30 Toezicht en handhaving

1.1 Inleiding

Voor het recht op toeslagen bestaan allerlei regels. Zo is er alleen recht op een toeslag als aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. En als aan al die voorwaarden is voldaan, wordt de hoogte van de toeslag bepaald door allerlei factoren (zoals de hoogte van het inkomen, het aantal opvanguren of de huurprijs). Het is belangrijk dat alle regels nageleefd worden, omdat er anders misschien onterecht (teveel) toeslag wordt uitbetaald. Dit gebeurt meestal onbedoeld, maar soms bewust. Er wordt daarom toezicht gehouden op het naleven van regels. Burgers kunnen dan onder andere op hun onbedoelde fouten gewezen worden om onterechte uitbetalingen te voorkomen of te corrigeren. Met toezicht kunnen ook bewuste overtredingen van de regels achterhaald worden, zodat daarop ingegrepen kan worden. In dit hoofdstuk bespreken we hoe Toeslagen toezicht uitvoert en hoe het naleving van de regels handhaaft.

In dit hoofdstuk

We lichten eerst de begrippen ‘toezicht’, ‘handhaving’ en ‘opsporing’ toe (paragraaf 1.2). Daarna bespreken we de handhavingsstrategie van Toeslagen, waarbij onder andere detectie, selectie en handhavingsinstrumenten aan bod komen (paragraaf 1.3). Vervolgens gaan we in op het toezicht door Toeslagen (paragraaf 1.4) en de bevoegdheden van toezichthouders (paragraaf 1.5). Tot slot bespreken we kort hoe Toeslagen de handhavingsstrategie omzet naar de praktijk (paragraaf 1.6).

Afkortingen en begrippen

In het hoofdstuk ‘Afkortingen en begrippen’ staat een afkortingen- en begrippenlijst. Hierin staan alle in het Handboek gebruikte afkortingen. Ook worden veel begrippen toegelicht. Kijk daar dus als een afkorting of begrip onbekend of onduidelijk is.

1.2 Begrippen

De Awb en Awir gebruiken begrippen als ‘toezicht’, ‘handhaving’ en ‘opsporing’. Wat betekenen deze begrippen? Handhaving (in ruime zin) wordt gebruikt als overkoepelende term voor toezicht, handhaving (in enge zin) en opsporing. De drie termen betekenen wel ieder iets anders. We lichten ze in de volgende drie paragrafen toe.

1.2.1 Toezicht

Toezicht is het uitvoeren van controle ter voorkoming van overtredingen en het naleven van voorschriften uit wet- en regelgeving. Het uitvoeren van toezicht valt onder de wettelijke taak van Toeslagen. Die wettelijke taak is het toekennen, uitbetalen en terugvorderen van tegemoetkomingen (artikel 11, tweede lid, van de Awir). En toezicht is noodzakelijk om de rechtmatigheid van de toekenningen en uitbetalingen te kunnen verifiëren en, bij gebleken onjuistheden, corrigerend te kunnen optreden. Voor Toeslagen worden ambtenaren aangewezen die toezicht houden op de naleving van de Awir (en daarop berustende wetten) (artikel 43, eerste lid, van de Awir in samenhang met artikel 1 van het Besluit aanwijzing toezichthouders Awir en artikel 2, eerste lid, 1 van de Uitvoeringsregeling Belastingdienst 2003). Deze ambtenaren worden toezichthouders genoemd (artikel 5:11 van de Awb). In paragraaf 1.5 bespreken we de bevoegdheden van toezichthouders en in paragraaf 1.4 gaan we in op het toezicht door Toeslagen.

Toezichthouders voeren dus controles uit. Er hoeft vooraf nog geen vermoeden te bestaan dat iemand bepaalde regels overtreedt. Wordt tijdens een controle ontdekt dat wel één of meer regels niet (goed) worden nageleefd, dan kan de keuze gemaakt worden om over te gaan tot handhaving (waarover meer in de volgende paragraaf). Toezicht hoeft echter niet te leiden tot handhaving. Het kan op zichzelf al een preventief effect hebben, waardoor de regels zonder verdere handhaving worden nageleefd. Toezicht kan naast controle ook voorlichting of advisering inhouden om al in een vroeg stadium te voorkomen dat regels (onbedoeld) worden overtreden. Of om er met aansporingen of waarschuwingen voor te zorgen dat regels alsnog worden nageleefd.

1.2.2 Handhaving

Onder ‘handhaving’ wordt verstaan het herstellen en eventueel bestraffen van het niet naleven van wet- en regelgeving. Daaronder vallen allerlei interventies en activiteiten van het voorkomen van fouten en dienstverlening tot aan toezicht en intensief toezicht.

Er kan, afhankelijk van de situatie, gekozen worden uit verschillende handhavingsmiddelen. Voor Toeslagen zijn dit vooral het herzien of beëindigen van een toeslag of het opleggen van een bestuurlijke boete. Deze acties kan Toeslagen zelf ondernemen. In bepaalde situaties kan ook de stap naar strafrechtelijke handhaving gemaakt worden door een zaak voor te leggen aan het Openbaar Ministerie (OM). Lees meer over bestuurlijke boeten in het hoofdstuk ‘Bestuurlijke boete’ en over het overdragen aan het OM in paragraaf 1.5.7 van dat hoofdstuk.

1.2.3 Opsporing

Opsporing is gericht op het vinden van een verdachte of het vaststellen dat er (g)een strafbaar feit is gepleegd. Voordat over wordt gegaan tot opsporing is al sprake van een vermoeden dat een strafbaar feit is gepleegd. Dit is dus anders dan bij toezicht, waar niet van te voren zo’n vermoeden hoeft te bestaan (zie paragraaf 1.2.1).

Opsporing is gericht op de strafrechtelijke afdoening van strafbare feiten. Het is daarom in principe een justitiële taak, niet de taak van bestuursorganen. Bestuursorganen en het OM kunnen hierin echter wel samenwerken. Zo legt Toeslagen, onder bepaalde voorwaarden, een overtreding van de toeslagenregels voor aan het OM wanneer tevens sprake is van een strafbaar feit. Lees hierover meer in paragraaf 1.5.7 van het hoofdstuk ‘Bestuurlijke boete’.

Voor Toeslagen kunnen opsporingsambtenaren aangewezen worden. Deze ambtenaren sporen bepaalde strafbare feiten op die samenhangen met overtredingen van de Awir (artikel 44, eerste lid, van de Awir). Het gaat hierbij met name om de strafbare feiten van valsheid in geschrifte (artikelen 225 tot en met 227b van het Wetboek van Strafrecht) en het verstrekken van onjuiste informatie die van belang is voor het recht op een tegemoetkoming (artikel 447c en 447d van het Wetboek van Strafrecht). De Minister van Financiën kan voor de vervolging en berechting van deze feiten ook ambtenaren van Toeslagen aanwijzen die het contact onderhouden met het OM (artikel 44a van de Awir). Zo’n ambtenaar wordt de contactambtenaar genoemd.

1.3 Handhavingsstrategie van Toeslagen

Het Ministerie van Financiën stelt voor meerdere jaren een handhavingsstrategie op. Toeslagen werkt die strategie jaarlijks uit in handhavingsplannen. De handhavingsstrategie geeft het richtinggevende kader voor alle handhavingsactiviteiten van Toeslagen. We lichten dit nog verder toe in paragraaf 1.6 over toezicht in de praktijk van Toeslagen. De term ‘handhaving’ wordt hier in ruime zin gebruikt, waaronder toezicht en handhaving (in enge zin) vallen (zie paragraaf 1.2). De handhavingsstrategie is leidend voor de uitwerking van en de inzet op handhaving binnen Toeslagen. De handhaving door Toeslagen heeft “als basis een stevig fundament in de dienstverlening om fouten te voorkomen” en gaat uit “van transparantie en vertrouwen in de burger. Maar ook het vermogen om adequaat en zorgvuldig op te treden als er opzettelijk misbruik wordt gemaakt” (Kamerbrief over handhavingsstrategie Dienst Toeslagen 2023, 31 mei 2023, pagina 1).

“De handhavingsstrategie richt zich op het zodanig beïnvloeden van het gedrag van burgers dat zij - zoveel mogelijk uit zichzelf - structureel de regels naleven. Als dat nodig is, wordt naleving afgedwongen.” (Handhavingsstrategie 2023, pagina 4). Drie burgerbeloften staan hierbij centraal:

1. ‘Wij staan voor u klaar.’
2. ‘U weet waar u aan toe bent.’
3. ‘U krijgt waar u recht op heeft.’ 

Toeslagen streeft ernaar om met een passende inzet van handhavingsinstrumenten tot een maximale zekerheid te komen dat toeslagen juist worden toegekend. Ook wordt daarmee zoveel mogelijk terugbetalingen achteraf voorkomen. Onder handhaving vallen verschillende interventies en acties in de volgende categorieën (Handhavingsstrategie 2023, pagina 4):

• het voorkomen van fouten
• dienstverlening
• toezicht
• intensief toezicht (meer over (intensief) toezicht in paragraaf 1.4) 

We bespreken verder:

• de uitgangspunten van de handhavingsstrategie: paragraaf 1.3.1
• detectie en selectie: paragraaf 1.3.2
• de handhavingsinstrumenten: paragraaf 1.3.3
• het waarborgenkader: paragraaf 1.3.4

1.3.1 Uitgangspunten

Toeslagen heeft een aantal uitgangspunten bij de uitoefening van toezicht en handhaving (Handhavingsstrategie 2023, pagina’s 5 tot en met 7):

• Toeslagen handelt bij de handhaving zorgvuldig, binnen de kaders van de wet en het waarborgenkader (lees over dat kader in paragraaf 1.3.4);
• De basis is vertrouwen in burgers en hun wil om de regels goed na te leven;
• Handhaving wordt zoveel mogelijk proactief ingezet, waarbij wordt gewerkt in de actualiteit;
• De diversiteit van aanvragers vraagt om een verschillende, toegespitste inzet van activiteiten om naleving te bevorderen;
• Voor de inzet van handhavingsactiviteiten worden onderbouwde en transparante keuzes gemaakt;
• Risicoselectie en -detectie is nodig om effectief gebruik te maken van de handhavingscapaciteit (meer hierover in de volgende paragraaf).

1.3.2 Detectie en selectie

Eén van de uitgangspunten van de handhavingsstrategie van Toeslagen is dat risicoselectie en -detectie nodig is om effectief gebruik te kunnen maken van de handhavingscapaciteit. Er is namelijk slechts een bepaalde, beperkte capaciteit beschikbaar voor handhaving. Het is onmogelijk om alle nieuwe aanvragen en wijzigingen (handmatig) te bekijken. Risicoselectie en -detectie is daarom nodig om te bepalen waar extra aandacht en toezicht nodig is (Handhavingsstrategie 2023, pagina 13).

Detectie is het signaleren van mogelijke nalevingstekorten of -risico’s bij aanvragen en wijzigingen. Selectie is de keuze om een aanvraag of wijziging handmatig te beoordelen of de keuze welk type nalevingsinstrument ingezet wordt op welke aanvragen/wijzigingen.

Binnen Toeslagen vindt er op verschillende wijzen detectie en selectie plaats (Handhavingsstrategie 2023, pagina’s 13 en 14):

• Detectie in reguliere processen: medewerkers detecteren in het reguliere proces dat een aanvraag moet worden voorgedragen voor verdere behandeling.
• Aselecte streekproeven: een proces waarbij iedere aanvraag uit een bepaalde groep (controlepopulatie) een even grote kans op verdere behandeling heeft. De uitkomsten van die steekproefsgewijze verdere behandelingen leveren informatie op waarmee mogelijke nalevingsrisico’s kunnen worden vastgesteld.
• Knock-out-criteria: selectie door het systeem dat er een extra vorm van toezicht of dienstverlening nodig is op basis van een specifieke, individuele beslisregel.
• Datamodellen: selectie op basis van één of meerdere vooraf vastgestelde regels of criteria. Op basis van de resultaten van deze selectie wordt een inschatting gemaakt voor mogelijke behandeling.
• Zelflerende risicomodellen: een algoritme bepaalt welke aanvragen en wijzigingen in aanmerking komen voor een meer individuele behandeling of dienstverlening. 

Detectie en selectie betekent per definitie dat de aanvragen/wijzigingen van sommige burgers wel en van andere niet worden geselecteerd voor nadere (handmatige) controle of dienstverlening. Toeslagen moet daarom zorgen dat dit proces rechtmatig en transparant is. Toeslagen hanteert daarom de volgende uitgangspunten voor detectie en selectie (Handhavingsstrategie 2023, pagina 14):

• De doelstelling van de detectie of selectie moet helder zijn.
• De besluitvorming over de inzet van detectie en selectie moet altijd traceerbaar zijn.
• Er moet een risicoanalyse ten grondslag liggen aan het toepassen van detectie en selectie.
• Detectie en selectie leiden niet tot automatische aanpassingen van toeslagen zonder dat de aanvrager hierop geattendeerd wordt.
• De gevolgen van de inzet van selectie zijn proportioneel en uitlegbaar.
• Toeslagen bouwt checks en balances in bij de toepassing van detectie en selectie om de impact te verkleinen van cognitieve biases (systematische neigingen of denkwijzen die de kwaliteit verminderen van onze beoordeling van situaties en beslissingen).
• Het onderscheid dat selectie tussen aanvragen maakt is objectief en te rechtvaardigen. Dit onderscheid wordt gemaakt op basis van feiten en zichtbaar gedrag, niet op basis van persoonskenmerken als daar geen wettelijke grondslag voor is.
• De kwaliteit van detectie en selectie wordt verbeterd met leercirkels.

1.3.3 Handhavingsinstrumenten

Toeslagen kan verschillende handhavingsinstrumenten inzetten. Hier “wordt de juiste balans gezocht tussen vertrouwen in de burger als uitgangspunt én middelen om effectieve naleving te bevorderen, dan wel af te dwingen. Verschillende instrumenten dienen daarbij verschillende doelen.” (Handhavingsstrategie 2023, pagina 14).

De handhavingsinstrumenten worden in drie categorieën ingedeeld:

• Preventieve instrumenten: paragraaf 1.3.3.1
• Instrumenten in de actualiteit: paragraaf 1.3.3.2
• Reactieve instrumenten: paragraaf 1.3.3.3

1.3.3.1 Preventieve instrumenten

Preventieve instrumenten zijn maatregelen die zich richten op het voorkomen van fouten. Burgers worden zoveel mogelijk in staat gesteld om zelf een goede aanvraag te doen of wijziging door te geven. Zo moet de aanvrager bij een digitale aanvraag verschillende vragen beantwoorden en zijn meerdere controles ingebouwd. Duidelijk onjuiste of onvolledige aanvragen kunnen niet worden ingestuurd. Verder is duidelijke communicatie (onder andere via de website) en eenvoudige wetgeving van belang bij preventie (Handhavingsstrategie 2023, pagina 14).

1.3.3.2 Instrumenten in de actualiteit

Handhavingsinstrumenten in de actualiteit richten zich op het verbeteren van de informatiepositie van burgers, het bieden van passende interactie en het positief beïnvloeden van de (bereidheid tot) regelnaleving. Dit gebeurt zoveel mogelijk op basis van de meest actuele gegevens. Dienstverlening speelt hierbij een belangrijke rol, waarbij burgers via interactie (bijvoorbeeld telefonisch of bij de balie) ondersteunt worden bij het zelf doen van een aanvraag. Het initiatief van die interactie kan bij de burger liggen, maar ook bij Toeslagen (Handhavingsstrategie 2023, pagina 14).

1.3.3.3 Reactieve instrumenten

Reactieve instrumenten richten zich op het signaleren van fouten en niet-naleving. Het gaat ook om het herstellen van die fouten en niet-naleving en het optreden daartegen. Herstellen houdt meestal in het herzien of beëindigen van een toeslag, met terugwerkende kracht of vanaf dat moment. Verder optreden kan het opleggen van een bestuurlijke boete betekenen (waarover meer in het hoofdstuk ‘Bestuurlijke boete’). Toeslagen zet deze reactieve instrumenten in via toezicht en intensief toezicht (Handhavingsstrategie 2023, pagina 15). Lees verder over dit toezicht paragraaf 1.4.

1.3.4 Waarborgenkader

Toeslagen moet zorgen dat de (massale) processen worden ingericht in overeenstemming met de wet. Toeslagen moet ook zorgen dat de informatie die burgers ontvangen correct, betrouwbaar en rechtmatig is. En dat er zorgvuldig met gegevens wordt omgegaan. Toeslagen zorgt daarom voor waarborgen als het gaat om privacy en inhoudelijke deskundigheid (Handhavingsstrategie 2023, pagina 18).

Handhavingsprocessen in het bijzonder hebben impact voor burgers en moeten daarom ook aan meerdere waarborgen voldoen. Naast de handhavingsstrategie is daarom een waarborgenkader voor de handhaving opgesteld (Kader met waarborgen voor selectie-instrumenten, 9 mei 2023). Hierin staat waaraan alle geautomatiseerde en handmatige handhavingsactiviteiten moeten voldoen. Hiervoor wordt onder andere rekening gehouden met regels over rechtsbescherming, mensenrechten, omgaan met persoonsgegevens, data en informatiebeveiliging (Handhavingsstrategie 2023, pagina 19).

Met het waarborgenkader wordt de rechtmatigheid en transparantie van de inzet van selectie-instrumenten (beter) gegarandeerd. Het kader maakt duidelijk welke waarborgen in ieder geval in acht moeten worden genomen bij het maken en inzetten van selectie-instrumenten. En welke afwegingen in ieder geval moeten worden gemaakt bij het ontwerpen van een selectie-instrument. Zorgvuldige vastlegging van die afwegingen is ook belangrijk. Door het waarborgenkader kan Toeslagen zich verantwoorden over de manier waarop aanvragen worden geselecteerd voor een nadere beoordeling (Kader met waarborgen voor selectie-instrumenten, 9 mei 2023, pagina 4).

1.4 Toezicht door Toeslagen

Toeslagen kent twee vormen van toezicht: toezicht en intensief toezicht. We lichten beide toe in de volgende twee paragrafen.

1.4.1 Toezicht

Onder het (niet-intensieve) toezicht vallen alle werkzaamheden die erop gericht zijn om

• te zorgen dat er naleving komt;
• te voorkomen dat er risico’s ontstaan;
• in actie te komen als er bij groepen of individuen verhoogde risico’s kunnen zijn op afwijkingen tussen de aanvraag en de persoonlijke situatie (niet-naleving) (Handhavingsstrategie 2023, pagina 15).

Deze vorm van toezicht draait vooral om de onbewuste niet-naleving van regels door burgers, bijvoorbeeld het onbedoeld verkeerd inschatten van het inkomen of het maken van fouten door een onbekendheid met de regels. Dit toezicht is er met name op gericht om te voorkomen dat die fouten worden gemaakt en om ze te herstellen wanneer ze al zijn gemaakt. Wordt tijdens dit toezicht vermoed of bevestigd dat de regels bewust niet zijn nageleefd, dan wordt dit doorgezet naar het intensief toezicht.

1.4.2 Intensief toezicht

Intensief toezicht is het detecteren van bewuste niet-naleving (misbruik), het afdwingen van naleving en eventueel sanctionering. Intensief toezicht is het meest ingrijpende handhavingsinstrument, omdat het kan leiden tot het opleggen van een bestuursrechtelijke boete of het inzetten van strafrecht (Handhavingsstrategie 2023, pagina’s 15 en 16).

Intensief toezicht is niet alleen bedoeld voor de burgers die zich bewust niet aan de regels houden, maar indirect ook voor burger die zich daar wél aan houden. Burgers mogen er namelijk op vertrouwen dat Toeslagen zoveel mogelijk voorkomt dat toeslagen worden uitbetaald aan burgers die opzettelijk misbruik maken en geen recht (meer) hebben op toeslagen (Handhavingsstrategie 2023, pagina 16).

Tijdens intensief toezicht blijft vertrouwen in de burger het uitgangspunt. Er moet zonder vooringenomenheid gehandeld worden en op objectieve basis. Een juiste toepassing van de wet staat ook centraal (Handhavingsstrategie 2023, pagina 16).

Toeslagen heeft het proces van intensief toezicht in vier deelprocessen ingericht. In de Handhavingsstrategie 2023 staan de eerste drie deelprocessen genoemd. Het vierde proces (sanctioneren) is daarbij onderdeel van het derde proces (verwijtbaarheidsbeoordeling). Toeslagen heeft sindsdien die twee processen expliciet van elkaar gescheiden. Tussen alle deelprocessen bestaat een strikte functiescheiding die zorgt voor een zorgvuldige en objectieve behandeling. We bespreken hierna de vier deelprocessen:

1. de signalenregistratie: paragraaf 1.4.2.1
2. het rechtmatigheidsonderzoek: paragraaf 1.4.2.2
3. de verwijtbaarheidsbeoordeling: paragraaf 1.4.2.3
4. het sanctioneren: paragraaf 1.4.2.3 en het hoofdstuk ‘Bestuurlijke boete’

1.4.2.1 Signalenregistratie

Signalen over mogelijk bewuste niet-naleving van de regels zijn het beginpunt van intensief toezicht. Die signalen komen binnen als interne en externe berichten bij het meldpunt van de afdeling Intensief Toezicht. Dit kunnen berichten zijn van bijvoorbeeld burgers, overheidsinstanties of medewerkers van Toeslagen of de Belastingdienst. Alle berichten worden getoetst op relevantie en prioriteit. Wanneer gepast, wordt een bericht als signaal aangemerkt. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen enkelvoudige en meervoudige signalen. Die laatste gaan over meerdere burgers of over een organisatie (Handhavingsstrategie 2023, pagina 17).

1.4.2.2 Rechtmatigheidsonderzoek

Wanneer een signaal aanwijzingen bevat dat een toeslag mogelijk onrechtmatig is of wordt verstrekt of onjuist is aangevraagd, wordt een rechtmatigheidsonderzoek uitgevoerd (Handhavingsstrategie 2023, pagina 17). De rechtmatigheid van de toeslag kan onder andere onderzocht worden door bij de burger informatie op te vragen of bij een derde, zoals een verhuurder of kinderopvangorganisatie. Lees over het opvragen van informatie in paragrafen 1.3.1 en 1.3.2 van het hoofdstuk ‘Awir’.

1.4.2.3 Verwijtbaarheidsbeoordeling en sanctioneren

Als uit het rechtmatigheidsonderzoek blijkt dat de aanvraag (deels) onjuist was, dan volgt een verwijtbaarheidsbeoordeling. Er wordt dan beoordeeld of er sprake is van misbruik of verwijtbaar oneigenlijk gebruik. Met de verwijtbaarheidsbeoordeling wordt door Toeslagen een schuldvermoeden gevormd en onderbouwd gedeeld met de belanghebbende burger middels een boeteaankondiging. In het vervolgproces ‘sanctioneren’ krijgt de burger de kans zich hiertegen te verweren. Op basis van het vervolgonderzoek door Toeslagen en het verweer van de burger kan besloten worden van de boete af te zien, toch een boete op te leggen, of in uitzonderlijke gevallen te kiezen voor een strafrechtelijke vervolging. Inzetten van het strafrecht gebeurt in afstemming met de contactambtenaar (zie paragraaf 1.2.3) en in overleg met de FIOD en het OM. Hierbij wordt in overeenstemming gehandeld met het AAFD Protocol (Handhavingsstrategie 2023, pagina 17).

Het opleggen van een boete of inzetten van strafrechtelijke vervolging zijn zware instrumenten met een grote impact voor de burger. Dit dient te geschieden op basis van een zorgvuldige afweging en de instrumenten moeten proportioneel worden ingezet, in overeenstemming met de geldende wet- en regelgeving.

Lees meer over de bestuurlijke boete in het hoofdstuk ‘Bestuurlijke boete’. En over het inzetten van het strafrecht en het AAFD Protocol in paragraaf 1.5.7 van dat hoofdstuk.

1.5 Bevoegdheden toezichthouders

Een toezichthouder is een persoon die belast is met het houden van toezicht op de naleving van bepaalde wettelijke regels (artikel 5:11 van de Awb). Zoals besproken in paragraaf 1.2.1 heeft Toeslagen ook toezichthouders voor het uitvoeren van het (intensief) toezicht. In de Awb staan een aantal bevoegdheden die toezichthouders hebben, zoals het vorderen van inlichtingen en zakelijke gegevens (artikelen 5:16 en 5:17 van de Awb). De bevoegdheden van een toezichthouder kunnen ook worden beperkt (artikel 5:14 van de Awb). Voor toezichthouders van Toeslagen is dit gedaan: zij beschikken niet over de bevoegdheden genoemd in artikelen 5:18 en 5:19 van de Awb (artikel 43, tweede lid, van de Awir). Dit betekent dat zij niet bevoegd zijn om “zaken te onderzoeken, aan opneming te onderwerpen en daarvan monsters te nemen” of om vervoersmiddelen te onderzoeken.

Iedereen is verplicht om aan een toezichthouder medewerking te verlenen binnen de door hem gestelde redelijke termijn (artikel 5:20, eerste lid, van de Awb).

Voor Toeslagen is vooral relevant de bevoegdheid om informatie op te vragen bij aanvragers en bij derden, zoals verhuurders en kinderopvangorganisaties. Hierover staan regels in de Awir. Lees hierover meer in paragrafen 1.3.1 en 1.3.2 van het hoofdstuk ‘Awir’.

1.6 Toezicht in de praktijk

In paragraaf 1.3 bespraken we de handhavingsstrategie van Toeslagen en de algemene uitgangspunten daarvan. Tot 2023 viel de handhavingsstrategie van Toeslagen onder die van de Belastingdienst, maar na de ontvlechting van de Belastingdienst “ontstond de wil en de noodzaak tot het opstellen van een zelfstandige strategie vanuit een eigen koers en visie. De strategie is leidend voor de uitwerking van en de inzet op handhaving binnen Toeslagen” (Kamerbrief over handhavingsstrategie Dienst Toeslagen 2023, 31 mei 2023, pagina 1). Hiermee wordt invulling gegeven aan handhaving van de toeslagenwetgeving. De handhavingsstrategie van Toeslagen is in 2023 voor het eerst opgesteld en ziet op de jaren vanaf 2023. De meerjarige handhavingsstrategie geeft een kader voor het handhavingsplan dat jaarlijks door Toeslagen wordt opgesteld. Met dit plan laat Toeslagen zien hoe de handhavingscapaciteit voor diverse activiteiten voor het komende jaar worden ingezet en waarom bepaalde handhavingskeuzes worden gemaakt. De handhavingsstrategie wordt dus vertaald naar concrete handhavingsactiviteiten voor het jaar. Handhavingsactiviteiten worden per toeslagsoort en/of grondslag (onderdeel van de berekening van een toeslag) ingestoken. Bij de vertaling van de handhavingsstrategie naar de inzet van concrete handhavingsinstrumenten wordt een onderbouwde, uitlegbare en transparante regie op de handhaving gevoerd. Het proces dat ziet op de hele inzet van handhavingsactiviteiten én op specifieke interventies of thema’s daarbinnen heet ‘handhavingsregie’ (Handhavingsstrategie 2023, pagina 7).

Handhavingsregie is het bewust en afgewogen kiezen welke instrumenten worden ingezet om het nalevingsgedrag te ondersteunen en te verbeteren. Dit gebeurt op basis van kennis over het gedrag van burgers, de omgeving en de risico’s. Daarbij moet ook rekening worden gehouden met beschikbare mensen en middelen. Vanwege de beperkte handhavingscapaciteit moeten er bij de inzet van handhavingsinstrumenten keuzes worden gemaakt. Die keuzes worden ingegeven door het onderkennen van risico’s op onbedoelde en opzettelijke niet-naleving (detectie), het beoogde effect voor de doelgroep en de waarborgen die gehanteerd dienen te worden bij de inzet van handhaving. Per individuele handhavingsactiviteit worden deze afwegingen uitgewerkt in een behandelplan. In zo’n behandelplan staat waarom wordt gekozen voor een nieuwe of bestaande interventie, hoe het bijdraagt aan het halen van de doelstellingen van Toeslagen en hoe de interventie voldoet aan de relevante wet- en regelgeving en vereiste waarborgen op het vlak van het bestuursrecht én het privacyrecht (Handhavingsstrategie 2023, pagina’s 11 en 12). Meestal bestaat het toezicht uit interventies die jaarlijks worden gecontinueerd, maar bij nieuwe inzichten in de doelgroepen van Toeslagen worden ook nieuwe interventies ontwikkeld. De interventies maken deel uit van een cyclisch stappenplan dat loopt van identificeren, analyseren, kiezen, uitvoeren tot evalueren.

Bij het uitwerken van een interventie wordt aan de hand van objectiveerbare indicatoren een populatie in kaart gebracht van burgers die aan de controle worden onderwerpen. Daarbij moet erop toegezien te worden dat bepaalde deelpopulaties niet onbedoeld oververtegenwoordigd zijn of ten onrechte zijn opgenomen in de controlepopulatie. De doelstelling van de interventie en de relevante indicatoren bepalen de reikwijdte van de controle: de grenzen van hetgeen aan contra-informatie wordt ingezien en aan informatie bij burgers of derden wordt uitgevraagd. Op deze manier wordt ervoor gezorgd dat het toezicht vanuit Toeslagen proportioneel en subsidiair is. Wat er aan contra-informatie inzichtelijk is voor Toeslagen hoeft een burger in beginsel niet met bewijsstukken aan te tonen, tenzij de betrouwbaarheid van de contra-informatie getoetst moet worden. En wat een burger eerder aan bewijsstukken heeft aangeleverd, wordt niet nogmaals bij de burger uitgevraagd. Daarnaast bepaalt de reikwijdte ook op welke grondslag(en) een aanvraag wordt gecontroleerd. Bij een concrete aanleiding kan de reikwijdte eventueel uitgebreid worden, maar dit dient dan wel zorgvuldig en evenredig te gebeuren. Verder geldt vanuit het bestuursrecht een vrije bewijsleer, wat betekent dat de burger zijn aanvraag zo nodig moet kunnen onderbouwen met verschillende soorten bewijsstukken die hij daarvoor beschikbaar heeft, waarbij aannemelijkheid voldoende is.

Het behandelplan wordt vervolgens uitgewerkt in een behandelkader of -voorschrift voor de uitvoering. Het verschil tussen een behandelkader en een -voorschrift, ligt in de beoordelingsruimte die geboden wordt aan de controlemedewerker. Een behandelkader omvat een globale omschrijving van de behandeling, terwijl een voorschrift de behandelstappen voorschrijft. In het toezicht wordt voornamelijk gebruik gemaakt van behandelkaders. Voorschriften lenen zich eerder voor de eenvoudige interventies met een minimale impact en gevolgen voor de burger, zoals een steekproef of een attenderingsactie. Bij een controle wordt een aanvraag op rechtmatigheid gecontroleerd door deze te toetsen aan de voorwaarden die in de toeslagenwetgeving staan. Burgers en bepaalde derden zijn verplicht te reageren op een verzoek om informatie welke dient tot het beoordelen van de aanspraak op een tegemoetkoming (artikel 18 en 39 van de Awir, zie ook paragrafen 1.3.1 en 1.3.2 van het hoofdstuk ‘Awir’). Naar aanleiding van de controle kan besloten worden om de aanvraag te accorderen, het voorschot te herzien of de aanvraag te beëindigen (artikel 16, vijfde lid en artikel 15, zesde lid, van de Awir). Gelet op deze rechtsgevolgen dient de rechtsbescherming van de burger geborgd te worden, zowel gedurende als na afloop van de controleprocedure. Dat houdt in dat de controle transparant plaatsvindt, de burger voldoende gelegenheid krijgt om te reageren op de controle en dat het besluit tot stand komt aan de hand van een zorgvuldige belangenafweging en voorzien wordt van een deugdelijke motivering (lees hierover meer in paragrafen 1.6.2.1 en 1.6.3 van het hoofdstuk ‘Awb’). Na afloop moet de burger een effectieve ingang hebben om bezwaar te maken tegen het besluit (lees over de bezwaarprocedure in het hoofdstuk ‘Bezwaar’).