12 Inkomen

1.1 Inleiding

Toeslagen zijn inkomensafhankelijke regelingen. Het inkomen is dus een belangrijke factor in de berekening van toeslagen. Het bepaalt hoe hoog de toeslag is, maar ook of er recht is op de toeslag. We gaan in dit hoofdstuk daarom uitgebreid in op het inkomen dat Toeslagen gebruikt, ook wel het toetsingsinkomen genoemd.

In dit hoofdstuk

We lichten eerst toe wat het toetsingsinkomen precies is (paragraaf 1.2). Dit inkomen bestaat uit het inkomensgegeven en het NINBI, twee begrippen die we daarna uitleggen (paragrafen 1.2.1 en 1.2.2). We bespreken vervolgens dat niet Toeslagen, maar de inspecteur van de Belastingdienst (‘Blauw’) het inkomen vaststelt (paragraaf 1.2.3). Daarna komt de BRI aan bod, de basisregistratie waar de inspecteur het vastgestelde inkomen in vastlegt (paragraaf 1.3). Vervolgens gaan we in op uitzonderingssituaties waarin Toeslagen een afwijkende berekening op het toetsingsinkomen toepast: de 10%-regeling (paragraaf 1.4.1), herleiding van het inkomen van een overleden aanvrager (paragraaf 1.4.2), de inkomensvrijstelling voor inwonende (stief)kinderen (paragraaf 1.4.3) en de zogenoemde bijzondere inkomens (paragraaf 1.4.4). Tot slot komt het zogenoemde papieren inkomen aan bod (paragraaf 1.5).

Niet in dit hoofdstuk

Er bestaan twee situaties waarin het toetsingsinkomen van een toeslagbetrokkene voor de huurtoeslag geheel buiten beschouwing blijft: wanneer iemand langer dan één jaar elders verblijft en wanneer iemand in het huishouden een verzorgingsbehoefte heeft. Dit geldt niet voor de andere toeslagen. Bovendien heeft het meer gevolgen voor de huurtoeslag dan alleen het buiten beschouwing laten van inkomen. Deze situaties bespreken we daarom in het hoofdstuk ‘Huurtoeslag’ (in paragraaf 1.11).

Afkortingen en begrippen

In het hoofdstuk ‘Afkortingen en begrippen’ staat een afkortingen- en begrippenlijst. Hierin staan alle in het Handboek gebruikte afkortingen. Ook worden veel begrippen toegelicht. Kijk daar dus als een afkorting of begrip onbekend of onduidelijk is.

1.2 Toetsingsinkomen

Het inkomen dat Toeslagen gebruikt in de definitieve berekening van toeslagen wordt het toetsingsinkomen genoemd. Dit is “het op het berekeningsjaar betrekking hebbende inkomensgegeven” (artikel 8, eerste lid, van de Awir). Het berekeningsjaar is het jaar waarop de toeslag betrekking heeft (artikel 2, eerste lid, onderdeel b, van de Awir). Het gaat dus om een jaarinkomen.

Bij dat op het jaar betrekking hebbende ‘inkomensgegeven’ wordt een eventueel ‘niet in Nederland belastbaar inkomen’ (NINBI) opgeteld (artikel 8, tweede lid, van de Awir). De toeslagen zijn tenslotte inkomensafhankelijke regelingen en zijn bedoeld om te helpen met kosten die iemand zelf niet (helemaal) kan betalen. Voor de vraag of iemand de kosten (deels) zelf kan betalen telt daarom ook het niet in Nederland belastbare inkomen mee. Dat is namelijk wel inkomen dat ontvangen wordt en kan bijdragen in de kosten.

Toetsingsinkomen = inkomensgegeven + NINBI

Verder is van belang dat het toetsingsinkomen van zowel de aanvrager als zijn partner meetelt (artikel 7, eerste lid, van de Awir). Voor de huurtoeslag telt ook het toetsingsinkomen van medebewoners mee (artikel 7, tweede lid, van de Awir en artikel 7, eerste lid, van de Wht). Oftewel, het inkomen van iedereen die bij de toeslag is betrokken telt mee. Het inkomen van de partner of medebewoner telt alleen mee in de periode van het jaar dat hij toeslagbetrokkene is. Voor deze periode wordt wel het jaarinkomen van de partner of medebewoner meegeteld. Hierop gelden enkele uitzonderingen. Die bespreken we in paragraaf 1.4. We bespreken hierna eerst:

• het begrip ‘inkomensgegeven’: paragraaf 1.2.1
• het begrip ‘NINBI’: paragraaf 1.2.2
• dat de inspecteur het inkomen vaststelt en Toeslagen die vaststelling volgt: paragraaf 1.2.3

1.2.1 Inkomensgegeven

Voor de definitie van het inkomensgegeven verwijst de Awir naar artikel 21, onderdeel e, van de AWR (artikel 2, eerste lid, onderdeel o, van de Awir). Daarin staat wat het inkomensgegeven is:

1. als over een kalenderjaar een (navorderings)aanslag IB is of wordt vastgesteld: het na afloop van dat kalenderjaar over dat kalenderjaar laatst bepaalde verzamelinkomen: paragraaf 1.2.1.1
2. als over een kalenderjaar geen (navorderings)aanslag IB is of wordt vastgesteld: het na afloop van dat kalenderjaar over dat kalenderjaar laatst bepaalde belastbare loon: paragraaf 1.2.1.2

Inkomensgegeven = verzamelinkomen (aanslag IB) of belastbare loon (geen aanslag IB)

Wat het inkomensgegeven is, hangt dus af van het feit of er voor iemand een aanslag IB is of zal worden vastgesteld. Wanneer iemand aangifteplichtig is, wordt voor hem altijd een aanslag IB vastgesteld. Ook als geen aangifte wordt gedaan. Dan stelt de inspecteur namelijk ambtshalve een aanslag vast. Iemand is aangifteplichtig wanneer hij wordt uitgenodigd tot het doen van aangifte IB. Iemand is ook aangifteplichtig als hij niet door de inspecteur wordt uitgenodigd, maar wel denkt dat hij belasting moet betalen. Hij is dan verplicht om zelf te vragen om een uitnodiging (artikel 6, derde lid, van de AWR en artikel 2 van de UR AWR).

Iemand die niet aangifteplichtig is, kan wel uit zichzelf aangifte IB doen. Ook dan wordt een aanslag IB vastgesteld. In deze situaties is het inkomensgegeven het verzamelinkomen. We lichten hierna in paragraaf 1.2.1.1 toe wat het verzamelinkomen is.

Wanneer iemand niet aangifteplichtig is en ook niet uit zichzelf aangifte IB doet, dan wordt voor hem geen aanslag IB vastgesteld. Het inkomensgegeven is dan het belastbare loon. Dat begrip lichten we toe in paragraaf 1.2.1.2. Het kan zijn dat iemand niet aangifteplichtig is en pas later uit zichzelf een aangifte doet. In dat geval wordt alsnog de aanslag IB bepalend voor de toeslag, ook als de toeslag eerder is berekend aan de hand van het belastbaar loon.

Verder telt het verzamelinkomen of belastbaar loon alleen als inkomensgegeven wanneer dit na afloop van het berekeningsjaar is bepaald. Het verzamelinkomen of belastbaar loon dat de inspecteur lopende het jaar bepaalt (bijvoorbeeld bij een voorlopige aanslag of teruggave) is namelijk nog slechts gebaseerd op een schatting.

Het inkomensgegeven wordt vastgelegd in de BRI, waarover meer in paragraaf 1.3.

1.2.1.1 Verzamelinkomen

Voor de definitie van het verzamelinkomen verwijst de Awir naar artikel 2.18 van de Wet IB 2001 (artikel 2, eerste lid, onderdeel j, van de Awir). Daarin staat: “Verzamelinkomen is het gezamenlijke bedrag van:

• a. het inkomen uit werk en woning;
• b. het inkomen uit aanmerkelijk belang en
• c. het belastbare inkomen uit sparen en beleggen, verminderd met daarin begrepen te conserveren inkomen” 

Deze drie soorten inkomens worden ook wel het box 1, box 2 en box 3 inkomen genoemd.

Verzamelinkomen = box 1 + box 2 + box 3 inkomen

 We lichten in de volgende paragrafen kort deze drie soorten inkomens toe.

1.2.1.1.1 Inkomen uit werk en woning (box 1)

In artikel 3.1, tweede lid, van de Wet IB 2001 staat dat het inkomen uit werk en woning (ook wel box 1 inkomen) het gezamenlijke bedrag is van verschillende soorten inkomsten verminderd met enkele aftrekposten en uitgaven. Onder die inkomsten vallen loon, uitkering, pensioen, winst uit onderneming, inkomsten uit overige werkzaamheden (zoals freelancer, gastouder, artiest of beroepssporter) en inkomsten uit eigen woning.

1.2.1.1.2 Inkomen uit aanmerkelijk belang (box 2)

Wanneer iemand zelf of samen met een fiscale partner minimaal 5% van de aandelen, opties of winstbewijzen van een vennootschap bezit, dan heeft hij/zij een zogenoemd aanmerkelijk belang (artikel 4.6 van de Wet IB 2001). Het inkomen uit dit aanmerkelijk belang wordt belast voor de inkomstenbelasting. Inkomen uit aanmerkelijk belang is het gezamenlijke bedrag van (artikel 4.12 van de Wet IB 2001):

• de voordelen uit de aandelen of winstbewijzen, verminderd met de aftrekbare kosten en
• de voordelen bij de verkoop van (een gedeelte van) de aandelen of winstbewijzen;
• verminderd met de persoonsgebonden aftrek.

Dit wordt ook wel het box 2 inkomen genoemd.

1.2.1.1.3 Belastbare inkomen uit sparen en beleggen (box 3)

“Belastbaar inkomen uit sparen en beleggen is het voordeel uit sparen en beleggen verminderd met de persoonsgebonden aftrek” (artikel 5.1 van de Wet IB 2001). Het gaat hier, kortgezegd, om het inkomen dat uit vermogen wordt gehaald. Vermogen zijn bezittingen, zoals spaargeld en woningen (zie artikel 5.3, tweede lid, van de Wet IB 2001 en paragraaf 1.2.3 van het hoofdstuk ‘Vermogen’).

Voor het inkomen uit sparen en beleggen wordt niet uitgegaan van het daadwerkelijk behaalde inkomen, maar wordt gerekend met een forfaitair rendement (zie artikel 5.2, tweede lid, van de Wet IB 2001). Dit rendement wordt berekend over de ‘grondslag sparen en beleggen’ (de waarde van het vermogen boven het heffingvrij vermogen). Het berekende forfaitaire rendement heet ‘voordeel uit sparen en beleggen’.

1.2.1.1.4 Verliesverrekening (box 1 en 2)

Bij een negatief inkomen betaalt de belastingplichtige geen inkomstenbelasting, maar hij krijgt ook geen geld toe. Het negatieve inkomen kan wel in een andere jaar worden verrekend met een positief inkomen. Daardoor wordt de te betalen belasting in dat andere jaar lager. Dit wordt verliesverrekening genoemd. Verliesverrekening geldt alleen bij box 1 en box 2 (artikel 3.150 en 4.49 van de Wet IB 2001). Het box 3 inkomen kan niet negatief zijn, omdat van een box 3 inkomen alleen sprake kan zijn bij een vermogen boven het heffingvrij vermogen (zie de vorige paragraaf). Dat kan dus wel 0 zijn, maar niet negatief.

Voor de toeslagen wordt uitgegaan van het inkomen over het jaar zelf. Het negatief inkomen telt daarbij gewoon mee in het jaar waarin daarvan sprake was. Voor een later jaar waarin het negatief inkomen wordt verrekend met positief inkomen, wordt uitgegaan van het inkomen (vóór verliesverrekening) en niet het belastbare inkomen.

1.2.1.2 Belastbare loon

Voor de definitie van het belastbare loon verwijst de Awir naar artikel 9 van de Wet LB 1964 (artikel 2, eerste lid, onderdeel a, van de Awir). In het tweede lid daarvan staat: “Belastbaar loon is het gezamenlijke bedrag aan loon.”

Belastbare loon = gezamenlijke bedrag aan loon

 Loon is alles wat uit een dienstbetrekking wordt genoten, waaronder dingen die worden vergoed of verstrekt in het kader van de dienstbetrekking (artikel 10, eerste lid, van de Wet LB 1964). Dit is dus het salaris, maar bijvoorbeeld ook (gedeeltelijk) betaald verlof en vertrekvergoedingen.

Heeft iemand alleen loon (van één werkgever) als inkomstenbron, dan is aangifte IB meestal niet nodig. Op het loon wordt namelijk al belasting ingehouden (artikel 27, eerste lid, van de Wet LB 1964). Deze belasting wordt verrekend met de inkomstenbelasting (artikel 9.2 van de Wet IB 2001). Zijn er geen andere inkomstenbronnen, dan zijn deze bedragen van de loonbelasting en de inkomstenbelasting gelijk en hoeft er dus geen inkomstenbelasting meer betaald te worden.

Het belastbare loon is het bedrag aan loon voordat de belasting er vanaf is gehaald (ook wel brutoloon). Het jaarinkomen wordt vastgesteld op basis van de jaaropgaaf van de werkgever.

1.2.2 NINBI

Niet in Nederland belastbaar inkomen (NINBI) is, zoals de naam zegt, inkomen dat niet in Nederland belastbaar is. Dit inkomen zit niet in het inkomensgegeven (het verzamelinkomen of het belastbare loon), omdat het niet behoort tot het Nederlandse inkomen of omdat het is vrijgesteld op grond van interregionaal of internationaal recht (artikel 2, eerste lid, onderdeel m, van de Awir).

Heeft de aanvrager, partner of medebewoner NINBI, dan moet hij aan de inspecteur een opgaaf van dat inkomen verstrekken (artikel 15, negende en tiende lid, van de Awir). De inspecteur stelt vervolgens het NINBI bij beschikking vast (artikel 8, tweede lid en artikel 8a, eerste lid, van de Awir). Voor die beschikking gelden de meeste regels die ook gelden voor een aanslag IB en het is een “voor bezwaar vatbare beschikking” (artikel 8a, vierde en zesde lid, van de Awir).

Wanneer het vermoeden bestaat dat er ten onrechte geen NINBI is vastgesteld, dan kan de inspecteur dit alsnog vaststellen. En als het vermoeden bestaat dat het NINBI op een te laag bedrag is vastgesteld, dan kan de inspecteur die vaststelling herzien (artikel 8a, derde lid, van de Awir). Voor deze alsnog vastgestelde beschikking, of herziene beschikking, gelden de meeste regels die gelden voor een navorderingsaanslag IB. Het is ook weer een voor bezwaar vatbare beschikking (artikel 8a, vijfde en zesde lid, van de Awir).

Naast het begrip NINBI, bestaat overigens ook het begrip ‘wereldinkomen’. Dit is een overkoepelende term waar iemands gehele inkomen onder valt (waaronder NINBI). Wereldinkomen is het totaal van iemands binnenlands, buitenlands en vrijgesteld inkomen.

Artikel 8a, tweede lid, van de Awir geeft in meer detail aan wat het NINBI is voor de:

• binnenlandse belastingplichtige: paragraaf 1.2.2.1
• buitenlandse belastingplichtige: paragraaf 1.2.2.2
• niet-belastingplichtige: paragraaf 1.2.2.3

1.2.2.1 Binnenlandse belastingplichtige

Binnenlandse belastingplichtigen zijn personen die in Nederland wonen (artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, van de Wet IB 2001). Voor de IB telt hun gehele inkomen mee. Niet alleen het inkomen dat ze in Nederland genieten, maar ook inkomen uit het buitenland. Inkomen dat is vrijgesteld op grond van interregionaal of internationaal recht, telt echter niet mee voor de IB, maar is wel gewoon inkomen.

De binnenlandse belastingplichtigen moeten het gehele inkomen in hun aangifte IB opgeven. Hiervan is het binnenlands en buitenlands inkomen onderdeel van het verzamelinkomen. Beide zijn namelijk voor de binnenlandse belastingplichtige in Nederland belastbaar. Het vrijgesteld inkomen is, vanwege de vrijstelling, niet in Nederland belastbaar. Dit is dus NINBI. De inspecteur stelt het verzamelinkomen vast zoals gebruikelijk. Daarnaast stelt hij het NINBI vast bij beschikking (artikel 8a, eerste lid, van de Awir, zie ook paragraaf 1.2.2). Het toetsingsinkomen is dan de optelsom van het verzamelinkomen en het NINBI (zie ook paragraaf 1.2).

Toetsingsinkomen = verzamelinkomen (binnenlands + buitenlands inkomen) + NINBI (vrijgesteld inkomen)

 Het NINBI van binnenlandse belastingplichtigen is het verschil tussen

• het verzamelinkomen dat hij zou hebben genoten als er geen vrijstelling van interregionaal of internationaal recht van toepassing zou zijn
• en het verzamelinkomen dat hij met toepassing van de vrijstelling geniet (artikel 8a, tweede lid, onderdeel a, van de Awir).

1.2.2.2 Buitenlandse belastingplichtige

Buitenlandse belastingplichtigen zijn personen die niet in Nederland wonen, maar wel Nederlands inkomen genieten (artikel 2.1, eerste lid, onderdeel b, van de Wet IB 2001). Dit kan box 1, box 2 en/of box 3 inkomen zijn dat ze in Nederland hebben (artikel 7.1 van de Wet IB 2001). Voor dit Nederlandse inkomen gelden grotendeels dezelfde belastingregels als voor binnenlandse belastingplichtigen. De buitenlandse belastingplichtige moet in zijn aangifte IB enkel zijn Nederlandse inkomen opgeven.

Het buitenlandse inkomen is nu dus geen onderdeel van het verzamelinkomen, maar van het NINBI. Alleen het inkomen dat hij in Nederland geniet, is in Nederland belastbaar. Het overige niet, wat dus NINBI is.

Toetsingsinkomen = verzamelinkomen (binnenlands inkomen) + NINBI (buitenlands + vrijgesteld inkomen)

Het NINBI van buitenlandse belastingplichtigen is het verschil tussen

• het verzamelinkomen dat hij zou hebben genoten als hij binnenlandse belastingplichtige zou zijn (zonder eventuele vrijstelling op grond van interregionaal of internationaal recht)
• en het verzamelinkomen dat hij heeft genoten als buitenlandse belastingplichtige (artikel 8a, tweede lid, onderdeel b, van de Awir).

1.2.2.3 Niet-belastingplichtige

Niet-belastingplichtigen zijn personen die niet in Nederland wonen of hier geen inkomen genieten. Het NINBI van niet-belastingplichtigen is het verzamelinkomen dat zij zouden hebben genoten als zij binnenlandse belastingplichtigen zouden zijn (zonder eventuele vrijstelling op grond van interregionaal of internationaal recht) (artikel 8a, tweede lid, onderdeel c, van de Awir).

1.2.3 Inspecteur stelt inkomen vast

De inspecteur voor de inkomstenbelasting (kortweg inspecteur of ‘Blauw’) stelt het inkomen na afloop van het berekeningsjaar vast. De inspecteur legt dat vastgestelde inkomen vast in de BRI (waarover verderop meer in paragraaf 1.3). Toeslagen bepaalt het toetsingsinkomen dus niet zelf. Toeslagen moet het door de inspecteur vastgestelde inkomen gebruiken voor de definitieve toekenning en mag hier niet van afwijken (tenzij sprake is van één van de situaties uit paragraaf 1.4). Dit komt doordat het toetsingsinkomen het inkomensgegeven is. En het inkomensgegeven is het “bepaalde” verzamelinkomen of belastbaar loon (zie paragrafen 1.2 en 1.2.1). Alleen de inspecteur kan dit bepalen.

De Afdeling bevestigde dat Toeslagen het door de inspecteur vastgestelde inkomen moet gebruiken. Zelfs als dat inkomen (mogelijk) niet klopt. Toeslagen, en ook de bestuursrechter, zouden zich namelijk niet bezig moeten houden met de vraag of het inkomen juist is vastgesteld. Alleen de inspecteur is bevoegd om te oordelen over de juistheid van het inkomen (ECLI:NL:RVS:2010:BN0491, rechtsoverweging 2.3.1 en Kamerstukken II, 2004-2005, 29 764, nr. 3, pagina 41).

Hoewel Toeslagen en de Belastingdienst door burgers nog weleens als één overheidsdienst worden gezien, zijn Toeslagen en de inspecteur dus echt twee aparte bestuursorganen met ieder hun eigen bevoegdheden. De Afdeling benadrukt dat ook (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2022:2396, rechtsoverweging 4.1).

In een aantal situaties, die in de wet zijn vastgelegd, wijkt Toeslagen wél af van het inkomen dat de inspecteur heeft vastgesteld. Die uitzonderingssituaties bespreken we in paragraaf 1.4.

• dat er met een fictief inkomen van € 0 wordt gerekend als er geen inkomen bekend is: paragraaf 1.2.3.1
• wat de belanghebbende kan doen als hij het niet eens is met het inkomen in de definitieve toekenning: paragraaf 1.2.3.2

1.2.3.1 Geen inkomen bekend: fictief € 0

Als van de aanvrager, partner of medebewoner geen inkomen vastgesteld is en ook niet zal worden vastgesteld, dan rekent Toeslagen voor die persoon in de definitieve toekenning met een inkomen van nihil (€ 0) (artikel 14, derde lid, van de Awir). De inspecteur heeft dan met een beschikking vastgesteld dat er geen inkomen bekend is. Lees hierover meer in paragraaf 1.2.1.1.1 van het hoofdstuk ‘Definitieve toekenning’.

Maakt de belanghebbende bezwaar tegen deze definitieve toekenning, dan is dit bezwaar mede gericht tegen het fictieve inkomen van € 0, tenzij uit het bezwaarschrift anders blijkt. Omgekeerd geldt hetzelfde. Als de belanghebbende bezwaar maakt tegen het inkomen van € 0, dan is dit mede een bezwaar tegen de definitieve toekenning, tenzij het tegendeel blijkt uit het bezwaarschrift (artikel 37, vijfde en zesde lid, van de Awir).

1.2.3.2 Niet eens met het inkomen in de definitieve toekenning

Als een belanghebbende het niet eens is met het inkomen dat door Toeslagen is gebruikt in de definitieve toekenning, dan kan hij tegen dat inkomen bezwaar maken. Alleen de inspecteur kan op dat bezwaar beslissen, aangezien hij degene is die het inkomen vaststelt. De belanghebbende moet dus in principe bezwaar maken bij de inspecteur. Hij kan zijn bezwaar echter ook richten tegen de definitieve toekenning van Toeslagen. Toeslagen moet het bezwaar dan doorsturen naar de inspecteur. Lees hierover ook in paragraaf 1.2.1.1.2 van het hoofdstuk ‘Definitieve toekenning’.

Hoewel alleen de inspecteur over het bezwaar tegen het inkomen kan beslissen, mag een belanghebbende dus kiezen of hij zijn bezwaar naar de inspecteur of Toeslagen stuurt. In artikel 21j, tweede lid, van de AWR staat namelijk dat een bezwaarschrift tegen een besluit van Toeslagen (“de afnemer”) waarin het inkomensgegeven is gebruikt mede wordt aangemerkt als een bezwaarschrift tegen het inkomensgegeven, voor zover het bezwaar zich richt tegen het inkomensgegeven. Andersom geldt hetzelfde: een bezwaarschrift tegen het inkomensgegeven bij de inspecteur moet, als het zich richt tegen het besluit van Toeslagen, mede worden aangemerkt als een bezwaarschrift tegen dat besluit van Toeslagen (derde lid).

Terwijl de bezwaarprocedure bij de inspecteur loopt, mag Toeslagen wel blijven uitgaan van het reeds vastgestelde inkomen. Ook al is daar bezwaar tegen gemaakt. Dat inkomen geldt op dat moment namelijk nog als het inkomensgegeven. Toeslagen mocht dat dus gebruiken voor de vaststelling van de toeslag. Ook als dat inkomen later naar aanleiding van het bezwaar misschien onjuist blijkt te zijn. Het besluit van Toeslagen was dan ook niet onrechtmatig, omdat terecht het toen geldende inkomensgegeven is gebruikt (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2019:1048, rechtsoverweging 3.2).

Als de inspecteur het vastgesteld inkomen wijzigt naar aanleiding van het (doorgestuurde) bezwaar, dan krijgt Toeslagen dit via de BRI door. Toeslagen moet dan de definitieve toekenning ook wijzigen als het nieuwe inkomen zorgt voor een ander toeslagbedrag (artikel 20 van de Awir). Lees hierover meer in paragraaf 1.3.1 van het hoofdstuk ‘Herziening’.

1.3 Basisregistratie inkomen (BRI)

Zoals hiervoor besproken in paragraaf 1.2.3 stelt de inspecteur het inkomen vast. Vervolgens registreert hij dit inkomen in de BRI. De inspecteur zorgt ervoor dat de inkomensgegevens in de BRI juist, volledig en actueel zijn (artikel 21b, derde lid, van de AWR). Belanghebbenden kunnen zelf niet in de BRI kijken. Zij kunnen wel op Mijn Belastingdienst en MijnOverheid bekijken wat hun geregistreerde inkomen is en waar dat inkomen op gebaseerd is.

Toeslagen is een zogenoemde ‘afnemer’: een bestuursorgaan dat wettelijk bevoegd is tot gebruik van een inkomensgegeven (artikel 21, onderdeel f, van de AWR). Het doel van de BRI is om de afnemers te voorzien van inkomensgegevens (artikel 21b, eerste lid, van de AWR). Afnemers mogen inkomensgegevens alleen gebruiken bij de uitoefening van een wettelijk verleende bevoegdheid tot gebruik van dit gegeven (artikel 21f, eerste lid, van de AWR). Voor Toeslagen is dit het berekenen van tegemoetkomingen (definitieve toekenningen). Alleen medewerkers die het nodig hebben voor hun werk mogen het inkomensgegeven raadplegen en gebruiken. Verder moet het inkomensgegeven geheim blijven. Toeslagen mag het inkomensgegeven ook niet verder bekend maken, alleen als dit noodzakelijk is voor de berekening van de tegemoetkoming (artikel 21f, tweede lid, van de AWR).

Als het nog niet eerder bekend is gemaakt, maakt Toeslagen het inkomensgegeven bekend bij de definitieve toekenning, omdat de berekening daarvan gebaseerd is op een inkomensgegeven (artikel 21f, derde lid, van de AWR). Op die manier zien ook mensen die geen aangifte IB doen en geen (voorlopige) aanslag krijgen, welk inkomen de inspecteur voor hen in de BRI heeft vastgelegd. Zo kunnen zij ook bezwaar maken tegen het vastgelegde inkomensgegeven, als dit naar hun mening niet klopt. Lees over die bezwaarprocedure meer in paragraaf 1.2.3.2.

Verder moet Toeslagen het inkomensgegeven gebruiken zoals dat op dat moment in de BRI staat (artikel 21g, eerste lid, van de AWR). Tenzij erbij staat dat het inkomensgegeven ‘in onderzoek’ is (artikel 21g, tweede lid, van de AWR), waarover meer in de volgende paragraaf.

Tot slot geldt voor Toeslagen als afnemer een terugmeldplicht. Dit lichten we toe in paragraaf 1.3.2.

1.3.1 Inkomensgegeven in onderzoek

Toeslagen is als afnemer verplicht om het inkomensgegeven te gebruiken zoals dat op dat moment in de BRI staat, tenzij er de aantekening ‘in onderzoek’ bij staat (artikel 21g van de AWR). De inspecteur plaatst zo’n aantekening bij een inkomensgegeven als er over dat inkomensgegeven (artikel 21d, eerste lid, van de AWR):

• a. een terugmelding is gedaan;
• b. een bezwaar- of beroepschrift is ingediend;
• c. een verzoek om ambtshalve vermindering is ingediend, of
• d. andere gerede twijfel is ontstaan over de juistheid van dat gegeven. 

In deze situaties is Toeslagen dus niet verplicht om het inkomen uit de BRI te gebruiken, maar mag dit wel. Het staat afnemers in deze situaties vrij om het inkomensgegeven al dan niet te gebruiken voor hun besluiten. Het gaat namelijk om uitzonderingen op het verplicht gebruik, maar het wetsartikel bepaalt niet dat het inkomensgegeven dat ‘in onderzoek’ is niet gebruikt mag worden. Zoals toegelicht in paragraaf 1.2.3.2 mag Toeslagen tijdens een bezwaarprocedure bij de inspecteur, nog wel blijven uitgaan van het BRI-inkomen totdat er een nieuw inkomen in de BRI bekend wordt.

De inspecteur verwijdert de aantekening ‘in onderzoek’ (artikel 21d, tweede lid, van de AWR):

• a. na de afhandeling van het onderzoek naar aanleiding van de terugmelding;
• b. nadat de beslissing op bezwaar of de rechterlijke uitspraak onherroepelijk is geworden;
• c. na de afhandeling van het verzoek om ambtshalve vermindering, of
• d. na de afhandeling van het onderzoek naar aanleiding van de situatie, bedoeld in het eerste lid, onderdeel d.

1.3.2 Terugmeldplicht

Afnemers, zoals Toeslagen, moeten het bij de inspecteur melden wanneer ze gerede twijfel hebben over de juistheid van het inkomensgegeven in de BRI (artikel 21h, eerste lid, van de AWR). Dit wordt een terugmelding genoemd. In die melding moet de afnemer opgeven waarom hij twijfelt aan het inkomensgegeven. De inspecteur verricht dan onderzoek naar het inkomensgegeven en noteert er in de tussentijd ‘in onderzoek’ bij (zie de vorige paragraaf).

Zoals eerder toegelicht in paragraaf 1.2.3 stelt Toeslagen het inkomen niet zelf vast. Toeslagen moet ook het inkomen uit de BRI gebruiken en mag dit niet zelf wijzigen. Wel moet Toeslagen het dus bij de inspecteur melden wanneer het twijfels heeft bij het inkomen. Leidt die melding tot een wijziging van het inkomen, dan krijgt Toeslagen dit automatisch door via de BRI. Zorgt dit gewijzigde inkomen voor een lagere of hogere toeslag, dan moet Toeslagen de definitieve toekenning herzien (artikel 20 van de Awir). Lees daarover meer in paragraaf 1.3.1 van het hoofdstuk ‘Herziening’.

1.4 Afwijkende berekeningen toetsingsinkomen

Zoals uitgelegd in paragraaf 1.2 is het toetsingsinkomen een jaarinkomen. En zoals besproken in paragrafen 1.2.3 en 1.3 wordt het jaarinkomen door de inspecteur vastgesteld en in de BRI opgeslagen. Toeslagen volgt dat inkomen uit de BRI. Toeslagen bepaalt dus niet zelf wat het toetsingsinkomen is dat in de definitieve toekenning gebruikt wordt. Op deze hoofdregel geldt een aantal uitzonderingen. Toeslagen past dan, soms alleen op verzoek, een afwijkende berekening toe op het toetsingsinkomen. Dat geldt voor de volgende situaties:

• bij beëindiging van het partnerschap of medebewonerschap gedurende het berekeningsjaar (10%-regeling): paragraaf 1.4.1
• bij overlijden van een aanvrager die geen partner en medebewoners heeft: paragraaf 1.4.2
• bij medebewoners jonger dan 23 jaar die een eerstegraads bloed- of aanverwant in de neergaande lijn zijn of een pleegkind zijn van de aanvrager, partner of een medebewoner: paragraaf 1.4.3
• bij de berekening van huurtoeslag kunnen specifieke delen van het toetsingsinkomen buiten beschouwing worden gelaten: paragraaf 1.4.4 

Hiernaast kan in specifieke situaties voor de huurtoeslag afgeweken worden van de hoofdregel dat het inkomen van alle toeslagbetrokkenen meetelt. Dan wordt het gehele inkomen van de aanvrager, partner of een medebewoner buiten beschouwing gelaten. Dit geldt alleen voor de huurtoeslag en heeft ook andere gevolgen voor die toeslag. Deze situaties bespreken we daarom in het hoofdstuk ‘Huurtoeslag’ (in paragraaf 1.11). Tot slot bespreken we in paragraaf 1.5 nog enkele regelingen die gelden voor situaties van zogenoemd ‘papieren inkomen’.

In de praktijk bij Toeslagen noemen we dit ook wel ‘bijzondere berekeningen’. Er wordt namelijk afgeweken van de basisregels voor het berekenen van toeslagen, omdat niet het door de inspecteur vastgestelde (gezamenlijke) inkomen wordt gebruikt. In de communicatie naar aanvragers wordt dit ook wel ‘bijzondere situaties’ genoemd. De termen ‘bijzondere berekening’ en ‘bijzondere situatie’ komen overigens niet in de wet voor. Het Bht spreekt voor de huurtoeslag wel van ’bijzondere gevallen’. Dit zijn de situaties die we bespreken in paragraaf 1.4.4 en paragraaf 1.11 van het hoofdstuk ‘Huurtoeslag’.

1.4.1 Inkomen van voormalige partner/medebewoner (10%-regeling)

Het toetsingsinkomen is een volledig jaarinkomen (zie paragraaf 1.2). Ook voor partners en medebewoners die alleen voor een deel van het jaar partner/medebewoner zijn van de aanvrager. In die kortere periode telt het volledige jaarinkomen van die partner/medebewoner mee. Dit kan voor de aanvrager onvoordelig uitpakken wanneer het partnerschap/medebewonerschap gedurende het berekeningsjaar eindigt en de partner/medebewoner in de loop van het jaar meer is gaan verdienen. De aanvrager kan dan niet meer meegenieten van die inkomensstijging. Hiervoor bestaat de zogenoemde 10%-regeling. Deze regeling staat voor partnerschappen in artikel 8, derde lid, van de Awir. Volgens het vierde lid geldt deze regeling ook voor medebewoners.

De 10%-regeling maakt het mogelijk om het toetsingsinkomen van de voormalige partner/medebewoner op een afwijkende manier te berekenen. Zolang aan een aantal voorwaarden wordt voldaan die in artikel 8, derde lid, van de Awir staan:

• Als dat leidt tot een tenminste 10% lager toetsingsinkomen,
• wordt bij beëindiging van het partnerschap/medebewonerschap in het berekeningsjaar,
• op verzoek van de aanvrager bij de berekening van het toetsingsinkomen van de partner/medebewoner
  • geen rekening gehouden met
    • belastbaar loon dat is genoten na de beëindiging van het partnerschap/medebewonerschap;
    • winst uit een onderneming die na de beëindiging van het partnerschap/medebewonerschap is gestart; en
    • belastbaar resultaat uit overige werkzaamheden die na de beëindiging van het partnerschap/medebewonerschap zijn gestart;
  • en wordt het belastbare loon dat in de periode van partnerschap/medebewonerschap is genoten tijdsevenredig herleid naar een jaarloon. 

We lichten de regeling in de volgende paragrafen nader toe. We bespreken:

• de beëindiging van het partnerschap of medebewonerschap: paragraaf 1.4.1.1
• het verzoek dat de aanvrager moet indienen: paragraaf 1.4.1.2
• de berekening bij belastbaar loon: paragraaf 1.4.1.3
• de berekening bij winst uit een onderneming: paragraaf 1.4.1.4
• de berekening bij resultaat uit overige werkzaamheden: paragraaf 1.4.1.5
• situaties waarvoor de 10%-regeling niet geldt: paragraaf 1.4.1.6
• een korte geschiedenis van de 10%-regeling: paragraaf 1.4.1.7

1.4.1.1 Beëindiging van partnerschap/medebewonerschap

In artikel 8, derde en vierde lid, van de Awir staat “bij beëindiging” van het partnerschap of medebewonerschap in het berekeningsjaar. De 10%-regeling geldt dus alleen wanneer het partnerschap/medebewonerschap ergens in het jaar eindigt.

Voor het moment van beëindiging van het partnerschap/medebewonerschap gaat Toeslagen uit van de BRP. Het partnerschap/medebewonerschap kan eindigen door verhuizing van de aanvrager. Of door verhuizing van de partner/medebewoner. Ook door overlijden kan het partnerschap/medebewonerschap eindigen. Hoe langer de periode van het partnerschap/medebewonerschap duurt, hoe groter de kans dat de regeling niet van toepassing is. Dit wordt duidelijker in paragrafen 1.4.1.3, 1.4.1.4 en 1.4.1.5 over de berekening van de 10%-regeling.

Mocht een verhuizing niet tijdig zijn doorgegeven aan de gemeente, dan komt de datum in de BRP mogelijk niet overeen met het daadwerkelijke moment waarop het samenwonen is beëindigd. Dit kan gevolgen hebben voor de 10%-regeling. Het is aan de aanvrager om te onderbouwen dat de BRP-datum niet klopt. Dit is waarschijnlijk makkelijker wanneer het om zijn eigen verhuizing gaat, maar mogelijk lastiger wanneer het die van de voormalige partner/medebewoner betreft. Voordat Toeslagen beslist over de 10%-regeling, wordt de aanvrager in de gelegenheid gesteld de eerdere verhuizing aan te tonen. Lees over de bewijslijst die de aanvrager hierbij heeft in paragraaf 1.4.1 van het hoofdstuk ‘BRP’.

Wanneer het partnerschap/medebewonerschap later in hetzelfde berekeningsjaar weer begint nadat het eerder dat jaar eindigde, kan niet gesproken worden van een “beëindiging […] in het berekeningsjaar” zoals in artikel 8, derde en vierde lid, van de Awir staat. De 10%-regeling gaat daarom in die situatie niet op.

1.4.1.2 Op verzoek van de aanvrager

In artikel 8, derde lid, van de Awir staat dat de 10%-regeling wordt toegepast “op verzoek” van de aanvrager. De aanvrager moet dus aan Toeslagen vragen om de regeling toe te passen. Toeslagen past deze niet uit zichzelf (ambtshalve) toe. De aanvrager hoeft zich overigens niet letterlijk op de 10%-regeling te beroepen. Niet iedere aanvrager is hier namelijk mee bekend. Het verzoek kan daarom ook andere vormen aannemen, bijvoorbeeld een brief of bezwaar waarin de aanvrager aangeeft dat hij het onterecht vindt dat het hele jaarinkomen van zijn voormalige partner/medebewoner wordt meegenomen in de berekening van zijn toeslag.

De 10%-regeling kan alleen op verzoek van de aanvrager (niet de voormalige partner/medebewoner) worden toegepast, omdat het gaat over het inkomen van de voormalige partner/medebewoner in de berekening van de toeslagen van de aanvrager. De voormalige partner/medebewoner is inmiddels niet meer betrokken bij de toeslag. En de aanvrager is degene die de gevolgen ervaart van het inkomen van die voormalige partner/medebewoner in de periode van het partnerschap/medebewonerschap.

Als de 10%-regeling van toepassing is, dan leidt dit daarom ook alleen tot een lager inkomen van de voormalige partner/medebewoner in de berekening van de toeslagen van de aanvrager. Krijgt die voormalige partner/medebewoner inmiddels zelf een eigen toeslag, dan blijft daarbij zijn volledige inkomen meetellen.

We bespreken hierna enkele aspecten van het verzoek door de aanvrager:

• de bewijslast ligt bij de aanvrager: paragraaf 1.4.1.2.1
• moment van het verzoek: paragraaf 1.4.1.2.2
• wie het verzoek mag indienen wanneer de aanvrager is overleden: paragraaf 1.4.1.2.3

1.4.1.2.1 Bewijslast

De 10%-regeling is een uitzondering op de hoofdregel dat het gehele jaarinkomen van de partner/medebewoner meetelt in de periode van partnerschap/medebewonerschap. Die uitzondering wordt alleen toegepast op verzoek van de aanvrager. Dit betekent dat de bewijslast ook ligt bij de aanvrager. Daarom is het aan de aanvrager om te bewijzen dat de uitzondering op hem van toepassing is. Lees meer over bewijslast bij besluiten op aanvraag (en ambtshalve besluiten) in paragraaf 1.5.5 van het hoofdstuk ‘Awb’.

De Afdeling bevestigde dat het aan de aanvrager “is om gegevens over te leggen, waaruit blijkt dat het inkomen van [toeslagpartner] na de beëindiging van het partnerschap meer dan 10% is gestegen. Dat [Toeslagen] mogelijk toegang heeft tot de gegevens van het UWV betekent niet dat die bewijslast wordt omgedraaid en de dienst moet onderzoeken of de enkele stelling van [appellante] dat het inkomen van haar voormalige partner relevant is gestegen hout snijdt” (ECLI:NL:RVS:2019:538, rechtsoverweging 4.2).

Hoewel de bewijslast dus bij de aanvrager ligt, kan het voor hem wel lastig zijn om aan te tonen dat de 10%-regeling van toepassing is. Het gaat tenslotte om het inkomen van een voormalige partner/medebewoner. Mogelijk hebben ze geen contact meer met elkaar en/of werkt de voormalige partner/medebewoner niet mee. Toeslagen kan dan “naar aanleiding van een verzoek van de aanvrager mogelijk via bijvoorbeeld de Polisadministratie nagaan of de 10% regel van toepassing is”, aldus de staatssecretaris (Kamerstukken II, 2016-2017, 31 066, nr. 377, pagina 5).

1.4.1.2.2 Moment van verzoek

De aanvrager ontdekt vaak pas met de definitieve toekenning wat het vastgestelde inkomen van zijn voormalige partner/medebewoner is. Het is daarom logisch dat de aanvrager ook pas na de definitieve toekenning verzoekt om toepassing van de 10%-regeling. Dit mag ook, want Toeslagen mag die toekenning nog herzien in het voordeel van de aanvrager (artikel 21a van de Awir). De aanvrager moet zijn verzoek dan wel binnen vijf jaren na de laatste dag van het berekeningsjaar indienen of binnen één jaar na de definitieve toekenning als dat een langere termijn oplevert (artikel 5a, eerste lid, onderdeel a, van de UR Awir). Blijkt dat de 10%-regeling opgaat en toepassing daarvan leidt tot een hogere toeslag, dan is Toeslagen verplicht om de definitieve toekenning in het voordeel van de aanvrager te herzien. Lees hierover meer in paragraaf 1.3.3 (en specifiek 1.3.3.2) van het hoofdstuk ‘Herziening’.

De aanvrager kan ook al tijdens de verlening van het voorschot verzoeken om toepassing van de 10%-regeling. De voormalige partner/medebewoner geeft namelijk misschien al een hoger geschat inkomen door aan Toeslagen voor een eigen voorschot. Dit wijzigt dan ook het voorschot van de aanvrager, doordat met terugwerkende kracht een hoger inkomen geldt in de periode van het partnerschap/medebewonerschap. De aanvrager kan Toeslagen dan al verzoeken om toepassing van de 10%-regeling. Is de regeling van toepassing (afgaande op het geschatte inkomen), dan laat Toeslagen de aanvrager weten dat het verzoek wordt gehonoreerd. Wel geeft Toeslagen daarbij aan dat dit een voorlopig besluit is en dat het bij de definitieve berekening opnieuw wordt beoordeeld. Dan kan namelijk pas echt getoetst worden of de 10%-regeling opgaat, omdat dan het vastgestelde inkomen van de voormalige partner/medebewoner bekend is.

1.4.1.2.3 Verzoek na overlijden aanvrager

Alleen de aanvrager kan verzoeken om toepassing van de 10%-regeling. Hierop geldt één uitzondering: als de aanvrager is overleden, kan een erfgenaam erom verzoeken. Dat zal vaak de achterblijvende partner zijn.

Door het overlijden eindigt het partnerschap. De achterblijvende partner wordt verantwoordelijk voor een eventuele terugvordering over de partnerperiode. Het inkomen van deze partner kan stijgen na die partnerperiode. Eventueel zelfs als gevolg van het overlijden, bijvoorbeeld doordat de achterblijvende partner als nabestaande een weduwenpensioen ontvangt. Dit inkomen kan met terugwerkende kracht leiden tot een hoger inkomen in de periode van partnerschap en daarmee tot een terugvordering voor de achterblijvende partner. De partner kan dan als nabestaande en belanghebbende (die aansprakelijk is voor de terugvordering) aan Toeslagen verzoeken om de 10%-regeling toe te passen.

Overigens, in de omgekeerde situatie waarbij de partner overlijdt en de aanvrager een hoger inkomen dan anders heeft, geldt de 10%-regeling niet. De regeling geldt namelijk alleen voor het inkomen van de partner, niet voor het inkomen van de aanvrager zelf. Ook niet als zijn inkomen juist als gevolg van het overlijden van de partner is gestegen (bijvoorbeeld door een weduwenpensioen). De aanvrager kan tenslotte zelf wel profiteren van zijn eigen inkomensstijging. Wel zal het inkomen van de overleden partner dan vaak lager zijn dan in eerdere jaren, doordat hij/zij nu niet het hele jaar inkomen kon vergaren.

1.4.1.3 Berekening bij belastbaar loon

Bestaat het inkomen van de voormalige partner/medebewoner alleen uit belastbaar loon, dan werkt de 10%-regeling als volgt:

10%-regeling bij belastbaar loon

Het inkomen van de partner/medebewoner in de periode van het partnerschap/medebewonerschap wordt tijdsevenredig herleid naar een jaarloon. Als dat leidt tot een tenminste 10% lager toetsingsinkomen, dan wordt voor de toeslag uitgegaan van het herleide jaarloon.

Dit betekent dat niet het gehele inkomen dat de voormalige partner/medebewoner heeft genoten na de beëindiging van het partnerschap/medebewonerschap buiten beschouwing blijft, maar alleen de inkomensstijging. Dat gaf de wetgever ook aan bij de invoering van de 10%-regeling (Kamerstukken II, 2017–2018, 34 785, nr. 6, pagina 8). De Afdeling bevestigde dat door de herleiding van het jaarinkomen, de inkomensstijging buiten beschouwing blijft. En dat niet alleen moet worden uitgegaan van het inkomen dat de voormalige partner/medebewoner heeft genoten gedurende de periode van het partnerschap/medebewonerschap (ECLI:NL:RVS:2022:1352, rechtsoverweging 8.2).

Hoe moet de 10%-regeling nu precies toegepast worden bij belastbaar loon?

• Stap 1: het inkomen dat de partner/medebewoner heeft genoten tijdens de periode van het partnerschap/medebewonerschap tijdsevenredig herleiden naar een jaarloon: paragraaf 1.4.1.3.1
• Stap 2: is het herrekende toetsingsinkomen tenminste 10% lager dan het daadwerkelijke toetsingsinkomen?: paragraaf 1.4.1.3.2
  • Ja: dan gaat de 10%-regeling op en wordt gerekend met het herleide inkomen
  • Nee: dan gaat de 10%-regeling niet op en wordt gerekend met het daadwerkelijke toetsingsinkomen

1.4.1.3.1 Stap 1: Tijdsevenredig herleiden naar een jaarloon

Het inkomen dat is genoten gedurende de periode van het partnerschap/medebewonerschap moet eerst tijdsevenredig herleid worden naar een jaarinkomen:

1. Bepaal de duur van het partnerschap/medebewonerschap in gehele maanden (door artikel 5 van de Awir telt de maand van beëindiging als hele maand)
2. Ga na hoeveel de partner/medebewoner in die periode heeft verdiend
3. Deel het bedrag van (2) door het aantal maanden van (1)
4. Vermenigvuldig het bedrag van (3) met 12 

Een aantal voorbeelden om dit concreet te maken:

De berekening is anders wanneer het partnerschap/medebewonerschap ook pas eerder in hetzelfde jaar is ontstaan. Doordat de 10%-regeling alleen geldt voor inkomen dat is genoten na de beëindiging van een partnerschap/medebewonerschap, telt het inkomen van vóór het ontstaan van het partnerschap/medebewonerschap volledig mee. Dit betekent dat het salaris dat de partner/medebewoner heeft verdiend tijdens de periode van het partnerschap/medebewonerschap alleen herleid moet worden naar de resterende periode van het jaar, niet naar het volledige jaar. We lichten dit nader toe met een voorbeeld:

1.4.1.3.2 Stap 2: Is het herleide jaarloon tenminste 10% lager?

Het herleide jaarloon (zoals uitgerekend in Stap 1) wordt gebruikt als dit leidt tot een tenminste 10% lager toetsingsinkomen dan het daadwerkelijke toetsingsinkomen.

Moet het werkelijke toetsingsinkomen 10% hoger zijn dan het herrekende toetsingsinkomen, of het herrekende toetsingsinkomen 10% lager dan het werkelijke toetsingsinkomen? Dat is niet hetzelfde. Artikel 8, derde lid, van de Awir spreekt van “indien zulks leidt tot een ten minste 10 percent lager toetsingsinkomen”. Dus: het herrekende toetsingsinkomen moet minimaal 10% lager zijn dan het werkelijke toetsingsinkomen:

• Zo ja = de 10%-regeling gaat op en er wordt voor de partner/medebewoner in de periode van het partnerschap/medebewonerschap gerekend met het herleide jaarloon
• Zo nee = de 10%-regeling gaat niet op en er wordt voor de partner/medebewoner in de periode van het partnerschap/medebewonerschap gerekend met het daadwerkelijke toetsingsinkomen 

We borduren voort op de drie voorbeelden in de vorige paragraaf om dit te concretiseren:

1.4.1.3.3 Samenloop met inkomensvrijstelling

Er bestaat een inkomensvrijstelling voor medebewoners die een (stief)kind of pleegkind zijn en op 1 januari van het berekeningsjaar jonger dan 23 jaar waren. Lees hierover in paragraaf 1.4.3. Deze vrijstelling kan samenlopen met de 10%-regeling bij beëindiging van medebewonerschap. Hoe moet het loon dan herleid worden?

Het loon wordt op de normale manier herleid. Blijkt de 10%-regeling van toepassing te zijn, dan wordt de inkomensvrijstelling van artikel 7, zesde lid, van de Awir vervolgens toegepast op het herleide toetsingsinkomen. Lees over deze samenloop van de 10%-regeling en inkomensvrijstelling ook het standpunt van de Kennisgroep Toeslagen ‘inkomensvrijstelling voor (pleeg)kinderen en 10%-regeling’.

1.4.1.3.4 Samenloop met bijzonder inkomen (huurtoeslag)

Op verzoek blijven bepaalde bestanddelen van het toetsingsinkomen buiten beschouwing bij de huurtoeslag (artikel 2b, eerste lid, van het Bht). Lees meer over dit zogenaamde ‘bijzonder inkomen’ in paragraaf 1.4.4. Hoe moet het inkomen herleid worden als er sprake is van samenloop van de 10%-regeling en bijzonder inkomen?

 Voor deze situatie geldt dat eerst de berekening voor de 10%-regeling moet worden gedaan, dus zonder rekening te houden met het bijzonder inkomen. Is de conclusie dat de 10%-regeling van toepassing is, dan wordt het bijzonder inkomen vervolgens op het herleide inkomen in mindering gebracht.

1.4.1.4 Berekening bij winst uit onderneming

Bestaat het inkomen van de voormalige partner/medebewoner uit winst uit onderneming, dan werkt de 10%-regeling als volgt:

10%-regeling bij winst uit onderneming

Er wordt geen rekening gehouden met de winst uit een onderneming die is gestart na de beëindiging van het partnerschap/medebewonerschap als dat leidt tot een tenminste 10% lager toetsingsinkomen.

Er moeten dus twee vragen beantwoord worden:

• Vraag 1: Is de onderneming gestart na de beëindiging van het partnerschap/medebewonerschap?: paragraaf 1.4.1.4.1
  • Ja: ga naar vraag 2
  • Nee: de 10%-regeling is niet van toepassing
• Vraag 2: Is het inkomen van de partner/medebewoner zonder de winst uit die onderneming tenminste 10% lager dan het daadwerkelijke toetsingsinkomen?: paragraaf 1.4.1.4.2
  • Ja: de 10%-regeling is van toepassing, er wordt gerekend met het toetsingsinkomen minus de winst uit de onderneming
  • Nee: de 10%-regeling is niet van toepassing 

We lichten deze twee vragen toe in de volgende paragrafen.

1.4.1.4.1 Vraag 1: Is de onderneming gestart na beëindiging?

De voormalige partner/medebewoner moet de onderneming zijn gestart na de beëindiging van het partnerschap/medebewonerschap. Alleen dan is de 10%-regeling van toepassing volgens artikel 8, derde lid, onderdeel a, sub 2, van de Awir.

De regeling werkt hier dus anders dan bij loon (zie paragraaf 1.4.1.3). De wetgever koos hier bewust voor vanwege de uitvoerbaarheid, want het is “nagenoeg ondoenlijk om deze inkomensbestanddelen toe te rekenen aan een bepaalde periode van het jaar. Bij looninkomsten speelt dat probleem niet. Daarbij kan wel aan de hand van loonopgaven worden beoordeeld in welke periode de inkomsten zijn genoten” (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 764, nr. 3, pagina 43).

Is de onderneming reeds eerder gestart (vóór of tijdens de periode van het partnerschap/medebewonerschap), dan is de 10%-regeling niet van toepassing. Er moet dan voor de partner/medebewoner gerekend worden met diens volledige toetsingsinkomen. De (eventueel hogere) winst die de partner/medebewoner heeft genoten na de periode van het partnerschap/medebewonerschap telt dan dus mee tijdens die periode.

Heeft de voormalige partner/medebewoner meerdere ondernemingen? Dan moet per onderneming naar de startdatum gekeken worden. De 10%-regeling kan alleen gelden voor de winst uit ondernemingen die gestart zijn na de beëindiging van het partnerschap/medebewonerschap.

1.4.1.4.2 Vraag 2: Is het inkomen zonder winst tenminste 10% lager?

Is de onderneming gestart na de beëindiging van het partnerschap/medebewonerschap, dan is de 10%-regeling nog niet zondermeer van toepassing. Er moet dan eerst nog gekeken worden of het toetsingsinkomen van de voormalige partner/medebewoner zonder de winst uit die onderneming tenminste 10% lager is dan het volledige toetsingsinkomen.

Heeft de voormalige partner/medebewoner dat jaar geen andere inkomsten gehad, maar alleen de winst uit die later gestarte onderneming, dan is het antwoord op deze vraag per definitie ‘ja’. Dit is niet altijd het geval wanneer hij/zij ook andere inkomsten heeft gehad. Betreft de andere inkomsten belastbaar loon en ziet dit op een deel van het jaar, dan geldt weer dat dit herleid moet worden. We maken dit concreet met een paar voorbeelden:

1.4.1.5 Berekening bij resultaat uit overige werkzaamheden

Bestaat het inkomen van de voormalige partner/medebewoner uit resultaat uit overige werkzaamheden, dan werkt de 10%-regeling als volgt:

10%-regeling bij resultaat uit overige werkzaamheden

Er wordt geen rekening gehouden met het resultaat uit overige werkzaamheden die zijn gestart na de beëindiging van het partnerschap/medebewonerschap als dat leidt tot een tenminste 10% lager toetsingsinkomen.

De 10%-regeling werkt in deze situatie hetzelfde als bij winst uit onderneming. Lees hierover daarom verder in paragraaf 1.4.1.4.

Resultaat uit overige werkzaamheden is overigens onderdeel van het box 1 inkomen (zie paragraaf 1.2.1.1.1). Het is binnen het box 1 inkomen een soort restcategorie voor inkomsten die niet in een andere categorie vallen. Het zijn inkomsten waarover nog geen loonheffing is ingehouden. Denk bijvoorbeeld aan de inkomsten van een freelancer of gastouder.

1.4.1.6 Situaties waarvoor de 10%-regeling niet geldt

We bespreken hierna een aantal situaties waarvoor de 10%-regeling niet geldt:

• wanneer de partner/medebewoner een ander inkomen heeft dan loon, winst uit onderneming of resultaat uit overige werkzaamheden: paragraaf 1.4.1.6.1
• wanneer het inkomen van de aanvrager zelf stijgt: paragraaf 1.4.1.6.2
• bij het ontstaan van een partnerschap/medebewonerschap: paragraaf 1.4.1.6.3

Er kunnen meer situaties bestaan waarvoor de regeling niet geldt. Deze opsomming is dus niet uitputtend. Wel zijn dit de meer voorkomende situaties. We lichten ze in de volgende paragrafen nader toe.

1.4.1.6.1 Andere inkomenssoorten

De 10%-regeling geldt alleen bij loon, winst uit onderneming en resultaat uit overige werkzaamheden. Met “andere inkomensbestanddelen dan loon, winst of resultaat wordt mede vanwege doelmatigheidsredenen geen rekening gehouden” (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 764, nr. 3, pagina 43).

1.4.1.6.2 Gestegen inkomen van de aanvrager

Een aanvrager kan geen beroep doen op de 10%-regeling wanneer hij als alleenstaande door een inkomensstijging gedurende het jaar het recht op een toeslag met terugwerkende kracht verliest. Vóór de inkomensstijging was de toeslag mogelijk wel noodzakelijk - gezien het lagere inkomen toen. Doordat met een jaarinkomen wordt gerekend, kan een inkomensstijging het recht op de toeslag alsnog teniet doen. Aanvragers ervaren dat wel eens als onrechtvaardig (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2017:3332). Toch geldt de 10%-regeling hier niet. De regeling geldt namelijk alleen voor het inkomen van een voormalige partner of medebewoner. De aanvrager kan dan niet meer meegenieten van het latere inkomen van die voormalige partner/medebewoner na de periode van partnerschap/medebewonerschap. De aanvrager heeft echter zelf wel baat bij zijn eigen inkomensstijging.

1.4.1.6.3 Ontstaan van partnerschap/medebewonerschap

De 10%-regeling geldt alleen bij een beëindiging van het partnerschap/medebewonerschap in het berekeningsjaar. Wanneer het partnerschap/medebewonerschap gedurende het jaar ontstaat en de rest van het jaar doorloopt geldt de regeling niet. Dit sluit aan bij het achterliggende idee van de 10%-regeling, namelijk dat de aanvrager niet meer meegeniet van het latere inkomen van de partner/medebewoner.

De 10%-regeling kan wel gelden bij een partnerschap/medebewonerschap dat tijdens het jaar ontstaat en ook weer eindigt in datzelfde jaar. Er is dan namelijk wél sprake van een beëindiging in het berekeningsjaar. Het inkomen dat de partner/medebewoner heeft genoten vóór het ontstaan telt dan echter volledig mee. Zie voorbeeld 3 in paragrafen 1.4.1.3.1 en 1.4.1.3.2.

1.4.1.7 Korte geschiedenis van de 10%-regeling

De 10%-regeling werd per 1 januari 2012 geschrapt in het kader van vereenvoudiging. De regeling werd als ingewikkeld ervaren en er werd weinig gebruik van gemaakt (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 785, nr. 3, pagina 6). In 2016 oordeelde de Afdeling in twee uitspraken dat het meetellen van inkomensstijgingen van de partner/medebewoner na diens vertrek strijd oplevert met het discriminatieverbod van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten: op 30 maart 2016 over de medebewoner (ECLI:NL:RVS:2016:865) en op 26 oktober 2016 over de partner (ECLI:NL:RVS:2016:2839). Deze uitspraken waren voor de wetgever aanleiding om de 10%-regeling weer in te voeren (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 785, nr. 3, pagina 6). Toeslagen paste de regeling sinds de uitspraken al weer toe. Per 1 januari 2018 is die ook weer vastgelegd in de Awir.

Per 1 januari 2018 kunnen aanvragers dus weer een beroep doen op de 10%-regeling zoals vastgelegd in de Awir. “Voor de berekeningsjaren vóór 2018 kunnen belanghebbenden een beroep doen op de uitspraken van de [Afdeling] van 30 maart 2016 en 26 oktober 2016 voor zover de toeslag voor de eerstgenoemde datum nog niet onherroepelijk is geworden” (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 785, nr. 6 , pagina 7). Lees in paragraaf 1.3.1.4.1 van het hoofdstuk ‘Herziening’ wat ‘onherroepelijk’ betekent.

De nieuwe 10%-regeling van 1 januari 2018 verschilt overigens op één punt van de regeling zoals die tot 1 januari 2012 gold: “In de oude 10%-regeling moest een verzoek om toepassing worden gedaan vóór het onherroepelijk worden van de definitieve vaststellingsbeschikking van de betreffende toeslag. In de nieuwe regeling keert deze voorwaarde niet terug en kan een verzoek om toepassing van de 10%-regeling worden gedaan tot er vijf jaren zijn verstreken na afloop van het jaar waarop de toeslag betrekking heeft” (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 785, nr. 6 , pagina’s 9 en 10).

1.4.2 Inkomen van overleden aanvrager

Komt een aanvrager gedurende het berekeningsjaar te overlijden, dan wordt zijn toetsingsinkomen tijdsevenredig herleid naar een jaarinkomen als hij geen partner of medebewoner heeft (artikel 8, vijfde lid, van de Awir). In die situatie kan een erfgenaam verzoeken om in plaats van het herleide inkomen, het inkomen van het voorgaande jaar te gebruiken, waarover meer in de volgende paragraaf.

Het toetsingsinkomen is een volledig jaarinkomen (zie paragraaf 1.2). Wanneer een aanvrager gedurende het jaar overlijdt, zal zijn inkomen vaak lager zijn omdat er voor minder maanden loon of een uitkering is ontvangen. De parameters waarmee het maandbedrag van de toeslag berekend wordt, gaan echter wel uit van een jaarinkomen. Hierdoor zou de aanvrager, of eigenlijk zijn erfgenamen, een hogere maandelijkse toeslag krijgen, dan wanneer de aanvrager niet overleden was. Het inkomen van het deeljaar wordt in die situatie daarom herleid naar een jaarinkomen. De wetgever wilde “voorkomen dat in een dergelijke situatie een onbedoeld recht op een tegemoetkoming zou ontstaan” en daarom “wordt bij overlijden in de loop van het berekeningsjaar het maandinkomen tijdsevenredig verhoogd naar een jaarbedrag” (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 764, nr. 3, pagina 12).

Om het inkomen tijdsevenredig te herleiden naar een jaarinkomen wordt het inkomen gedeeld door het aantal maanden dat de aanvrager leefde en dan vermenigvuldigd met twaalf. We lichten dit nader toe met een paar voorbeelden:

1.4.2.1 Uitzondering: inkomen voorgaande jaar op verzoek erfgenaam

Als het inkomen in verband met overlijden herleid wordt tot een jaarinkomen, dan kunnen één of meer erfgenamen van de aanvrager verzoeken om niet het herleide inkomen, maar het toetsingsinkomen van het voorgaande jaar in aanmerking te nemen (artikel 8, zesde lid, van de Awir).

Deze mogelijkheid bestaat sinds 1 januari 2014. “De achtergrond hiervan is dat de gebruikelijke regeling, tijdsevenredige herleiding van het inkomen van het overlijdensjaar tot een volledig jaarinkomen, ongunstige uitkomsten kan hebben. Dit is met name het geval wanneer er in de eerste maanden van het jaar een incidenteel inkomensbestanddeel is. Dit bestanddeel wordt dan geacht in de overige maanden van het jaar ook aanwezig te zijn. Deze optionele regeling komt niet in plaats van de bestaande herleidingssystematiek, maar zal als optie naast deze regeling bestaan” (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 752, nr. 3, pagina 68).

Het is overigens geen voorwaarden dat het herleiden een ongunstige uitkomst heeft. Ook als het herleiden wel tot een reëel jaarinkomen leidt, mogen de erfgenamen vragen om het inkomen van het voorgaande jaar te gebruiken.

1.4.2.2 Medebewoner niet alleen bij huurtoeslag

Het inkomen van de overleden aanvrager wordt, zoals besproken in paragraaf 1.4.2, alleen herleid wanneer hij op het moment van overlijden geen partner of medebewoners had. Medebewoners tellen alleen mee in de berekening van de huurtoeslag, niet bij de andere toeslagen (zie paragraaf 1.3 van het hoofdstuk ‘Medebewoner’). Voor de vraag of de overleden aanvrager medebewoners had, wordt echter gekeken naar de feitelijke situatie en niet naar of de persoon meetelt als medebewoner voor de betreffende toeslag. Dit betekent dat het inkomen van de aanvrager ook voor andere toeslagen niet wordt herleid als hij samenwoonde met iemand die voldoet aan de definitie van medebewoner.

De Afdeling besloot dit in een zaak waarin erven van een overleden aanvrager zich afvroegen of het inkomen voor de zorgtoeslag wel herleid mocht worden, terwijl er nog mensen (haar kinderen) met haar samenwoonden tot het overlijden. Dit mocht volgens de Afdeling niet. De personen (kinderen) die bij de aanvrager woonden op het moment van overlijden zijn medebewoners volgens de definitie van artikel 2, eerste lid, onderdeel e, van de Awir: “de persoon die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende”. Medebewoners worden weliswaar alleen in de berekening van de huurtoeslag meegenomen, maar zij kwalificeren hoe dan ook als medebewoner van de aanvrager. Ook als die aanvrager geen huurtoeslag heeft. Zij moeten daarom ook worden meegenomen bij de vraag of het inkomen van een overleden aanvrager herleid moet worden naar een jaarinkomen (ECLI:NL:RVS:2012:BY5888, rechtsoverweging 3.2).

Dit betekent dat Toeslagen het inkomen van een overleden aanvrager zonder partner niet herziet bij kindgebonden budget en kinderopvangtoeslag. Daar is namelijk altijd in ieder geval een kind aanwezig. Bij zorgtoeslag moet opgezocht worden of er medebewoners zijn.

Heeft een medebewoner zich een paar dagen voor het overlijden van de aanvrager uitgeschreven van het adres, dan was hij geen medebewoner op het moment van overlijden. Het inkomen van de aanvrager wordt dan wel herleid.

1.4.2.3 Korte geschiedenis van de regeling

Tot 2012 werd bij het overlijden van een aanvrager, partner of medebewoner diens inkomen herleid. Die regeling verviel per 1 januari 2012. Vanaf dan wordt alleen nog het inkomen van de aanvrager herleid en ook alleen nog in de situatie dat er geen partner of medebewoner was. In de praktijk zag Toeslagen ook voor de berekeningsjaren 2010 en 2011 al af van het herleiden van het inkomen van overleden aanvragers met een partner of medebewoner. De staatssecretaris heeft op 17 juni 2011 (toen veel toeslagen voor 2010 nog definitief berekend moesten worden) namelijk toegezegd dat, vooruitlopend op de wijziging per 1 januari 2012, het herleiden van het inkomen bij overlijden achterwege moest blijven als er een partner was (Kamerstukken II, 2010-2011, nr. 2854, pagina 2). Toeslagen paste dit in die jaren ook toe bij de huurtoeslag wanneer er medebewoners waren.

1.4.3 Inkomensvrijstelling voor bepaalde medebewoners tot 23 jaar

In artikel 7, zesde lid, van de Awir staat een inkomensvrijstelling voor medebewoners

• die een eerstegraads bloed- of aanverwant in de neergaande lijn of een pleegkind zijn
• van de aanvrager, partner of een medebewoner
• en die bij de aanvang van het berekeningsjaar nog geen 23 jaar zijn. 

Het toetsingsinkomen van deze medebewoners wordt alleen meegeteld “voor zover het meer bedraagt dan € [bedrag].” Voor zover betekent dat alleen het gedeelte van het inkomen dat boven de vrijstelling ligt, meetelt voor de toeslag. Het bedrag van de vrijstelling wijzigt jaarlijks:

2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025
€ 4.827	€ 4.885	€ 4.964	€ 5.044	€ 5.110	€ 5.432	€ 5.970	€ 6.042

Deze inkomensvrijstelling geldt alleen voor medebewoners en speelt daarom alleen bij de huurtoeslag. Medebewoner tellen namelijk alleen bij de berekening van de huurtoeslag mee (lees hierover in paragraaf 1.3 van het hoofdstuk 'Medebewoner’).

De medebewoner moet “een eerstegraads bloed- of aanverwant in de neergaande lijn” zijn. Dit zijn (stief)kinderen. Vanwege het ‘eerstegraads’ vallen kleinkinderen hier niet onder. Leer meer over deze termen in paragraaf 1.2.1 van het hoofdstuk ‘Kind’.

De vrijstelling geldt volgens het wetsartikel ook voor pleegkinderen. Dit zijn kinderen die geen bloed- of aanverwant zijn, maar wel worden opgevoed en verzorgd als eigen kinderen (zie paragraaf 1.3 van het hoofdstuk ‘Kind’). Onder ‘pleegkind’ in artikel 7, zesde lid, van de Awir wordt verstaan zowel een pleegkind als bedoeld in artikel 4 van de Awir (dat (in enig jaar) in belangrijke mate wordt onderhouden) alsook een pleegkind waarvoor (in enig jaar) een pleegzorgvergoeding wordt ontvangen (lees hierover in het standpunt van de Kennisgroep Toeslagen). Het pleegkind moet wel een medebewoner zijn en dus nog in huis wonen bij het pleeggezin.

De vrijstelling geldt voor medebewoners die “bij de aanvang van het berekeningsjaar” nog geen 23 jaar zijn. Wordt hij/zij na 1 januari 23 jaar, dan is de vrijstelling dus van toepassing. Dit geldt ook voor medebewoners die op 1 januari 23 jaar worden, bepaalde de Kennisgroep Toeslagen.

1.4.4 Deel van het toetsingsinkomen blijft buiten beschouwing (huurtoeslag)

Specifieke bestanddelen van het toetsingsinkomen blijven op verzoek buiten beschouwing bij de huurtoeslag (artikel 2b, eerste lid, van het Bht). Die bedragen worden dan dus niet meegeteld in het inkomen, waardoor de huurtoeslag met een lager inkomen berekend wordt. Het kan hierbij gaan om het inkomen van de aanvrager zelf of het inkomen van de partner of een medebewoner. Deze inkomensbestanddelen noemen we in de praktijk bij Toeslagen ook wel 'bijzonder inkomen’.

We bespreken hierna:

• welke inkomensbestanddelen buiten beschouwing blijven: paragraaf 1.4.4.1
• het verzoek hiertoe: paragraaf 1.4.4.2
• waarom dit alleen voor de huurtoeslag kan: paragraaf 1.4.4.3

1.4.4.1 Inkomensbestanddelen

Alleen de in artikel 2b, eerste lid, van het Bht vastgelegde bestanddelen van het toetsingsinkomen kunnen buiten beschouwing gelaten worden:

• a. afkoopsommen van ouderdoms- of nabestaandenpensioen: paragraaf 1.4.4.1.1
• b. nabetalingen: paragraaf 1.4.4.1.2
• c. wezenuitkeringen: paragraaf 1.4.4.1.3
• d. afkoopsommen op grond van de Liquidatiewet ongevallenwetten: paragraaf 1.4.4.1.4
• e. verhogingen van WAZ-, Wajong- of WAO-uitkeringen: paragraaf 1.4.4.1.5

 Het gaat bij a, b en d om uitbetalingen van een (groot) bedrag in één keer waardoor iemands inkomen (veel) hoger is dan gebruikelijk. Bij c en e gaat het om structurele uitkeringen. We lichten de vijf inkomensbestanddelen nader toe in de volgende paragrafen.

1.4.4.1.1 Afkoopsommen pensioen

Afkoopsommen van ouderdoms- of nabestaandenpensioen tot een bepaald grensbedrag blijven op verzoek buiten beschouwing (artikel 2b, eerste lid, onderdeel a, van het Bht).

Ouderdomspensioen is jouw eigen pensioen dat je ontvangt wanneer je met pensioen gaat. Nabestaandenpensioen is het pensioen dat jouw partner (ook wel partnerpensioen genoemd) of kinderen (ook wel wezenpensioen genoemd) ontvangen wanneer je overlijdt. Onder bepaalde voorwaarden is het mogelijk om deze pensioenen af te kopen. Dan ontvang je nu alvast een bedrag in één keer in plaats van na je pensioen maandelijks een bedrag. Het bedrag dat je nu in één keer krijgt, heet een afkoopsom.

Grensbedrag

Dergelijke afkoopsommen worden op verzoek voor het toetsingsinkomen buiten beschouwing gelaten zolang deze “in het berekeningsjaar niet meer bedragen dan het bedrag dat is opgenomen in artikel 66, eerste lid, van de Pensioenwet en artikel 78, eerste lid, van de Wet verplichte beroepspensioenregeling”. Er is dus een grensbedrag.

Het grensbedrag is het bedrag tot waar kleine pensioenen afgekocht mogen worden. Bij deze pensioenen zijn de toekomstige uitkeringen namelijk zo laag, dat deze niet in verhouding staan tot de kosten voor de pensioenuitvoerder. Daarom mag de pensioenuitvoerder sinds 2007 deze pensioenen zelfs eenzijdig, dus zonder toestemming van de pensioengerechtigde, afkopen. Overigens geldt sinds 2019 dat bij een overstap naar een andere pensioenuitvoerder kleine pensioenen worden overgedragen naar de nieuwe uitvoerder. Ze worden daar samengevoegd met het pensioen dat wordt opgebouwd. Het afkopen van een klein pensioen komt daardoor minder voor.

Het grensbedrag moet niet vergeleken worden met het bedrag van de afkoopsom, maar met het bruto-pensioen dat men jaarlijks zou krijgen. Als dat jaarbedrag gelijk is aan of lager dan het grensbedrag, kan de afkoopsom buiten beschouwing gelaten worden. Is het jaarbedrag hoger, dan telt de afkoopsom wél mee in het toetsingsinkomen. Heeft iemand voor meerdere verschillende pensioenen een afkoopsom ontvangen, dan per pensioen apart gekeken worden of het jaarbedrag laag genoeg is om buiten beschouwing te laten. We lichten met een voorbeeld toe wat het jaarbedrag inhoudt:

Het grensbedrag wijzigt jaarlijks:

Jaar	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Pensioen per jaar (bruto)	€ 484,09	€ 497,27	€ 503,24	€ 520,35	€ 594,89	€ 592,51	€ 613,52

We geven enkele voorbeelden om te laten zien wanneer een afkoopsom wel of niet buiten beschouwing kan blijven:

1.4.4.1.2 Nabetalingen

Nabetalingen van inkomsten blijven op verzoek buiten beschouwing (artikel 2b, eerste lid, onderdeel b, van het Bht). Het moet volgens het wetsartikel gaan om inkomsten als bedoeld in afdeling 3.3 en 3.5 van de Wet IB 2001: loon en uitkeringen. Dit betekent dat er twee vragen beantwoord moeten worden:

• Vraag 1: Valt het inkomen onder de genoemde afdelingen van de Wet IB 2001?
• Vraag 2: Is het een nabetaling?

We lichten eerst de twee vragen toe. Daarna gaan we in op de grote nabetaling.

Vraag 1: Inkomenssoorten

Er moet sprake zijn van loon (afdeling 3.3 van de Wet IB 2001) of uitkeringen en verstrekkingen (afdeling 3.5 van de Wet IB 2001). Bij loon gaat het om alle betalingen die verband houden met een dienstbetrekking. Hieronder vallen dus bijvoorbeeld ook uitbetalingen van verlofuren/vakantiedagen, fooi en ontslagvergoeding. Denk bij uitkeringen en verstrekkingen onder andere ook aan alimentatie, uitkeringen van pensioen (inclusief afkoopsommen van pensioen), uitkeringen van lijfrente en faillissementsuitkering.

In deze categorieën vallen niet winst uit onderneming of inkomsten uit overige werkzaamheden (zoals de inkomsten van gastouders of freelancers). Ook toeslagen vallen hierbuiten (zie artikel 3.104 van de Wet IB 2001).

Toeslagen kan meestal uit de aangifte en/of aanslag IB afleiden of de inkomsten in één van deze twee categorieën vallen. Hieruit kan echter niet worden afgeleid of er sprake is van een nabetaling. Het kan tenslotte ook gewoon gaan om een reguliere betaling. De belanghebbende moet de nabetaling daarom inzichtelijk maken met andere stukken (waarover meer in de volgende paragraaf).

Vraag 2: Nabetaling

Een nabetaling betekent dat het bedrag in een later jaar wordt uitbetaald dan het jaar waarin het bedrag opeisbaar werd. Het moment van opeisbaarheid is het moment waarop het recht op de betaling ontstaat. Het bedrag wordt door de inspecteur opgeteld bij het inkomen van het jaar waarin het is uitbetaald. De nabetaling telt daarom mee in het toetsingsinkomen voor de berekening van de toeslag voor dat jaar. Tenzij de belanghebbende verzoekt om de nabetaling buiten beschouwing te laten. Om te bepalen of het een nabetaling is moet Toeslagen het moment van opeisbaarheid vergelijken met het moment van uitbetaling. Het gaat dus niet alleen om de vraag of de uitbetaling ziet op inkomsten van eerdere jaren.

Er is geen sprake van een nabetaling wanneer het om een regulier, later betaalmoment gaat. Of wanneer het recht op uitbetaling pas in het latere jaar ontstaat. We lichten deze twee situaties toe met twee voorbeelden:

Zoals toegelicht in de vorige paragraaf valt vaak wel uit de aangifte/aanslag IB af te leiden om welke inkomsten het gaat, maar niet of er een nabetaling heeft plaatsgevonden. De belanghebbende moet de nabetaling daarom desgevraagd inzichtelijk maken met andere stukken. Dit kunnen bijvoorbeeld loonstroken, betaalspecificaties of jaaropgaven zijn. Eventueel ook een verklaring van de werkgever of uitkeringsinstantie. Uit die stukken moet inzichtelijk worden wanneer het nabetaalde bedrag opeisbaar werd en wanneer deze is uitbetaald. Ook moet duidelijk zijn wat het bedrag is van de nabetaling. Het gaat dan om het bruto bedrag.

Grote nabetaling ( € 2.300)

“Indien sprake is van een nabetaling die over de berekeningsjaren waarop deze nabetaling betrekking heeft gemiddeld meer dan € 2300 per jaar bedraagt” dan blijft de nabetaling alleen buiten beschouwing als “over de berekeningsjaren waarop de nabetaling betrekking heeft minder huurtoeslag zou worden genoten dan indien de betrokken inkomsten niet als nabetaling zouden zijn uitbetaald” (artikel 2b, tweede lid, van het Bht).

Dit betekent dat Toeslagen een fictieve herberekening moet maken van de huurtoeslag over de jaren waarop de nabetaling ziet. Om te beoordelen hoeveel huurtoeslag zou zijn ontvangen als de betalingen van het loon of de uitkering wel in die jaren zouden zijn gedaan (en niet pas later in één keer als nabetaling). Vervolgens moet het totaal dat in de eerdere jaren teveel is ontvangen aan huurtoeslag (door het lagere inkomen in die jaren) worden vergeleken met de huurtoeslag die wordt misgelopen in het jaar van de nabetaling:

• teveel ontvangen huurtoeslag in eerdere jaren dan misgelopen huurtoeslag in jaar van nabetaling = nabetaling blijft niet buiten beschouwing
• teveel ontvangen huurtoeslag in eerdere jaren < dan misgelopen huurtoeslag in jaar van nabetaling = nabetaling blijft wel buiten beschouwing 

Overigens wordt de huurtoeslag in die eerdere jaren niet daadwerkelijk aangepast.

	Voorbeeld
1.	A ontvangt van het UWV in 2023 een nabetaling van € 10.000. Dit is een nabetaling voor 2021 en 2022 waarin A € 5.000 per jaar te weinig uitkering heeft ontvangen. Door die nabetaling wordt de huurtoeslag van A in 2023 € 1.000 lager. A verzoekt daarom om de nabetaling buiten beschouwing te laten en niet mee te tellen bij zijn toetsingsinkomen. Toeslagen vergelijkt dan hoeveel huurtoeslag A heeft ontvangen in die drie jaren en hoeveel hij zou hebben ontvangen als het UWV de uitkering correct had uitbetaald zonder een nabetaling te hoeven doen:
		2021	2022	2023
	Huurtoeslag met de nabetaling	€ 1.000	€ 1.000	€ 0
	Fictieve herberekening	€ 800	€ 800	€ 1.000
	Verschil	+ € 400		- € 1.000
	De huurtoeslag die A in 2021 en 2022 in totaal teveel heeft ontvangen (€ 400) is lager dan het nadeel dat hij in 2023 (€ 1.000) ondervindt door de nabetaling. De nabetaling blijft daarom in 2023 buiten beschouwing.
2.	Hetzelfde voorbeeld, maar nu met een andere fictieve herberekening:
		2021	2022	2023
	Huurtoeslag met de nabetaling	€ 1.000	€ 1.000	€ 0
	Fictieve herberekening	€ 400	€ 400	€ 1.000
	Verschil	+ € 1.200		- € 1.000
	De huurtoeslag die A in 2021 en 2022 in totaal teveel heeft ontvangen (€ 1.200) is nu hoger dan het nadeel dat hij in 2023 (€ 1.000) ondervindt door de nabetaling. De nabetaling blijft dan niet buiten beschouwing in 2023.

 Werd in één of meer jaren waarop de nabetaling ziet geen huurtoeslag ontvangen? Dan kunnen die jaren niet meedoen in de fictieve herberekening. In die jaren heeft de aanvrager ook niet teveel huurtoeslag ontvangen doordat hij (achteraf gezien) toen te weinig loon of uitkering kreeg.

1.4.4.1.3 Wezenuitkeringen

Wezenuitkeringen die (op grond van artikel 49 van de Anw) aan een ander dan de wettelijke vertegenwoordiger van het kind zijn uitbetaald blijven op verzoek buiten beschouwing (artikel 2b, eerste lid, onderdeel c, van het Bht).

Een wees krijgt, onder bepaalde voorwaarden, een wezenuitkering (artikel 26 van de Anw). Deze uitkering stopt vaak wanneer de wees 16 jaar of anders uiterlijk altijd met 21 jaar. De SVB betaalt de wezenuitkering uit aan de wees of een wettelijke vertegenwoordiger. De SVB is ook bevoegd om de uitkering uit te betalen aan een ander dan de wettelijke vertegenwoordiger van het kind (artikel 49 van de Anw). In dat laatste geval blijft de uitkering op verzoek buiten beschouwing in de berekening van het toetsingsinkomen.

1.4.4.1.4 Afkoopsommen Liquidatiewet ongevallenwetten

Afkoopsommen op grond van de Liquidatiewet ongevallenwetten blijven op verzoek buiten beschouwing (artikel 2b, eerste lid, onderdeel d, van het Bht).

De Ongevallenwet was de eerste sociale-verzekeringswet in Nederland. Mensen die een ernstig bedrijfsongeval hadden gehad, kregen op grond van deze wet een uitkering. Het ouderdomspensioen (AOW) bestond toen nog niet, daarom werd de ongevallen-uitkering niet gestopt op de pensioenleeftijd. Er bestond een levenslang recht op de uitkering. De wet werd in 1976 opgeheven, samen met andere ongevallenwetten voor andere soorten bedrijven. De Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) kwam ervoor in de plaats. WAO-uitkering worden wél gestopt per de pensioenleeftijd. Om dit nadeel van de overgang van de Ongevallenwet naar de WAO te compenseren, is de Liquidatiewet Ongevallenwetten ingevoerd. Hierin is geregeld dat de personen die een ongevallen-uitkering ontvingen, op hun pensioenleeftijd een afkoopsom daarvan krijgen. Dit geldt dus alleen nog voor mensen die al in 1976 een uitkering op grond van de Ongevallenwet ontvingen en die nu nog de pensioenleeftijd moeten worden.

1.4.4.1.5 Verhogingen van WAZ-, Wajong- of WAO-uitkeringen

Verhogingen op grond van

• artikel 10 van de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (WAZ),
• artikel 2:51 of 3:9 van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong) of
• artikel 22 van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO)

blijven tot een drempelbedrag op verzoek buiten beschouwing (artikel 2b, eerste lid, onderdeel e, van het Bht).

Het gaat hier in alle gevallen om een verhoging van de uitkering vanwege hulpbehoevendheid. Die verhoging blijft buiten beschouwing. Hierop geldt wel een beperking. Als het bedrag van de verhoging hoger is dan het in artikel 6.20, eerste lid, onderdeel a, van de Wet IB 2001 genoemde drempelbedrag voor uitgaven voor specifieke zorgkosten, dan blijft alleen het deel tot het drempelbedrag buiten beschouwing. De Afdeling bevestigde dat Toeslagen alleen maximaal het drempelbedrag in mindering kan brengen op het toetsingsinkomen en niet de gehele verhoging (ECLI:NL:RVS:2021:2743, rechtsoverweging 6.2). Het drempelbedrag wijzigt jaarlijks:

2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025
€ 131	€ 133	€ 136	€ 139	€ 141	€ 149	€ 163	€ 164

Heeft de aanvrager het hele berekeningsjaar een partner, dan wordt het drempelbedrag verdubbeld (artikel 2b, derde lid, van het Bht).

Overigens is de WAZ op 1 augustus 2004 afgeschaft en is de WAO op 29 december 2005 vervangen door de WIA. Bovenstaande regeling geldt nog voor oude WAZ en WAO gerechtigden en kan alleen bij de Wajong van toepassing zijn voor nieuwe gevallen.

1.4.4.2 Verzoek

Een inkomensbestanddeel blijft alleen op verzoek buiten beschouwing. Gaat het om een wezenuitkering (onderdeel c) of een verhoging van een uitkering (onderdeel e) dan hoeft de belanghebbende niet ieder jaar opnieuw een verzoek in te dienen. Het verzoek wordt dan namelijk “geacht mede te zijn gedaan voor op het berekeningsjaar volgende berekeningsjaren” (artikel 2c van het Bht).

De belanghebbende moet zijn verzoek onderbouwen met stukken. Doet hij dit niet, dan vraagt Toeslagen alsnog om de benodigde stukken. Toeslagen moet namelijk kunnen beoordelen om wat voor inkomensbestanddeel het gaat, wat het bruto bedrag is dat eventueel buiten beschouwing blijft, wanneer dat bedrag is uitbetaald, aan wie en over welke jaren het gaat.

Het verzoek kan zowel na de definitieve toekenning als tijdens de voorschotverlening ingediend worden. In het eerste geval herziet Toeslagen de definitieve toekenning als het inkomensbestanddeel buiten beschouwing blijft en de toeslag daardoor hoger wordt. In het tweede geval houdt Toeslagen bij de hoogte van het geschatte inkomen rekening met het verzoek en wordt bij de definitieve toekenning pas definitief op het verzoek beslist.

Het verzoek kan ingediend worden tot vijf jaar na afloop van het berekeningsjaar of binnen één jaar na de definitieve toekenning (wanneer dat een langere termijn oplevert) (artikel 5a, eerste lid, onderdeel a, van de UR Awir). Eerder gold dat het verzoek ingediend moest worden voordat het verzoek onherroepelijk was. Dit stond toen in artikel 2c, eerste lid, van het Bht (oud). Deze regel is per 3 februari 2021 vervallen. Voordat het artikel in het Bht was aangepast, was in onderdeel 4.2 van het Verzamelbesluit Toeslagen van 17 april 2020 al goedgekeurd dat deze termijn niet meer werd toegepast. Na de aanpassing van het Bht is deze bepaling overigens ook weer verdwenen uit het Verzamelbesluit Toeslagen.

1.4.4.3 Waarom alleen bij huurtoeslag?

Alleen bij de huurtoeslag kan een inkomensbestanddeel buiten beschouwing worden gelaten, bij de andere toeslagen niet. De regeling staat tenslotte alleen in de Bht, niet in de Awir of de andere toeslagenwetten. Waarom is dat zo?

Dit gaat terug tot aan de invoering van de Awir en de toeslagenwetten. De voorganger van de huurtoeslag was de huursubsidie. In de Huursubsidiewet bestond al de mogelijkheid om bepaalde inkomensbestanddelen buiten beschouwing te laten. Deze mogelijkheid stond overigens niet in het Huursubsidiebesluit, de voorloper van het Besluit op de huurtoeslag. De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer gaf via hardheidsclausulebeleid invulling aan de ruimte. Voor de Awir werd echter bewust gekozen voor een systematiek met zo min mogelijk uitzonderingen. Op die manier kon de uitvoering zoveel mogelijk geautomatiseerd verlopen. De Awir kent daarom ook geen algemene mogelijkheid om inkomensbestanddelen buiten beschouwing te laten. De uitzonderingen op het inkomen voor de huursubsidie bleven wel bestaan en zijn daartoe opgenomen in het Besluit op de huurtoeslag. Zo is het ontstaan dat voor de huurtoeslag wel bepaalde inkomensbestanddelen buiten beschouwing kunnen blijven en voor de andere toeslagen niet.

De regeling voor de huurtoeslag is sindsdien ook niet alsnog doorgetrokken naar de andere toeslagen. Volgens de Afdeling is dit geen ongerechtvaardigd onderscheid: “Dit is een keuze van de wetgever die op zichzelf niet onredelijk is” (ECLI:NL:RVS:2020:2628, rechtsoverweging 4.2).

1.5 Papieren inkomen

Papieren inkomen is inkomen dat alleen op papier bestaat, maar in werkelijkheid niet (in dat jaar) is ontvangen. Dit soort inkomen kan nadelige gevolgen hebben voor het ontvangen van toeslagen. Het papieren inkomen telt namelijk mee in het vastgestelde inkomen, waardoor de aanvrager geen of minder toeslag ontvangt, terwijl hij (dat jaar) geen baat heeft gehad bij dat inkomen. In werkelijkheid had hij de (hogere) toeslag dus wel nodig. Zoals in paragraaf 1.4.4 is aangegeven bestaat er geen algemene mogelijkheid om inkomensbestanddelen buiten beschouwing te laten, alleen bepaalde soorten inkomensbestanddelen. Voor bepaald papieren inkomen leidt dit tot een dusdanige onwenselijke uitkomst, dat er alsnog een voorziening is gemaakt. De belanghebbende kan daarom verzoeken om het papieren inkomen niet mee te rekenen in het toetsingsinkomen als dat inkomen het gevolg is van:

• omzetting van leenbijstand voor particulieren naar een gift: paragraaf 1.5.1
• kwijtscheldingswinst: paragraaf 1.5.2
• kwijtschelding van een BBZ-uitkering: paragraaf 1.5.3 

We lichten deze drie soorten papieren inkomen toe in de volgende paragrafen.

1.5.1 Omzetting van leenbijstand particulieren naar gift

Gemeenten kunnen op grond van de Participatiewet in bijzondere situaties aan particulieren bijstand in de vorm van een lening geven. Leningen moeten later terugbetaald worden en tellen daarom niet mee in het toetsingsinkomen. Soms wordt de leenbijstand echter in een later jaar omgezet in een gift. Giften tellen wel mee in het toetsingsinkomen. Het totaalbedrag van de lening telt dan dus alsnog mee. Dit is dan een papieren inkomen, aangezien de belanghebbende het geld niet in dat jaar heeft ontvangen. Het geld is tenslotte al ontvangen op het moment dat belanghebbende de lening kreeg. Dit papieren inkomen leidt ertoe dat er dat jaar geen of minder recht is op toeslag, terwijl de draagkracht feitelijk niet is veranderd doordat niet over het hogere inkomen beschikt kon worden.

Dit probleem komt alleen voor bij particulieren. Zelfstandigen kunnen ook leenbijstand krijgen die later wordt omgezet in een lening, maar bij hen is de omzetting naar een gift sinds 2017 geen onderdeel meer van het toetsingsinkomen (zie ook paragraaf 1.5.3).

Leenbijstand die in een later jaar wordt omgezet in een gift blijft op verzoek van de belanghebbende in het jaar van omzetting buiten beschouwing (onderdeel 2.3 van het Verzamelbesluit van 1 juli 2022). Als de toeslag al definitief is vastgesteld, kan de belanghebbende hier nog binnen vijf jaar na afloop van het berekeningsjaar om verzoeken of binnen één jaar na de definitieve toekenning (wanneer dat een langere termijn oplevert).

1.5.2 Kwijtscheldingswinst

Kwijtscheldingswinst is winst die ontstaat als een schuldeiser afziet van het innen van een schuld. Dit levert de ondernemer winst op. Hij hoeft de schuld tenslotte niet meer terug te betalen. Dit is een papieren inkomen, omdat de ondernemer hier niet daadwerkelijk geld ontvangt. Voor de IB is de kwijtscheldingswinst vrijgesteld, zodat deze ook niet meetelt voor de toeslagen. De vrijstelling geldt echter niet voor zover de ondernemer te verreken verliezen heeft (artikel 3.13, eerste lid, onderdeel a, van de Wet IB 2001). Door de verliesverrekening van artikel 3.1, eerste lid, van de Wet IB 2001 hoeft er over de kwijtscheldingswinst nog steeds geen inkomstenbelasting betaald te worden. Die verrekende verliezen maken echter geen deel uit van het verzamelinkomen. Hierdoor kan (een deel van) de kwijtscheldingswinst toch in het verzamelinkomen terechtkomen. Door dit papieren inkomen kan de ondernemer het recht op toeslagen verliezen of minder toeslagen krijgen. Hij wordt dan geconfronteerd met een terugvordering, terwijl hij niet over het inkomen heeft kunnen beschikken.

Toeslagen kan op grond van artikel 8, zevende lid, van de Awir in deze situatie op verzoek van de belanghebbende voor de vaststelling van het toetsingsinkomen uitgaan van het verzamelinkomen zonder de kwijtscheldingswinst. Als de toeslag al definitief is vastgesteld, kan de belanghebbende hier nog binnen vijf jaar na afloop van het berekeningsjaar om verzoeken of binnen één jaar na de definitieve toekenning (wanneer dat een langere termijn oplevert).

Deze regeling staat sinds 1 juli 2022 in onderdeel 2.2 van het Verzamelbesluit. Per 1 januari 2025 is deze opgenomen in het zevende lid van artikel 8 van de Awir.

1.5.3 Kwijtschelding van een BBZ-uitkering (2014-2016)

Zelfstandigen en personen die een werkloosheidsuitkering ontvangen en een onderneming willen starten, kunnen van de gemeente een lening (in plaats van de bijstandsuitkering) ontvangen om het bedrijf te kunnen voortzetten of opstarten. Dit kan op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (BBZ 2004). Deze leenbijstand heeft in eerste instantie de vorm van een lening en telt daarom dan niet mee als inkomen voor de toeslagen.

Achteraf beoordeelt de gemeente of er genoeg is verdiend met de onderneming om zelfstandig in het levensonderhoud te voorzien en of de lening terug betaald kan worden. Levert de onderneming niet genoeg winst op, dan wordt de lening geheel of gedeeltelijk omgezet in een bijstandsuitkering, ook wel een ‘bedrag om niet’ genoemd. Die bijstandsuitkering telt dat jaar mee in het inkomen. Het gaat echter om zogenoemd ‘papieren inkomen’. Het geld is namelijk al eerder ontvangen op het moment dat de lening is verstrekt. Die kwijtschelding leidt dat jaar echter wel tot een relatief hoog inkomen, met het nadelige gevolg dat er geen of minder recht op toeslag bestaat. Per 2017 komt dit papieren inkomen niet meer voor. Vanaf dat jaar wordt op deze uitkering de eindheffing voor de loonbelasting toegepast. Dit betekent dat de gemeente wel belasting afdraagt over de uitkering, maar dat dit inkomen niet meer meetelt in het toetsingsinkomen en vanaf 2017 dus ook geen invloed meer heeft op de hoogte van de toeslagen.

Voor de berekeningsjaren 2014 tot en met 2016 is in 2019 alsnog een oplossing gecreëerd: de kwijtschelding blijft voor de berekening van toeslagen op verzoek buiten beschouwing. Dit geldt voor zowel de aanvrager, partner als medebewoners. Het verzoek kon tot 1 juli 2020 gedaan worden. Deze regeling staat in artikel XXXV van het Belastingplan 2019 (Kamerstukken I, 2018–2019, 35 026, B, pagina 20). Met het Belastingplan 2020 is de oorspronkelijk einddatum van 31 december 2019 verlengd tot en met 30 juni 2020 (Kamerstukken I, 2019–2020, 35 302, C, pagina 18).