31 Bestuurlijke boete

1.1 Inleiding

Boeten van de politie, bijvoorbeeld voor te hard rijden of fietsen zonder licht, zijn vast bij iedereen bekend. Dat bestuursorganen zoals Toeslagen ook boeten kunnen opleggen, is misschien minder algemeen bekend. Zo’n boete wordt een bestuurlijke boete genoemd. Bestuurlijke boeten kunnen, net als boeten van de politie, opgelegd worden wanneer iemand zich niet aan een bepaalde verplichting houdt. In plaats van de verplichting om je aan de snelheidslimiet te houden of met licht te fietsen, gaat het dan om verplichtingen zoals het aanleveren van juiste en volledige informatie wanneer hierom gevraagd wordt.

In dit hoofdstuk

In dit hoofdstuk bespreken we wat een bestuurlijke boete is en welke wetten en beginselen hierbij relevant zijn (paragraaf 1.2). Vervolgens gaan we in op de twee soorten boeten die Toeslagen kan opleggen: de verzuim- en vergrijpboete (paragraaf 1.3). Daarna lichten we toe wie de overtreder kan zijn waaraan een boete opgelegd kan worden (paragraaf 1.4). Tot slot komt de procedure voor het opleggen van een boete aan bod (paragraaf 1.5) en de situaties waarin geen boete opgelegd mag worden (paragraaf 1.6).

Afkortingen en begrippen

In het hoofdstuk ‘Afkortingen en begrippen’ staat een afkortingen- en begrippenlijst. Hierin staan alle in het Handboek gebruikte afkortingen. Ook worden veel begrippen toegelicht. Kijk daar dus als een afkorting of begrip onbekend of onduidelijk is.

1.2 Definitie en relevante wetgeving

Een bestuurlijke boete is een “bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot een betaling van een geldsom” (artikel 5:40, eerste lid, van de Awb). Dit betekent dat er een bedrag betaald moet worden als straf. De verplichting om dat bedrag te betalen is onvoorwaardelijk, wat inhoudt dat er niet pas betaald hoeft te worden wanneer eerst aan een andere eis of voorwaarde is voldaan (bijvoorbeeld het begaan van dezelfde overtreding binnen een bepaalde termijn). De betalingsverplichting ontstaat dus direct.

De genoemde ‘bestraffende sanctie’ is “een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen” (artikel 5:2, eerste lid, onderdeel c, van de Awb). En zo’n ‘bestuurlijke sanctie’ is “een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak” (artikel 5:2, eerste lid, onderdeel a, van de Awb). De begrippen ‘overtreding’ en ‘overtreder’ lichten we verderop toe in paragrafen 1.3.1.1, 1.3.2.1 en 1.4.

Een bestuurlijke boete is niet “de intrekking of wijziging van een aanspraak op financiële middelen” (artikel 5:40, tweede lid, van de Awb). Wanneer Toeslagen bijvoorbeeld een toeslag herziet naar een lager bedrag of helemaal naar € 0, is dit geen bestuurlijke boete. Dit is ook niet bestraffend en beoogt niet om leed toe te voegen, maar is een herberekening van het toeslagbedrag op basis van nieuwe informatie of gewijzigde omstandigheden.

Een bestuurlijke boete is ook niet “de enkele last tot het verrichten van bepaalde handelingen” (artikel 5:2, tweede lid, van de Awb). Wanneer Toeslagen dus bijvoorbeeld vraagt om stukken aan te leveren, is dit geen bestuurlijke boete. Ook niet als het iemand misschien geld kost om dat te doen.

We bespreken verder:

• het wettelijk kader voor het opleggen van bestuurlijke boeten door Toeslagen: paragraaf 1.2.1
• het legaliteitsbeginsel: paragraaf 1.2.2
• de bevoegdheid tot het opleggen van bestuurlijke boeten: paragraaf 1.2.3

1.2.1 Wettelijk kader

In dit hoofdstuk lichten we alle relevante wet- en regelgeving over bestuurlijke boeten toe. De belangrijkste regels voor Toeslagen staan in:

• Titel 5.1 van de Awb
• Titel 5.4 van de Awb
• Artikelen 40 tot en met 42a van de Awir
• Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst/Toeslagen (BBBB/T) 

Aanvullend is hoofdstuk 1 van het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst (BBBB) van overeenkomstige toepassing (paragraaf 1, eerste lid, van het BBBB/T). Net als enkele artikelen van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) (artikel 40, derde lid en artikel 41, vierde lid, van de Awir).

De Awb geeft de overkoepelende regels waaraan bestuursorganen zich moeten houden. In de Awir staan meer specifieke regels voor Toeslagen. Toeslagen moet de regels van de Awb over bestuurlijke boeten dus opvolgen bij het opleggen van zo’n boete, tenzij in de Awir een afwijking op de Awb staat. In het BBBB/T staat vervolgens het boetebeleid dat is vastgesteld door de staatssecretaris van Financiën. Dit beleid is een nadere invulling van de regels over bestuurlijke boeten in de Awir. Lees meer over de verhouding tussen de Awb en de Awir in paragraaf 1.2.4 van het hoofdstuk ‘Awb’ en paragraaf 1.2.4 van het hoofdstuk ‘Awir’.

Verder is ook artikel 6 van het EVRM van toepassing. Dit komt door het bestraffende karakter van de bestuurlijke boete. Wat deze toepasselijkheid betekent bespreken we in paragraaf 1.5.7.

1.2.2 Legaliteitsbeginsel

Een basisbeginsel bij het opleggen van bestuurlijke boeten is dat dit alleen kan als de overtreding en de sanctie in de wet staan op het moment van de gedraging (artikel 5:4, tweede lid, van de Awb). De gedraging moet op dat moment dus al een overtreding zijn waarop een boete staat. De gedraging mag niet achteraf alsnog een overtreding genoemd worden waarvoor met terugwerkende kracht een boete opgelegd wordt. Dit is het legaliteitsbeginsel, wat kort samengevat ‘geen straf zonder wet’ inhoudt. Dit beginsel kent een aantal aspecten:

• Een boete kan alleen opgelegd worden als een wettelijke regel de specifieke gedraging verbiedt (gedragsnorm).
• Beboeten met terugwerkende kracht is verboden. Zowel de gedragsnorm als de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten bestaan op het moment van de gedraging. Meer over de bevoegdheid tot het opleggen van boeten in paragraaf 1.2.3.
• De regels waaraan iemand zich had moeten houden, moeten voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar zijn. Dit wordt ook wel het lex certa-beginsel genoemd. 

Het legaliteitsbeginsel staat specifiek voor de bestuurlijke boete in artikel 5:4, tweede lid, van de Awb. Het beginsel is in zijn algemeenheid ook vastgelegd in artikel 7, eerste lid, van het EVRM: “Niemand mag worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Evenmin mag een zwaardere straf worden opgelegd dan die, die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was.”. Hetzelfde staat in artikel 15, eerste lid, van het IVBPR met als toevoeging: “Indien, na het begaan van het strafbare feit de wet mocht voorzien in de oplegging van een lichtere straf, dient de overtreder daarvan te profiteren.”

1.2.2.1 Gunstigste toepassing bij wetswijziging

Uit het legaliteitsbeginsel volgt dat de wet moet worden toepast zoals die gold op het moment van de overtreding. De overtreder mag niet geconfronteerd worden met iets dat toen nog niet in de wet stond. Hierop geldt een uitzondering: bij verandering in de wetgeving na het moment van de overtreding, worden de voor de overtreder gunstigste wetsartikelen toegepast (artikel 5:46, vierde lid, van de Awb en artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht). Dit komt overeen met wat in artikel 15, eerste lid, van het IVBPR staat, zoals in de vorige paragraaf benoemd.

Wanneer de wet dus in het voordeel van de overtreder is gewijzigd na zijn overtreding, wordt wél de nieuwe wet toegepast. Niet alleen tijdens het opleggen van de boete, maar ook in een bezwaar- of (hoger) beroepsprocedure. Op ieder moment zolang de boete nog niet onherroepelijk vaststaat moet gecontroleerd worden of inmiddels gunstigere wet- of regelgeving geldt. En zo ja, dan moet die (alsnog) toegepast worden. Dit kan betekenen dat de reeds opgelegde boete verlaagd of zelfs vernietigd moet worden. Dit geldt voor iedere soort wet of regel die van toepassing is op bestuurlijke boeten. De belangrijkste daarvan voor Toeslagen staan opgesomd in paragraaf 1.2.1.

1.2.2.2 In relatie tot boetebeleid

Voor Toeslagen bestaat sinds 11 juli 2009 boetebeleid. Dit beleid is vastgelegd in het BBBB/T dat op 11 juli 2009 in werking trad. Sindsdien is het BBBB/T een aantal keren gewijzigd. Het oude BBBB/T wordt dan steeds ingetrokken en vervangen met een nieuw BBBB/T. De oude BBBB/T’s zijn echter wel nog relevant, want ze gelden volgens het legaliteitsbeginsel nog voor overtredingen die zijn begaan in de periode waarvoor die oude versie van het BBBB/T gold. Wel geldt een regel uit een nieuwere versie van het BBBB/T op oudere overtredingen wanneer dit voor de overtreder gunstiger is, zoals uitgelegd in paragraaf 1.2.2.1. Gunstiger wil zeggen dat inmiddels:

• geen boete meer opgelegd kan worden;
• een lagere boete opgelegd moet worden; of
• eerst een waarschuwing gegeven moet worden. 

We zetten de verschillende versies van het BBBB/T op een rijtje:

Periode	Versie BBBB/T
11 juli 2009 tot 1 januari 2013	1 juli 2009 - Staatscourant 2009, nr. 10311
1 januari 2013 tot 1 januari 2014	5 december 2012 - Staatscourant 2012, nr. 25939
1 januari 2014 tot 1 januari 2020	12 maart 2014 - Staatscourant 2014, nr. 8217
1 januari 2020 tot heden	20 december 2019 - Staatscourant 2019, nr. 66188

1.2.3 Bevoegdheid

De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete bestaat alleen als die bevoegdheid in de wet is vastgelegd (artikel 5:4, eerste lid, van de Awb). Niet ieder bestuursorgaan mag dus bestuurlijke boeten opleggen. Een bestuurlijke boete mag alleen worden opgelegd wanneer in de wet staat dat het desbetreffende bestuursorgaan dit mag. Dat er in de Awb regels staan over bestuurlijke boeten en de Awb voor alle bestuursorganen geldt, is dus niet voldoende.

Voor Toeslagen is de bevoegdheid tot het opleggen van een verzuimboete vastgelegd in artikel 40 van de Awir en voor de vergrijpboete in artikel 41 van de Awir. We lichten in de volgende paragraaf deze twee soorten boeten toe.

1.3 Soorten boeten

Toeslagen mag twee soorten bestuurlijke boeten opleggen: verzuimboeten en vergrijpboeten. We lichten hierna toe wat deze twee boeten inhouden (paragraaf 1.3.1 en 1.3.2) en zetten daarna op een rijtje wat de belangrijkste verschillen tussen de twee zijn (paragraaf 1.3.3).

1.3.1 Verzuimboete

Iemand begaat een verzuim wanneer hij op grond van de Awir (en daarop gebaseerde regelgeving) verplicht is om informatie te verstrekken en dat niet of niet binnen de termijn doet. Toeslagen kan dan op grond van artikel 40, eerste lid, van de Awir een boete opleggen. Doordat dit wetsartikel het woord ‘kan’ gebruikt, geeft het een discretionaire bevoegdheid. Toeslagen is daardoor niet verplicht om een boete op te leggen wanneer iemand een verzuim begaat. Lees meer over het begrip ‘discretionaire bevoegdheid’ in paragraaf 1.6.2.1 van het hoofdstuk ‘Awb’.

Maakt Toeslagen gebruik van de discretionaire bevoegdheid om een verzuimboete op te leggen, dan gelden daarvoor een aantal regels. Die staan in artikel 40 van de Awir en paragraaf 3 van het BBBB/T. Zo moet Toeslagen onder andere altijd eerst een waarschuwing afgeven (zie paragraaf 1.3.1.2). En bij een verzuim om (tijdig) te reageren op een informatieverzoek op grond van artikel 18, eerste lid, van de Awir mag Toeslagen alleen een verzuimboete van 7% van het maximumbedrag opleggen (zie paragraaf 1.3.1.3).

Er hoeft geen terugvordering (of ander nadeel) te zijn om een verzuimboete te mogen opleggen. Ook hoeft iemand niet met opzet verzuimd te hebben. Alleen het verzuimen is al voldoende voor het mogen opleggen van een verzuimboete. Als de overtreding echter niet aan de overtreder verweten kan worden, dan mag geen boete opgelegd worden (artikel 5:41 van de Awb). Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer het verzoek om informatie niet correct verstuurd is en de belanghebbende deze niet heeft ontvangen. Dan kan hem niet verweten worden dat hij niet op het verzoek heeft gereageerd. Lees over meer redenen waarom geen boete opgelegd mag worden in paragraaf 1.6.

Is het aan opzet of grove schuld van de overtreder te wijten dat de gegevens of informatie niet zijn verstrekt, dan moet Toeslagen kiezen of er een verzuimboete of vergrijpboete wordt opgelegd (paragraaf 3, vijfde lid, van het BBBB/T). Het is dan dus niet mogelijk om beide soorten boeten op te leggen.

We gaan verder in op:

• het begaan van een verzuim: de overtreding: paragraaf 1.3.1.1
• de waarschuwing: paragraaf 1.3.1.2
• de hoogte van de verzuimboete: paragraaf 1.3.1.3

1.3.1.1 Overtreding bij verzuim

Zoals in de vorige paragraaf uitgelegd, begaat iemand een verzuim wanneer hij zich niet (binnen de termijn) houdt aan de verplichting tot het aanleveren van informatie (artikel 40, eerste lid, van de Awir). Er moet dus allereerst een verplichting bestaan tot het aanleveren van informatie. Vervolgens moet de termijn daarvoor ongebruikt verstrijken. Het moment dat de termijn voorbij is, is het moment van het verzuim (ook wel de overtreding).

Worden twee of meer verplichtingen overtreden, dan kan Toeslagen voor de overtreding van iedere afzonderlijke verplichting een verzuimboete opleggen (artikel 5:8 van de Awb).

We zetten op een rijtje welke verplichtingen er bestaan die bij niet naleving op basis van artikel 40 van de Awir tot een verzuim kunnen leiden. We benoemen hierbij ook in welk wetsartikel die verplichting staat, wat het moment van de overtreding is wanneer niet aan de verplichting wordt voldaan en waar meer te lezen is over de verplichting:

Verplichting	Wetsartikel	Moment van overtreding	Lees verder in
Informatie voor de beslissing op de aanvraag duidelijk, stellig en zonder voorbehoud verstrekken	Artikel 15, tweede lid, van de Awir	Datum waarop onjuiste of onvolledige aanvraag is ingediend	Paragraaf 1.2.2 van het hoofdstuk ‘Aanvraag’ en paragraaf 1.3.2.3 van het hoofdstuk ‘Awb’
Tijdig bepaalde wijzigingen doorgeven	Artikel 17, eerste lid, van de Awir en artikel 5 van de UR Awir	Vier weken nadat de wijziging in omstandigheden plaatsvond	Paragraaf 1.2.3.4 van het hoofdstuk ‘Herziening’
Tijdig reageren op een verzoek om informatie	Artikel 18, eerste lid, van de Awir	De dag na het verstrijken van de aanmaningstermijn	Paragraaf 1.3.1 van het hoofdstuk ‘Awir’ en de volgende paragraaf
Tijdig opgaaf van NINBI verstrekken aan de inspecteur	Artikel 15, negende en tiende lid, van de Awir	Zodra de termijn (inclusief aanmaning) voor het opgeven van het NINBI is verstreken	Paragraaf 1.2.2 van het hoofdstuk ‘Inkomen’
Tijdig, juist en volledig reageren op een verzoek om informatie als derde (niet de aanvrager, partner of medebewoner)	Artikel 38, eerste lid, van de Awir	De dag na het verstrijken van de aanmaningstermijn	Paragraaf 1.3.2 van het hoofdstuk ‘Awir’

1.3.1.1.1 Verzuim bij informatieverzoek (18 Awir)

Wanneer iemand verzuimt om (tijdig) te reageren op een verzoek om informatie op grond van artikel 18, eerste lid, van de Awir, dan mag Toeslagen pas een verzuimboete opleggen als (artikel 40, tweede lid, van de Awir):

• Toeslagen een redelijke inspanning heeft verricht om de persoon die niet heeft voldaan aan de verplichting in de gelegenheid te stellen alsnog de gevraagde informatie binnen een redelijke termijn te verstrekken vóórdat hij/zij is aangemaand; en
• de informatie niet is verstrekt binnen de daaropvolgende aanmaningstermijn van artikel 18, derde lid, van de Awir. 

De hoogte van de verzuimboete is bij dit verzuim 7% van het maximumbedrag (paragraaf 3, eerste lid, van het BBBB/T, zie ook paragraaf 1.3.1.3.2).

1.3.1.2 Waarschuwing

Begaat iemand voor het eerst een verzuim, dan wordt er nog geen verzuimboete opgelegd, maar een waarschuwing verstuurd (paragraaf 3, tweede en derde lid, van het BBBB/T). Hiervoor wordt naar de zogenoemde referentieperiode gekeken. Dit is de periode van 1 januari van het voorgaande kalenderjaar tot het moment van de huidige overtreding. Is de overtreder in die periode niet in verzuim geweest, dan moet eerst een waarschuwing verstuurd worden. Is de overtreder in die periode wel in verzuim geweest én heeft hij daarover een waarschuwing ontvangen, dan kan Toeslagen wel een verzuimboete opleggen voor de huidige overtreding.

De waarschuwing is geen besluit. Het heeft namelijk geen rechtsgevolg. Tegen de waarschuwing kan dan ook geen bezwaar en beroep ingesteld worden. Lees meer over de definitie van een besluit en het begrip ‘rechtsgevolg’ in paragraaf 1.5.1.4 van het hoofdstuk ‘Awb’. De Afdeling concludeerde hetzelfde: “Een waarschuwing […] brengt geen wijziging in de rechtspositie van degene die wordt gewaarschuwd.” (ECLI:NL:RVS:2006:AU9822, rechtsoverweging 2.6.1). Hij krijgt namelijk geen verplichting opgelegd, maar wordt slechts gewezen op een al bestaande verplichting. Bovendien volgt niet op iedere waarschuwing een boete. Dit is afhankelijk van meerdere omstandigheden zoals de geldingsduur van de waarschuwing en het plaatsvinden van een volgende overtreding. Wordt later na de waarschuwing een boete opgelegd, dan kan de belanghebbende wel bezwaar en beroep indienen tegen die boete. In die bezwaar- of beroepsprocedure kan hij dan ook de waarschuwing aanvechten als hij die onrechtmatig vindt, aldus de Afdeling. Was die waarschuwing namelijk niet rechtmatig, dan geldt die niet en kon daarna ook nog geen boete opgelegd worden.

Als in strijd met het BBBB/T geen waarschuwing wordt opgelegd, maar meteen een boete, dan kan de belanghebbende in de bezwaar- of beroepsprocedure tegen die boete aanvoeren dat er ten onrechte geen waarschuwing is opgelegd en daarom ook nog geen boete opgelegd mocht worden (zie ook ECLI:NL:RVS:2006:AU9822, rechtsoverweging 2.6.1).

1.3.1.3 Hoogte verzuimboete

In de wet moet worden vastgelegd hoe hoog de boete voor een bepaalde overtreding maximaal kan zijn (artikel 5:46, eerste lid, van de Awb). Het maximale bedrag voor de verzuimboete is voor Toeslagen vastgelegd in artikel 40, eerste lid, van de Awir. Dit bedrag wordt sinds 1 januari 2015 elke vijf jaar gewijzigd (artikel 41a, eerste lid, van de Awir).

Periode	Maximumbedrag verzuimboete
Tot 1 juli 2012	€ 1.500
1 juli 2012 tot 1 januari 2015	€ 4.920
1 januari 2015 tot 1 januari 2020	€ 5.278
Per 1 januari 2020	€ 5.514
Per 1 januari 2025	€ 6.709

Een verhoogd bedrag geldt voor overtredingen die zijn begaan na de ingangsdatum van de verhoging (artikel 41a, tweede lid, van de Awir). Wanneer de overtreding vóór die datum is begaan, geldt dus nog het lagere maximum bedrag. Ook als de boete pas wordt opgelegd wanneer inmiddels het hogere bedrag geldt. Dit zou anders in strijd zijn met het legaliteitsbeginsel (zie paragraaf 1.2.2). In de tabel in paragraaf 1.3.1.1 is te vinden wat het overtredingsmoment per soort verzuim is.

1.3.1.3.1 Verlaging bij bijzondere omstandigheden

Maakt een overtreder aannemelijk dat een vastgestelde boete vanwege bijzondere omstandigheden te hoog is, dan moet Toeslagen een lagere boete opleggen (artikel 5:46, derde lid, van de Awb).

1.3.1.3.2 Maximumbedrag in uitzonderlijke gevallen

In uitzonderlijke gevallen kan Toeslagen een verzuimboete tot het maximumbedrag opleggen. Bijvoorbeeld als de overtreder stelselmatig overtredingen begaat of als de overtreding betrekking heeft op een aanzienlijk bedrag aan toeslagen (paragraaf 3, vierde lid, van het BBBB/T).

Hierbij geldt wel een onderscheid tussen het soort verzuim. Wanneer iemand verzuimt om (tijdig) te reageren op een verzoek om informatie op grond van artikel 18, eerste lid, van de Awir geldt een verzuimboete van 7% van het maximumbedrag (paragraaf 3, eerste lid, van het BBBB/T). Bovendien kan de boete dan alleen opgelegd worden als Toeslagen zich voldoende heeft ingespannen om de gevraagde informatie alsnog te krijgen voordat een aanmaning wordt gestuurd (artikel 40, tweede lid, van de Awir en zie paragraaf 1.3.1.1.1). In de genoemde uitzonderlijke gevallen kan van de 7% afgeweken worden en een hogere boete opgelegd worden tot het maximumbedrag. Bij andere soorten verzuimen geldt het percentage van 7% in beginsel niet.

1.3.2 Vergrijpboete

Iemand begaat een vergrijp wanneer hij op grond van de Awir (en daarop gebaseerde regelgeving) verplicht is om informatie te verstrekken en aan wiens opzet of grove schuld het te wijten is dat die informatie niet, onjuist of onvolledig is verstrekt (artikel 41, eerste lid, van de Awir). Toeslagen kan dan een vergrijpboete opleggen. Doordat het wetsartikel het woord ‘kan’ gebruikt, is Toeslagen niet verplicht om een boete op te leggen wanneer iemand een vergrijp begaat. Er bestaat een discretionaire bevoegdheid. Lees meer over het begrip ‘discretionaire bevoegdheid’ in paragraaf 1.6.2.1 van het hoofdstuk ‘Awb’.

De hoogte van de vergrijpboete (waarover meer in paragraaf 1.3.2.3) wordt gerelateerd aan de hoogte van het bedrag dat van de aanvrager wordt teruggevorderd “of zou zijn teruggevorderd” (artikel 41, eerste lid, van de Awir). Door de toevoeging van ‘‘of zou zijn teruggevorderd’’ hoeft er geen sprake te zijn van een terugvordering. Er hoeft dus ook niet te veel toeslag te zijn uitbetaald. Zo kan ook een vergrijpboete worden opgelegd als Toeslagen de onjuistheid of onvolledigheid op tijd constateert en daarom (of mede om andere redenen) niet overgaat tot het uitbetalen van de toeslag. De overtreder hoeft dus geen daadwerkelijk voordeel te hebben behaald met zijn vergrijp. Wel moet de toeslag waar recht op is op basis van de juiste gegevens lager zijn dan de toeslag die is (of zou zijn) uitgekeerd op basis van de onjuiste of onvolledige gegevens.

We gaan verder in op:

• het begaan van een vergrijp: de overtreding: paragraaf 1.3.2.1
• opzet en grove schuld: paragraaf 1.3.2.2
• de hoogte van de vergrijpboete: paragraaf 1.3.2.3
• het opleggen van een vergrijpboete na een verzuimboete voor hetzelfde: paragraaf 1.3.2.4

1.3.2.1 Overtreding bij vergrijp

Zoals in de vorige paragraaf uitgelegd, begaat iemand een vergrijp wanneer hij zich met opzet of grove schuld niet houdt aan de verplichting tot het aanleveren van informatie of die informatie onjuist of onvolledig aanlevert (artikel 41, eerste lid, van de Awir). Er moet dus allereerst een verplichting bestaan tot het aanleveren van informatie. Vervolgens moet de termijn daarvoor ongebruikt verstrijken of moet onjuiste of onvolledige informatie aangeleverd worden. Het moment dat de termijn voorbij is of de onjuiste/onvolledige informatie aangeleverd wordt, is het moment van het vergrijp (ook wel de overtreding). In alle gevallen moet wel sprake zijn van opzet of grove schuld, waarover meer in de volgende paragraaf.

De verplichtingen die bij overtreding ervan tot een vergrijpboete kunnen leiden zijn hetzelfde als bij de verzuimboete. Zie hiervoor de tabel in paragraaf 1.3.1.1. Het moment van overtreding kan wel verschillen. Voor de vergrijpboete is dit namelijk niet alleen het moment waarop de termijn (inclusief aanmaningstermijn) is verstreken zonder dat aan de verplichting is voldaan. Het moment van overtreding kan voor de vergrijpboete ook zijn het moment dat onjuiste of onvolledige informatie is verstrekt, bijvoorbeeld als reactie op een verzoek om informatie of bij het doorgeven van een wijziging.

Worden twee of meer verplichtingen overtreden, dan kan Toeslagen voor de overtreding van iedere afzonderlijke verplichting een vergrijpboete opleggen (artikel 5:8 van de Awb).

1.3.2.2 Opzet en grove schuld

Voor het opleggen van een vergrijpboete moet iemand met opzet of grove schuld hebben gehandeld. Wat betekent dit precies?

Grove schuld wordt gedefinieerd als “een in laakbaarheid aan opzet grenzende mate van verwijtbaarheid en omvat mede grove onachtzaamheid” (paragraaf 2, eerste lid, van het BBBB/T). Dit gaat minder ver dan opzet, maar het gedrag grenst daar wel aan. Er kan volgens het BBBB/T gedacht worden aan “laakbare slordigheid of ernstige nalatigheid”. Iemand heeft dus niet echt bewust (met opzet) gehandeld, maar is wel erg slordig of nalatig geweest bij het niet, onjuist of onvolledig aanleveren van de informatie. De belanghebbende had “redelijkerwijs moeten of kunnen begrijpen dat zijn gedrag tot gevolg kon hebben dat een te hoog bedrag aan tegemoetkoming zou kunnen worden toegekend” (paragraaf 2, eerste lid, van het BBBB/T).

Opzet gaat verder dan grove schuld. Het gaat dan niet om slordigheid of nalatigheid, maar om “willens en wetens handelen of nalaten” (paragraaf 2, tweede lid, van het BBBB/T). Er is dus heel bewust niet, onjuist of onvolledig voldaan aan de verplichting. Volgens het BBBB/T wordt onder opzet mede verstaan voorwaardelijk opzet. Dat is “het willens en wetens aanvaarden van de aanmerkelijke kans dat een handelen of nalaten tot gevolg heeft dat de beboetbare gedraging wordt begaan” (paragraaf 2, tweede lid, van het BBBB/T).

Het is aan Toeslagen om de aanwezigheid van opzet of grove schuld te stellen en te bewijzen (paragraaf 2, derde lid, van het BBBB/T). Het is dus niet aan de overtreder om te bewijzen dat er geen opzet of grove schuld in het spel was. Wanneer Toeslagen het standpunt inneemt dat de overtreder met opzet of grove schuld heeft gehandeld, moet Toeslagen dat standpunt met bewijs onderbouwen.

1.3.2.3 Hoogte vergrijpboete

In de wet moet worden vastgelegd hoe hoog de boete voor een bepaalde overtreding maximaal kan zijn (artikel 5:46, eerste lid, van de Awb). Het maximale bedrag voor vergrijpboeten is voor Toeslagen vastgelegd in artikel 41 van de Awir en paragraaf 4 van het BBBB/T.

Het bedrag van de vergrijpboete is een percentage van het bedrag dat wordt teruggevorderd als gevolg van het vergrijp. Of dat zou zijn teruggevorderd. Er moet dus sprake zijn van een te hoog bedrag aan uitbetaalde toeslag of een bedrag dat te veel zou worden uitbetaald (maar wat bijvoorbeeld door een controle vooraf al is tegengehouden).

De maximale vergrijpboete is 150% van het te veel ontvangen toeslagbedrag (artikel 41, tweede lid, van de Awir en paragraaf 4, eerste lid, van het BBBB/T). Het maximum kan echter slechts in specifieke situaties worden opgelegd (zoals bij strafverzwarende omstandigheden, waarover meer in paragraaf 1.3.2.3.3). In de meeste situaties geldt een lager percentage:

	Situatie	Bedrag vergrijpboete (% van terugvordering)	Wetsartikel
1.	Iemand begaat een vergrijp:
	met grove schuld	25%	Paragraaf 4, tweede lid, van het BBBB/T
	met opzet	50%	Paragraaf 4, derde lid, van het BBBB/T
2.	Iemand begaat herhaaldelijk een vergrijp (recidive, zie paragraaf 1.3.2.3.1):		Artikel 41, tweede lid, van de Awir en paragraaf 4, vierde lid, van het BBBB/T
	met grove schuld	75%
	met opzet	150%
3.	Een derde begaat een vergrijp voor een verplichting uit artikel 38, eerste, tweede of vierde lid, van de Awir	Maximaal het bedrag van de vierde categorie van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht	Artikel 41, vijfde lid, van de Awir
4.	Een medeplichtige begaat een vergrijp	Vermindering van het toepasselijke boetebedrag met een derde	Artikel 41bis, derde lid, van de Awir en paragraaf 4, vijfde lid, van het BBBB/T

Om te spreken van recidive (situatie 2: herhaaldelijk vergrijp) wordt er niet alleen gekeken naar de informatie die met opzet of grove schuld niet, onjuist of onvolledig is verstrekt aan Toeslagen. Hieronder valt volgens artikel 41, derde lid, van de Awir ook de informatie die aan de inspecteur (‘Blauw’) is verstrekt of verstrekt had moeten worden wanneer de toeslag is herzien als gevolg van

• een eerste bepaling of herziening van het inkomensgegeven en er geen inkomstenbelasting verschuldigd is of de aanslag IB is vastgesteld op nihil;
• een vaststelling of herziening van een beschikking NINBI.

1.3.2.3.1 Recidive

Wanneer sprake is van recidive door de aanvrager, partner of medebewoner kan een hogere vergrijpboete opgelegd worden (zie situatie 2 in de tabel in paragraaf 1.3.2.3). Met recidive wordt bedoeld dat hij een vergrijp begaat, terwijl een eerder vergrijp is begaan waarvoor een bestuurlijke boete is opgelegd die onherroepelijk is geworden in de periode van vijf jaren vóór de constatering van het huidige vergrijp (artikel 41, tweede lid, van de Awir en paragraaf 4, vierde lid, van het BBBB/T). Lees in paragraaf 1.3.1.4.1 van het hoofdstuk ‘Herziening’ wat de term ‘onherroepelijk’ betekent.

Vervalt achteraf de eerdere vergrijpboete omdat opzet en grove schuld bij nader inzien ontbrak, dan wordt de verhoogde boete die wegens recidive is opgelegd verlaagd naar het normale bedrag (paragraaf 8, zevende lid, van het BBBB in samenhang met paragraaf 1, tweede lid, van het BBBB/T).

1.3.2.3.2 Strafverminderende omstandigheden

Toeslagen moet bij het opleggen van een vergrijpboete rekening houden met eventuele bijzondere omstandigheden die strafverminderend kunnen zijn (paragraaf 4, zesde lid, van het BBBB/T). Voor die omstandigheden verwijst het BBBB/T naar hoofdstuk 1 van het BBBB. Daarin staan in paragraaf 7 de strafverminderende omstandigheden.

Onder omstandigheden die aanleiding kunnen geven om de op te leggen, of al opgelegde, boete te verlagen vallen (paragraaf 7, eerste lid, van het BBBB):

• een scheve verhouding (wanverhouding) tussen de ernst van de overtreding en de boete;
• verzachtende omstandigheden die hebben geleid tot de overtreding. 

Om te bepalen of een wanverhouding bestaat moet een afweging gemaakt worden tussen de ernst van de overtreding in de specifieke situatie en de hoogte van de boete. Die afweging moet leiden tot een boete die proportioneel (evenredig) is ten opzichte van de overtreding (paragraaf 7, derde lid, van het BBBB). Het bedrag van de boete is hierbij op zichzelf geen aanleiding om de boete te verlagen (lid 3a).

Bij verzachtende omstandigheden ligt de nadruk op gebeurtenissen die buiten de (directe) invloedssfeer van de belanghebbende liggen. Voor de beoordeling of die omstandigheden aanleiding geven om de boete te verlagen, kan van belang zijn of (en in hoeverre) de belanghebbende maatregelen heeft getroffen (of had kunnen treffen) om de overtreding te vermijden (paragraaf 7, vierde lid, van het BBBB).

Onder strafverminderende omstandigheden vallen ook de financiële omstandigheden van de overtreder, maar deze kunnen alleen in bijzondere gevallen tot verlaging van de boete leiden (paragraaf 7, vijfde en zesde lid, van het BBBB). Slechte financiële omstandigheden op het moment van het opleggen van de boete kunnen maken dat de overtreder onevenredig geraakt wordt door de boete. En dergelijke omstandigheden op het moment van de overtreding kunnen de verwijtbaarheid van die overtreding verminderen (zevende en achtste lid). De boete wordt echter niet verlaagd vanwege financiële omstandigheden als de overtreder die omstandigheden aan zichzelf te wijten heeft (negende lid).

Paragraaf 7, tweede lid, van het BBBB noemt inkeer in de zin van artikel 67n, tweede en derde lid, van de AWR ook als strafverminderende omstandigheid. Dit is echter niet van toepassing voor Toeslagen, omdat artikel 67n van de AWR buiten toepassing wordt verklaard door artikel 41, vierde lid, van de Awir. In plaats daarvan kent de Awir een eigen regeling voor ‘vrijwillige verbetering’ (artikel 42 van de Awir). Lees hierover meer in paragraaf 1.6.3.

1.3.2.3.3 Strafverzwarende omstandigheden

Toeslagen moet bij het opleggen van een vergrijpboete rekening houden met eventuele bijzondere omstandigheden die strafverzwarend kunnen zijn (paragraaf 4, zesde lid, van het BBBB/T). Voor die omstandigheden verwijst het BBBB/T naar hoofdstuk 1 van het BBBB. Daarin staan in paragraaf 8 de strafverzwarende omstandigheden.

Een vergrijpboete kan bij verzwarende omstandigheden verhoogd worden, een verzuimboete niet (paragraaf 8, eerste lid, van het BBBB). Hieronder valt recidive (tweede lid). Lees over recidive en in hoeverre Toeslagen de vergrijpboete dan kan verhogen in paragraaf 1.3.2.3.1.

De ernst van de gedraging kan aanleiding zijn om de vergrijpboete te verhogen tot het wettelijk maximum (paragraaf 4, zesde lid, van het BBBB/T en paragraaf 8, achtste lid, van het BBBB). Dit maximum is 150% van het te veel ontvangen toeslagbedrag (zie paragraaf 1.3.2.3). Bij ‘ernst van de gedraging’ kan in ieder geval gedacht worden aan “listigheid, valsheid of samenspanning” of aan een “omvangrijk” bedrag dat door het vergrijp te veel is uitbetaald (paragraaf 8, achtste lid, van het BBBB).

De vergrijpboete kan ook tot het maximum worden verhoogd als de overtreding samengaat met andere soorten overtredingen of delicten (paragraaf 8, negende lid, van het BBBB). Het gaat dan niet om andere overtredingen zoals verzuimen of vergrijpen, maar bijvoorbeeld om strafrechtelijke delicten. Denk hierbij aan delicten als witwassen, omkoping, verduistering, bedreiging en uitbuiting of medewerking van een adviseur of deskundige derde (zie paragraaf 2.2, onderdeel e en f, van het Protocol aanmelding en afdoening van fiscale delicten en delicten op het gebied van douane en toeslagen (Protocol AAFD 2023) in samenhang met paragraaf 8, elfde lid, van het BBBB). Lees meer over het Protocol AAFD 2023 in paragraaf 1.5.8.

Tot slot kan er ook aanleiding zijn om een vergrijpboete te verhogen (of de vermindering ervan te beperken of na te laten) op grond van de persoonlijke omstandigheden van de overtreder of de manier waarop de overtreding heeft plaatsgevonden. Of de omstandigheden waaronder die heeft plaatsgevonden (paragraaf 8, tiende lid, van het BBBB).

1.3.2.3.4 Verlaging bij bijzondere omstandigheden

Maakt een overtreder aannemelijk dat een vastgestelde boete vanwege bijzondere omstandigheden te hoog is, dan moet Toeslagen een lagere boete opleggen (artikel 5:46, derde lid, van de Awb).

1.3.2.3.5 Evenredige berekening

Als alleen een gedeelte van de toeslag door opzet of grove schuld te veel is ontvangen, moet Toeslagen de vergrijpboete over dat gedeelte naar evenredigheid berekenen (paragraaf 2, vierde lid, van het BBBB/T). We geven hiervan een voorbeeld:

1.3.2.3.6 Verlaging vergrijpboete na verlaging terugvordering

De hoogte van een vergrijpboete wordt gebaseerd op de hoogte van het bedrag dat is of zou zijn teruggevorderd als gevolg van het vergrijp (zie paragraaf 1.3.2.3). Was er een terugvordering en wordt die terugvordering later verlaagd, dan moet de opgelegde vergrijpboete ook naar evenredigheid verlaagd worden (artikel 67h van de AWR in samenhang met artikel 41, vierde lid, van de Awir).

1.3.2.4 Vergrijpboete na verzuimboete

Als het aan grove schuld of opzet van de overtreder te wijten is dat gegevens niet zijn verstrekt, moet Toeslagen vooraf een keuze maken tussen het opleggen van een verzuimboete of een vergrijpboete (paragraaf 3, vijfde lid, van het BBBB/T en zie paragraaf 1.3.1). Toeslagen kan dus niet beide soorten boeten opleggen. Is echter al een verzuimboete opgelegd en wordt pas later door nieuwe informatie bekend dat er sprake was van opzet of grove schuld, wat Toeslagen eerder niet wist, dan kan voor dezelfde overtreding alsnog een vergrijpboete opgelegd worden (artikel 41, vierde lid, van de Awir en artikel 67q, eerste en tweede lid, van de AWR). De eerder opgelegde verzuimboete wordt dan verrekend met de vergrijpboete die voor dezelfde overtreding wordt opgelegd (artikel 67q, vierde lid, van de AWR).

1.3.3 Verschillen verzuim- en vergrijpboete

We zetten de belangrijkste verschillen tussen de verzuim- en vergrijpboete op een rijtje:

	Verzuimboete	Vergrijpboete	Lees verder in
Opzet of grove schuld	Hoeft niet aanwezig te zijn	Moet aanwezig zijn	Paragrafen 1.3.1 en 1.3.2.2
Hoogte van de boete	Bepaald maximaal bedrag	Percentage van bedrag dat is of zou zijn teruggevorderd	Paragrafen 1.3.1.3 en 1.3.2.3
Te veel toeslag ontvangen of zou zijn ontvangen	Niet noodzakelijk	Wel noodzakelijk	Paragrafen 1.3.1 en 1.3.2
Soort overtreding	Niet (tijdig) gevraagde informatie verstrekken	Niet, onjuiste of onvolledige informatie verstrekken	Paragrafen 1.3.1.1 en 1.3.2.1
Medeplichtige	Geen boete	Boete wordt met een derde verminderd	Paragraaf 1.4
Waarschuwing bij eerste overtreding	Ja	Nee	Paragraaf 1.3.1.2

Er bestaan ook enkele verschillen in de procedure van het opleggen van de boete, waarover meer in paragraaf 1.5.

1.4 Overtreder

Wie is de overtreder van een verzuim of vergrijp? Dat is in ieder geval “degene die de overtreding pleegt of medepleegt” (artikel 5:1, tweede lid, van de Awb). De Awir vult dit sinds 1 januari 2014 aan met de zogenoemde doen pleger, de uitlokker en de medeplichtige (deze aanvulling is (vooralsnog) tijdelijk en vervalt na enkele verlengingen per 1 januari 2029, zie voor de laatste verlenging Kamerstukken II, 2023–2024, 36 418, nr. 3, pagina 142).

We zetten alle soorten overtreders op een rijtje:

Overtreder	Toelichting	Wetsartikel
Overtreder	Degene die de overtreding pleegt	Artikel 5:1, tweede lid, van de Awb
Medepleger	Degene die de overtreding medepleegt, dat wil zeggen degene die nauw en bewust samenwerkt met de andere (mede)pleger	Artikel 5:1, tweede lid, van de Awb
Doen pleger	Degene die de overtreding doet plegen	Artikel 41bis, eerste lid, onderdeel a, van de Awir
Uitlokker	Degene die door giften, beloften, misbruik van gezag, geweld, bedreiging, misleiding of door het verschaffen van gelegenheid, middelen of inlichtingen de overtreding opzettelijk uitlokt	Artikel 41bis, eerste lid, onderdeel b, van de Awir
Medeplichtige	Degene die als medeplichtige opzettelijk behulpzaam is bij of opzettelijk gelegenheid, middelen of inlichtingen verschaft tot het plegen van de overtreding	Artikel 41bis, eerste lid, onderdeel c, van de Awir

Bij het opleggen van boeten aan anderen dan de overtreder zelf gelden enkele beperkingen en aandachtspunten:

Overtreder	Beperking / aandachtspunt	Wetsartikel
Medeplichtige	Er kan geen verzuimboete opgelegd worden	Artikel 41bis, tweede lid, van de Awir
Medeplichtige	Het bedrag dat ten hoogste kan worden opgelegd als vergrijpboete wordt met een derde verminderd	Artikel 41bis, derde lid, van de Awir
Doen pleger, uitlokker en medeplichtige	Er kan geen boete opgelegd worden voor een overtreding die is begaan vóór 1 januari 2014
Medepleger, doen pleger, uitlokker en medeplichtige	Voor het opleggen van een boete is voorafgaande toestemming nodig van de directeur van Toeslagen en van de concerndirectie Strategie, Recht en Beleid	Paragraaf 2, zesde lid, van het BBBB in samenhang met paragraaf 1, tweede lid, van het BBBB/T

Overigens kan de overtreder ook een kinderopvangorganisatie zijn. Zij hebben namelijk ook een wettelijke verplichting om gegevens aan Toeslagen te leveren (zie artikel 38, vierde en vijfde lid, van de Awir en paragraaf 1.3.2.1 van het hoofdstuk ‘Awir’). Wanneer de organisatie zich niet aan deze verplichting houdt, kan Toeslagen een bestuurlijke boete opleggen. Dit gebeurt momenteel nog niet, omdat de grondslag hiervoor nog uitgewerkt moet worden in een nieuw boetebesluit.

1.5 Opleggen van een boete

Voor het opleggen van een bestuurlijke boete gelden een aantal procedurele regels. We bespreken:

• de kennisgeving van het voornemen om een boete op te leggen en de zienswijze: paragraaf 1.5.1
• het rapport: paragraaf 1.5.2
• het toezenden van gegevens: paragraaf 1.5.3
• het zwijgrecht en de cautie: paragraaf 1.5.4
• de boetebeschikking: paragraaf 1.5.5
• het evenredigheidsbeginsel: paragraaf 1.5.6
• de toepassing van artikel 6 van het EVRM: paragraaf 1.5.7
• het voorleggen aan het openbaar ministerie: paragraaf 1.5.8
• dat er geen functiescheiding hoeft te zijn: paragraaf 1.5.9
• het openbaar maken van een boete aan een rechtsbijstandverlener: paragraaf 1.5.10

1.5.1 Kennisgeving en zienswijze

Toeslagen kan de overtreder vóór het opleggen van de boete een kennisgeving sturen van het voornemen om de boete op te leggen. De overtreder wordt dan ook in de gelegenheid gesteld om zijn zienswijze erop te geven. Dit moet in ieder geval worden gedaan wanneer voor de overtreding een vergrijpboete van meer dan € 340 opgelegd kan worden (artikel 5:53, eerste en derde lid, van de Awb en paragraaf 4, zevende lid, van het BBBB/T). Voor de verzuimboete geldt deze verplichting niet, omdat het desbetreffende artikel uit de Awb daarvoor buiten toepassing is verklaard (artikel 40, vierde lid, van de Awir).

Wordt de overtreder in de gelegenheid gesteld om zijn zienswijze te geven over het voornemen om een boete op te leggen, dan moet Toeslagen indien nodig zorgen voor een tolk (artikel 5:50, eerste lid, onderdeel b, van de Awb).

Wanneer Toeslagen nadat de zienswijze is gegeven beslist om geen boete op te leggen of de overtreding alsnog voor te leggen aan de officier van justitie, wordt dit schriftelijk aan de overtreder meegedeeld (artikel 5:50, tweede lid, van de Awb). Lees over het voorleggen aan de officier verder in paragraaf 1.5.8.

1.5.2 Rapport

Toeslagen kan van de overtreding een rapport opmaken (artikel 5:48, eerste lid, van de Awb). Dit moet in ieder geval worden gedaan wanneer voor de overtreding een vergrijpboete van meer dan € 340 opgelegd kan worden (artikel 5:53, eerste en tweede lid, van de Awb en paragraaf 4, zevende lid, van het BBBB/T). Voor de verzuimboete geldt deze verplichting niet, omdat het desbetreffende artikel uit de Awb daarvoor buiten toepassing is verklaard (artikel 40, vierde lid, van de Awir).

Het rapport moet een dagtekening hebben en vermeldt de naam van de overtreder, alsook de overtreding, het overtreden voorschrift en zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd (artikel 5:48, tweede lid, van de Awb). De kennisgeving van het voornemen om een vergrijpboete op te leggen wordt aangemerkt als zo’n rapport (paragraaf 4, zevende lid, van het BBBB/T). Lees over de kennisgeving in paragraaf 1.5.1.

Een kopie van het rapport wordt uiterlijk bij de boetebeschikking aan de overtreder toegezonden (artikel 5:48, derde lid, van de Awb). Lees over die beschikking in paragraaf 1.5.5. Wordt de overtreder in de gelegenheid gesteld om zijn zienswijze te geven over het voornemen om een boete op te leggen, dan moet het rapport al bij de uitnodiging daarvoor worden opgestuurd (artikel 5:50, eerste lid, onderdeel a, van de Awb). Lees meer over het geven van een zienswijze in paragraaf 1.5.1.

1.5.3 Toezenden gegevens

Wanneer de overtreder daarom vraagt, moet Toeslagen hem de gegevens toesturen waarop het opleggen van de boete (of het voornemen daartoe) is gebaseerd (artikel 5:49, eerste lid, van de Awb). En als dit nodig is, moet Toeslagen er zoveel mogelijk voor zorgen dat die gegevens aan de overtreder worden medegedeeld in een voor hem begrijpelijke taal (tweede lid).

1.5.4 Zwijgrecht en cautie

Degene die wordt verhoord in verband met het aan hem opleggen van een bestuurlijke boete, is niet verplicht om verklaringen over de overtreding af te leggen (artikel 5:10a, eerste lid, van de Awb). Dit wordt ook wel het zwijgrecht genoemd.

Toeslagen moet de belanghebbende vóór het verhoor wijzen op zijn zwijgrecht door hem te vertellen dat hij niet verplicht is tot antwoorden (artikel 5:10a, tweede lid, van de Awb). Deze mededeling wordt ook wel de cautie genoemd. Dit moet bij ieder verhoor opnieuw worden gedaan. Een verhoor is in dit verband ieder mondeling (waaronder telefonisch) gesprek met de persoon die mogelijk voor een boete in aanmerking komt waarin (het voornemen tot het opleggen van) de boete ter sprake komt. Denk hierbij ook aan een gesprek naar aanleiding van de kennisgeving (zie paragraaf 1.5.1) of de hoorzitting tijdens een bezwaarprocedure over de boete.

1.5.5 Boetebeschikking

Het opleggen van een bestuurlijke boete wordt gedaan met een beschikking die voor bezwaar vatbaar is (artikel 40, derde lid en artikel 41, vierde lid, van de Awir in samenhang met artikel 67g van de AWR). In die beschikking staat in ieder geval (artikel 5:9 en 5:52 van de Awb):

• de naam van de overtreder;
• het bedrag van de boete;
• de overtreding;
• het overtreden voorschrift;
• en eventueel een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd. 

Als een rapport is opgesteld, moet binnen 13 weken na de dagtekening van het rapport beslist zijn over het opleggen van de boete (artikel 5:51, eerste lid, van de Awb). Lees in paragraaf 1.5.2 wanneer een rapport wordt opgesteld. Deze termijn wordt opgeschort zodra de gedraging aan het openbaar ministerie is voorgelegd, tot de dag waarop Toeslagen weer bevoegd wordt om een boete op te leggen (tweede lid). Lees meer over het voorleggen aan het openbaar ministerie in paragraaf 1.5.8.

1.5.6 Evenredigheidsbeginsel

Bij ieder besluit spelen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een rol, waaronder het evenredigheidsbeginsel (waarover meer in paragraaf 1.6.2 van het hoofdstuk ‘Awb’). De Awb noemt het evenredigheidsbeginsel ook nog expliciet met betrekking tot de bestuurlijke boete. Artikel 5:46, tweede en derde lid, van de Awb bepaalt namelijk het volgende:

• “Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.”
• “Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.” 

Dit artikel betekent dat een bestuursorgaan moet opletten dat de boete geen onevenredige gevolgen heeft voor de belanghebbende. Hierbij kunnen de financiële omstandigheden van de belanghebbende relevant zijn. Des te meer bij een hogere boete zal het bestuursorgaan moeten letten op de draagkracht van de overtreder en moeten nagaan of er geen sprake is van onevenredige gevolgen (Kamerstukken II, 2003-2004, 29 702, nr. 3, pagina 142).

Als een bestuursorgaan bij het opleggen van een bestuurlijke boete rekening houdt met de draagkracht van de overtreder, dan moet gekeken worden naar diens financiële positie op het moment dat de boete wordt opgelegd (ECLI:NL:HR:2014:685, rechtsoverweging 3.4.2).

1.5.7 Toepassing van artikel 6 EVRM

Zoals benoemd in paragraaf 1.2.1 is artikel 6 van het EVRM van toepassing bij het opleggen van een bestuurlijke boete. Dit betekent met name dat de bezwaar- tot en met (hoger) beroepsprocedure over een boete binnen een redelijk termijn moet zijn afgerond. Dit geldt overigens voor alle bezwaar- en (hoger) beroepsprocedures bij Toeslagen, ook als die niet over een boete gaan. Lees meer over die redelijke termijn in paragraaf 1.4.1.4 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’ en paragraaf 1.2.2.2.1 van het hoofdstuk ‘Schadevergoeding’.

De toepasselijkheid van het artikel betekent ook dat de belanghebbende aan wie een boete wordt opgelegd onverwijld (snel, zonder uitstel) op de hoogte gesteld moet worden van de aard en reden van de overtreding waarvan hij wordt beschuldigd. En in een taal die hij verstaat (artikel 6, derde lid, van het EVRM). Verder moet de belanghebbende onder andere voldoende tijd krijgen om zich voor te bereiden op zijn verdediging, de kans krijgen om getuigen te ondervragen, getuigen kunnen oproepen en hij moet kosteloos een tolk krijgen als er een taal gesproken wordt die hij niet verstaat of spreekt.

1.5.8 Voorleggen aan openbaar ministerie

Als de gedraging ook een strafbaar feit is, wordt deze aan de officier van justitie voorgelegd, tenzij een wettelijk voorschrift bepaalt, of met het Openbaar Ministerie is overeengekomen, dat daarvan kan worden afgezien (artikel 5:44, tweede lid, van de Awb). Van zo’n strafbaar feit is bijvoorbeeld sprake als er vervalste bewijsstukken door de overtreder zijn overlegd. Dat heet ‘valsheid in geschrifte’ (artikel 225 van het Wetboek van Strafrecht). Andere mogelijk relevante strafbare feiten zijn bijvoorbeeld te vinden in artikelen 227b, 326 en 420bis van het Wetboek van Strafrecht (over het opzettelijk nalaten tijdig de benodigde gegevens te verstrekken voor een tegemoetkoming, bedrog en witwassen).

Wat Toeslagen en het Openbaar Ministerie met elkaar zijn overeengekomen, is vastgelegd in het Protocol AAFD 2023. In dit protocol staan onder andere voorschriften voor de aanmelding en afdoening van delicten op het gebied van toeslagen die ook strafbare feiten zijn. Het protocol beschrijft hoe Toeslagen de aanmeldingen selecteert van delicten die voor mogelijke strafrechtelijke afdoening in aanmerking komen (lees in de volgende paragraaf meer over de specifieke aanmeldingscriteria). De geselecteerde aanmeldingen worden ingebracht in een afstemmingsoverleg (de zogeheten weegploeg) van de Belastingdienst, de FIOD en het OM. De uiteindelijke keuze om wel of niet over te gaan op strafrechtelijke afdoening wordt in dat overleg gemaakt.

Als gekozen wordt voor strafrechtelijke in plaats van bestuursrechtelijke afdoening, legt Toeslagen geen bestuurlijke boete op, tenzij de officier laat weten van strafvervolging af te zien of Toeslagen niet binnen 13 weken een reactie van de officier ontvangt (artikel 5:44, derde lid, van de Awb).

1.5.8.1 Aanmeldingscriteria

Een zaak wordt aangemeld voor mogelijke strafrechtelijke afdoening (paragraaf 2.1 van het Protocol AAFD 2023):

• bij een nadeel van € 100.000 of meer en een vermoeden van opzet;
• als het nadeel minder dan € 100.000 is of onvoldoende bepaald kan worden, een vermoeden van opzet bestaat en één of meer aanvullende wegingscriteria spelen.

Met ‘nadeel’ wordt bedoeld het onterecht te veel ontvangen toeslagbedrag (of het toeslagbedrag dat te veel had kunnen worden ontvangen) als gevolg van de overtreding.

De genoemde aanvullende wegingscriteria, die pleiten voor een strafrechtelijke afdoening, staan in paragraaf 2.2 van het Protocol AAFD 2023:

• de mate van impact op de maatschappij en evenwichtige rechtshandhaving;
• de status van de overtreder (voorbeeldfunctie);
• recidive (zie ook paragraaf 1.3.2.3.1);
• de onmogelijkheid om een bestuurlijke boete op te leggen of te innen;
• de combinatie van meerdere soorten delicten;
• de medewerking van een adviseur of deskundige derde die voor de overheid werkte;
• waarheidsvinding: het strafrecht kan meer mogelijkheden bieden om onderzoek te verrichten naar de feiten en omstandigheden. 

Als contra-argument wordt slagvaardigheid genoemd (paragraaf 2.2, onderdeel g, van het Protocol AAFD 2023). Dit argument pleit juist voor een bestuurlijke boete in plaats van een strafrechtelijke afdoening. Een strafrechtelijk onderzoek kan namelijk lang duren waardoor het opleggen van een bestuurlijke boete in sommige zaken een betere optie is.

1.5.9 Geen functiescheiding

Voor Toeslagen geldt dat degene die het rapport van de overtreding heeft opgemaakt, ook de boete mag opleggen. Dit is in afwijking van de hoofdregel van functiescheiding in het algemeen bestuursrecht, die voorschrijft dat dit niet is toegestaan bij een boete van meer dan € 340 (zie artikel 10:3, vierde lid, van de Awb in samenhang met artikel 5:53 van de Awb). Van die hoofdregel wordt echter voor Toeslagen afgeweken waardoor degene die de overtreding constateert ook degene mag zijn die de boete oplegt (artikel 67pb van de AWR in samenhang met artikel 40, derde lid en artikel 41, vierde lid, van de Awir).

1.5.10 Openbaarmaking vergrijpboete aan rechtsbijstandverlener

Toeslagen maakt het besluit tot oplegging van een vergrijpboete openbaar wanneer de overtreder het vergrijp opzettelijk heeft begaan tijdens door hem beroepsmatig of bedrijfsmatig verleende bijstand aan een aanvrager bij het aanvragen of wijzigen van een toeslag (artikel 42a, eerste lid, van de Awir). Het gaat hier om de medeplegende beroepsbeoefenaar. Met beroepsbeoefenaar wordt bedoeld iemand wiens werk het is om bijstand te verlenen, ook wel een rechtsbijstandverlener genoemd. Deze persoon heeft tijdens dat werk een aanvrager geholpen met het aanvragen of wijzigen van een toeslag en heeft daarbij een vergrijp begaan. Heeft hij dit met opzet gedaan, dan maakt Toeslagen de aan hem opgelegde vergrijpboete openbaar. Grove schuld is hiervoor onvoldoende.

Toeslagen stelt de overtreder (de rechtsbijstandverlener) eerst in de gelegenheid om een zienswijze te geven voordat de boetebeschikking openbaar gemaakt wordt (artikel 42, tweede lid, van de Awir). Hiermee krijgt de overtreder de kans om gemotiveerd toe te lichten waarom openbaarmaking disproportioneel zou zijn en dus van openbaarmaking zou moeten worden afgezien.

In de Regeling openbaarmaking vergrijpboeten is de procedure voor de zienswijze uitgewerkt, net als het toetsingskader voor het beoordelen van de proportionaliteit (artikel 1 van de Regeling openbaarmaking vergrijpboeten in samenhang met artikel 42, vierde lid van de Awir). Toeslagen stelt de overtreder schriftelijk in kennis van het voornemen tot openbaarmaking, vermeldt daarin de gronden voor dat voornemen en biedt de overtreder een redelijke termijn om zijn zienswijze aan te voeren (artikel 2 van de Regeling openbaarmaking vergrijpboeten).

Toeslagen gaat niet over tot openbaarmaking als dit de rechtsbijstandverlener onevenredig in zijn belang raakt (artikel 42, derde lid, van de Awir). Dit betekent dat een belangenafweging gemaakt moet worden op basis van alle relevante feiten en omstandigheden. In die afweging staat het belang van de rechtsbijstandverlener bij geheimhouding (bescherming van zijn persoonlijke levenssfeer) tegenover het belang van de maatschappij bij openbaarmaking (voorlichting van het publiek) (artikel 3, eerste lid, van de Regeling openbaarmaking vergrijpboeten). Daarbij neemt Toeslagen in elk geval de volgende factoren in aanmerking (tweede lid):

• de hoogte van de boete;
• recidive;
• de kans op recidive;
• het samenhangen van het beboetbare feit met andere overtredingen of misdrijven in de zin van andere wetgeving dan die op het gebied van toeslagen;
• de onderworpenheid aan tuchtrecht;
• de rechtspersoonlijkheid van de overtreder;
• het tijdsverloop sinds het begaan van de overtreding;
• de persoonlijke omstandigheden. 

Indien de belangenafweging tot de conclusie leidt dat de openbaarmaking de rechtsbijstandverlener niet onevenredig in zijn belang raakt, dan heeft Toeslagen geen andere grond om van openbaarmaking af te zien. Dit vloeit voort uit artikel 42a, eerste lid, van de Awir.

Als Toeslagen overgaat tot openbaarmaking, maakt hij ook de volgende gegevens openbaar als die niet uit de boetebeschikking zelf blijken (artikel 42a, vijfde lid, van de Awir):

• de naam van de overtreder;
• de wettelijke grondslag van de boete;
• het bedrag van de boete;
• de dagtekening van de boete;
• het jaar waarin de beboetbare gedraging is begaan;
• de naam van de plaats waar de overtreder het vergrijp heeft begaan. 

Alle gegevens worden openbaar gemaakt op de website van Toeslagen. De boetebeschikking en de hierboven genoemde gegevens blijven daar vijf jaren na de openbaarmaking staan (artikel 42a, zesde en zevende lid, van de Awir).

Als het besluit tot openbaarmaking en de boete zelf in één besluit staan, moet een bezwaar tegen de boete ook worden aangemerkt als een bezwaar tegen de openbaarmaking (artikel 37, zevende lid, van de Awir). Tenzij uit het bezwaar duidelijk blijkt dat het niet tegen de openbaarmaking is gericht.

1.6 Geen boete opleggen

In de Awb, de Awir en het BBBB/T staan meerdere omstandigheden waarin geen boete opgelegd mag worden. We zetten die op een rijtje:

Er wordt geen boete opgelegd als	Wetsartikel
voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond	Artikel 5:5 van de Awb
de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten	Artikel 5:41 van de Awb
de overtreder is overleden (zie paragraaf 1.6.2)	Artikel 5:42, eerste lid, van de Awb
de overtreder voor dezelfde overtreding al een boete heeft gekregen of daarvoor geen boete is opgelegd nadat de overtreder daarover zijn zienswijze heeft gegeven	Artikel 5:43 van de Awb
tegen de overtreder voor dezelfde gedraging een strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting is begonnen of een strafbeschikking is uitgevaardigd	Artikel 5:44, eerste lid, van de Awb
vijf jaren na de overtreding zijn verstreken	Artikel 40, vijfde lid en artikel 41, zesde lid, van de Awir
er sprake is van vrijwillige verbetering (zie paragraaf 1.6.3)	Artikel 42 van de Awir en paragraaf 4a van het BBBB/T
de overtreder een pleitbaar standpunt heeft of sprake is van afwezigheid van alle schuld (avas) (zie paragraaf 1.6.4)	Paragraaf 4 van het BBBB in samenhang met paragraaf 1, eerste lid, van het BBBB/T

1.6.1 Geen verzuimboete opleggen

Specifiek voor verzuimboeten geldt nog dat deze niet worden opgelegd aan een medeplichtige (artikel 41bis, tweede lid, van de Awir en paragraaf 3, zesde lid, van het BBBB/T). Er wordt ook geen verzuimboete opgelegd als in de voorliggende referentieperiode niet is verzuimd (paragraaf 3, tweede lid, van het BBBB/T). Lees over medeplichtigen in paragraaf 1.4 en over de referentieperiode in paragraaf 1.3.1.2.

1.6.2 Overleden overtreder

Er wordt geen boete opgelegd als de overtreder inmiddels is overleden. Was de boete al opgelegd voor het overlijden, dan vervalt die boete als die op het tijdstip van het overlijden niet onherroepelijk is. Is de boete al wel onherroepelijk, dan vervalt de boete als deze op het moment van overlijden nog niet betaald is (artikel 5:42, tweede lid, van de Awb). Lees in paragraaf 1.3.1.4.1 van het hoofdstuk ‘Herziening’ wat ‘onherroepelijk’ inhoudt.

1.6.3 Vrijwillige verbetering

Bij vrijwillige verbetering wordt geen boete opgelegd. Vrijwillige verbetering betekent dat de aanvrager, partner of medebewoner alsnog de juiste en volledige informatie verstrekt aan Toeslagen voordat hij weet (of redelijkerwijs moet vermoeden) dat Toeslagen bekend is (of zal worden) met de onjuistheid of onvolledigheid (artikel 42, eerste lid, van de Awir en paragraaf 4a, eerste lid, van het BBBB/T). Iemand had dus eerst geen, onjuiste en/of onvolledige informatie aangeleverd, maar corrigeert dit uit zichzelf nog voordat Toeslagen het doorheeft. In die situatie legt Toeslagen geen boete op. Dit geldt voor zowel de verzuim- als vergrijpboete.

Als Toeslagen van mening is dat geen sprake is van een vrijwillige verbetering en daarom wél een boete opgelegd kan worden, dan moet Toeslagen bewijs hiervoor leveren op basis van concrete feiten en omstandigheden (paragraaf 5, derde lid, van het BBBB in samenhang met paragraaf 1, tweede lid, van het BBBB/T). Het is dan dus niet aan de belanghebbende om aan te tonen dat wél vrijwillige verbetering heeft plaatsgevonden, maar aan Toeslagen dat dit niet zo was. Bijvoorbeeld door te bewijzen dat de belanghebbende wel al wist dat Toeslagen doorhad dat de informatie onjuist was en hij alleen daarom alsnog de juiste informatie heeft aangeleverd.

Vrijwillige verbetering is bijvoorbeeld ook niet meer mogelijk wanneer Toeslagen aan de belanghebbende had laten weten dat zijn aanvraag gecontroleerd gaat worden (zie paragraaf 5, vierde lid, van het BBBB in samenhang met paragraaf 1, tweede lid, van het BBBB/T). De belanghebbende weet dan tenslotte dat er een controle aankomt. Het corrigeren van onjuiste gegevens is dan niet meer vrijwillig.

1.6.3.1 Uitzondering

Er geldt een uitzondering op de regel dat geen boete wordt opgelegd bij vrijwillige verbetering: als de juiste en volledige informatie gaat over inkomen uit aanmerkelijk belang of over inkomen uit sparen en beleggen (artikel 42, tweede lid, van de Awir en paragraaf 4a, tweede lid, van het BBBB/T). In dat geval geeft de vrijwillige verbetering geen aanleiding om van de boete af te zien. De boete wordt dan dus nog steeds opgelegd, ondanks de vrijwillige verbetering.

1.6.4 Pleitbaar standpunt of avas

Bij een pleitbaar standpunt of afwezigheid van alle schuld (avas) wordt geen boete opgelegd (paragraaf 4 van het BBBB in samenhang met paragraaf 1, eerste lid, van het BBBB/T). En als later tijdens de bezwaarprocedure blijkt dat hiervan sprake is, moet Toeslagen de al opgelegde boete vernietigen.

Een pleitbaar standpunt is een door de overtreder ingenomen standpunt. Dat standpunt is “gelet op de stand van de jurisprudentie en de heersende leer” dusdanig “pleitbaar of verdedigbaar” dat de belanghebbende kan menen dat hij juist handelde (paragraaf 4, tweede lid, van het BBBB). Dit betekent dat de overtreder op basis van hoe er op dat moment door rechters en juristen algemeen wordt gedacht, mocht denken dat hij correct handelde. Ook al heeft hij dus in feite niet correct gehandeld en heeft hij daardoor te veel toeslag ontvangen. Doordat de overtreder echter het pleitbare standpunt heeft, kan hem geen verwijt worden gemaakt. Hem kan daardoor ook geen verzuim- of vergrijpboete opgelegd worden.

Bij avas is er, zoals de term al aangeeft, geen enkele sprake van schuld. Dit gaat verder dan dat de overtreder niets verweten kan worden (zoals bij het pleitbare standpunt). Bij een pleitbaar standpunt is namelijk wel schuld aanwezig (er is niet correct gehandeld), maar wordt (vanwege gebrek aan verwijtbaarheid) geen boete opgelegd. Bij avas is geen schuld aanwezig. De belanghebbende wordt dan ook geacht niet in verzuim te zijn geweest (paragraaf 4, eerste lid, van het BBBB).