van toeslagen die ook strafbare feiten zijn. Het protocol beschrijft hoe Toeslagen de aanmeldingen selecteert van delicten die voor mogelijke strafrechtelijke afdoening in aanmerking komen (lees in de volgende paragraaf meer over de specifieke aanmeldingscriteria). De geselecteerde aanmeldingen worden ingebracht in een afstemmingsoverleg (de zogeheten weegploeg) van de Belastingdienst, de FIOD en het OM. De uiteindelijke keuze om wel of niet over te gaan op strafrechtelijke afdoening wordt in dat overleg gemaakt.

Als gekozen wordt voor strafrechtelijke in plaats van bestuursrechtelijke afdoening, legt Toeslagen geen bestuurlijke boete op, tenzij de officier laat weten van strafvervolging af te zien of Toeslagen niet binnen 13 weken een reactie van de officier ontvangt (artikel 5:44, derde lid, van de Awb).

1.6 Waarschuwing en nihilboete

Bij de beoordeling van een overtreding en individuele omstandigheden kan worden geconstateerd dat op basis van verwijtbaarheid, evenredigheid en/of doen en nalaten van Dienst Toeslagen boeteoplegging achterwege moet blijven. Dienst Toeslagen kan dan besluiten geen boete op te leggen voor een beboetbare gedraging of te volstaan met een nihilboete. Een dergelijke beschikking wordt alleen afgegeven na het opmaken en toezenden van een boeterapport. Een boeterapport wordt opgemaakt als de behandelaar van mening is dat er een overtreding is gepleegd. Als er géén boeterapport of onderzoek kenbaar is bij de overtreder, is het toezenden van een waarschuwing niet aan de orde. Bij een volgende beboetbare gedraging binnen een periode van vijf jaren kan de eerdere beboetbare gedraging meewegen bij de boetetoemeting. Er is in dat geval geen sprake van recidive.

1.6.1 Wanneer er geen boete wordt opgelegd

In de Awb, de Awir en de BBBDT staan meerdere omstandigheden waarin geen boete opgelegd mag worden. We zetten die op een rijtje:

Er wordt geen boete opgelegd als	Wetsartikel
voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond	Artikel 5:5 van de Awb
de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten	Artikel 5:41 van de Awb
de overtreder is overleden	Artikel 5:42, eerste lid, van de Awb
de overtreder voor dezelfde overtreding al een boete heeft gekregen of daarvoor geen boete is opgelegd nadat de overtreder daarover zijn zienswijze heeft gegeven	Artikel 5:43 van de Awb
tegen de overtreder voor dezelfde gedraging een strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting is begonnen of een strafbeschikking is uitgevaardigd	Artikel 5:44, eerste lid, van de Awb
vijf jaren na de overtreding zijn verstreken	Artikel 40, vijfde lid en artikel 41, zesde lid, van de Awir
er sprake is van vrijwillige verbetering (zie paragraaf 1.6.2)	Artikel 42 van de Awir
de overtreder een pleitbaar standpunt heeft of sprake is van afwezigheid van alle schuld (avas) (zie paragraaf 1.6.3)	Toelichting op de BBBDT

1.6.2 Vrijwillige verbetering

Bij vrijwillige verbetering wordt geen boete opgelegd. Vrijwillige verbetering betekent dat de aanvrager, partner of medebewoner alsnog de juiste en volledige informatie verstrekt aan Toeslagen voordat hij weet (of redelijkerwijs moet vermoeden) dat Toeslagen bekend is (of zal worden) met de onjuistheid of onvolledigheid (artikel 42, eerste lid, van de Awir . Dit geldt voor zowel de verzuim- als vergrijpboete.

Als Toeslagen van mening is dat geen sprake is van een vrijwillige verbetering en daarom wél een boete opgelegd kan worden, dan moet Toeslagen bewijs hiervoor leveren op basis van concrete feiten en omstandigheden.

Er geldt een uitzondering op de regel dat geen boete wordt opgelegd bij vrijwillige verbetering als de juiste en volledige informatie gaat over inkomen uit aanmerkelijk belang of over inkomen uit sparen en beleggen (artikel 42, tweede lid, van de Awir. De boete wordt dan dus nog steeds opgelegd, ondanks de vrijwillige verbetering.

1.6.3 Pleitbaar standpunt of afwezigheid van alle schuld (avas)

In geval van een pleitbaar standpunt of bij afwezigheid van alle schuld (hierna: avas) legt Dienst Toeslagen geen boete op. Als bij bezwaar blijkt dat sprake is van een pleitbaar standpunt of avas, vernietigt Dienst Toeslagen de boete. Van een pleitbaar standpunt is sprake als een door de overtreder ingenomen standpunt, gelet op de stand van de jurisprudentie en de heersende leer, in die mate juridisch pleitbaar of verdedigbaar is dat de overtreder redelijkerwijs kan menen juist te handelen. Is er sprake van een pleitbaar standpunt, dan kan de overtreder geen verwijt worden gemaakt dat er te veel toeslagen zijn ontvangen. Een pleitbaar standpunt sluit het opleggen van een boete uit.

1.7 Het innen van een boete

De boete kan in een keer betaald worden binnen de wettelijke betalingstermijn van 6 weken na de dagtekening van de boetebeschikking.

Als er niet in een keer betaald kan worden kan er gebruik worden gemaakt van de standaardbetalingsregeling van 24 maanden. De eerste termijnbetaling moet dan binnen 6 weken na de dagtekening van de beschikking betaald worden.

Kan in 24 maanden de boete niet betaald worden dan is er de mogelijkheid van een persoonlijke betalingsregeling. Voor deze regeling geldt geen maximumtermijn van 24 maanden maar loopt de betalingsregeling voor de boete door totdat het volledige bedrag van de boete is betaald. Dit is maatwerk.

1.7.1 Uitstel van betaling voor een bestuurlijke boete

De Dienst Toeslagen kan uitstel van betaling verlenen voor een bestuurlijke boete in verband met een gemotiveerd bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de bestuurlijke boete.