21 Zorgtoeslag

1.1 Inleiding

De zorgtoeslag is een tegemoetkoming in, kortgezegd, de kosten voor een zorgverzekering (artikel 1, eerste lid, onderdeel e, van de Wzt). Eén van de voornaamste voorwaarden voor het recht op zorgtoeslag is dan ook dat de aanvrager een zorgverzekering heeft. Hiernaast is de tegemoetkoming inkomensafhankelijk. Dit betekent dat mensen met een hoger inkomen minder (of geen) zorgtoeslag krijgen en mensen met een lager inkomen meer. Verder zijn er nog een aantal factoren van belang, met name het woonland van de aanvrager en zijn eventuele partner en of ze zogenoemde verzekeringsplichtigen zijn. We bespreken in dit hoofdstuk alle voorwaarden voor het recht op zorgtoeslag en alle elementen die de hoogte ervan beïnvloeden.

In dit hoofdstuk

We bespreken in dit hoofdstuk eerst het wettelijk kader en de voorwaarden van de zorgtoeslag (paragraaf 1.2). Daarna gaan we in op het begrip ‘verzekerde’, wat de aanvrager moet zijn om zorgtoeslag te kunnen krijgen (paragraaf 1.3). We bespreken in dat kader met name de zorgverzekering (paragraaf 1.3.1) en de verzekeringsplicht (paragraaf 1.3.2). Vervolgens komt een specifieke verzekerde aan bod: de verdragsgerechtigde (paragraaf 1.4). Tot slot bespreken we het inkomen en vermogen (paragraaf 1.5) en de berekening van de zorgtoeslag (paragraaf 1.6).

Afkortingen en begrippen

In het hoofdstuk ‘Afkortingen en begrippen’ staat een afkortingen- en begrippenlijst. Hierin staan alle in het Handboek gebruikte afkortingen. Ook worden veel begrippen toegelicht. Kijk daar dus als een afkorting of begrip onbekend of onduidelijk is.

1.2 Wettelijk kader

De belangrijkste wetten en regelingen voor de bepaling van het recht op, en de hoogte van, zorgtoeslag zijn:

• de Wet op de zorgtoeslag (Wzt)
• de Zorgverzekeringswet (Zvw)
• de Wet langdurige zorg (Wlz)
• het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen 1999 (BUB 1999)
• de Verordening (EG) 883/2004
• de Regeling zorgverzekering

 Zoals op alle toeslagen, is ook de overkoepelende Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) op de zorgtoeslag van toepassing.

1.2.1 Voorwaarden zorgtoeslag

In de hiervoor genoemde wetten staan de voorwaarden voor het recht op zorgtoeslag. Om aanspraak te maken op zorgtoeslag moet de aanvrager

• een verzekerde zijn: paragraaf 1.3
  • waarvoor hij een zorgverzekering moet hebben: paragraaf 1.3.1
  • en verzekeringsplichtig moet zijn: paragraaf 1.3.2
• en een niet te hoog inkomen en vermogen hebben: paragraaf 1.5 

Hiernaast is van belang dat de aanvrager (net als bij andere toeslagen) de Nederlandse nationaliteit heeft of een Nederlandse verblijfsvergunning heeft die recht geeft op toeslagen (lees hierover in het hoofdstuk ‘Vreemdeling’). Specifiek voor de zorgtoeslag gelden er voor vreemdelingen wel nog enkele andere regels over de verzekeringsplicht. Die bespreken we in paragraaf 1.3.2.2.

Heeft de aanvrager een toeslagpartner, dan gelden de voorwaarden ook voor die partner. Is de partner geen verzekerde omdat hij geen zorgverzekering heeft en/of geen verzekeringsplichtige is, dan heeft de aanvrager aanspraak op minder zorgtoeslag (artikel 2, vierde lid, van de Wzt). Dit lichten we toe in paragrafen 1.3.1.2 en 1.3.2.4. En wie de partner is, dat wordt vastgesteld op grond van artikel 3 van de Awir en bespreken we in het hoofdstuk ‘Partner’.

1.3 Verzekerde

De Wzt heeft het niet over een ‘aanvrager’, maar over een ‘verzekerde’. Alleen een verzekerde kan aanspraak maken op zorgtoeslag (artikel 2, eerste lid, van de Wzt). Een verzekerde is iemand

• die 18 jaar is,
• een zorgverzekering heeft
• en een verzekeringsplichtige is,
• met uitzondering van gedetineerden. 

Deze definitie van een verzekerde voor de zorgtoeslag staat in artikel 1, eerste lid, onderdeel c, van de Wzt. Niet alle voorwaarden blijken echter even duidelijk uit dit artikel. De achttienjarige leeftijd en de uitzondering voor gedetineerden (door een verwijzing naar artikel 24 van de Zvw, welke over gedetineerden gaat) staan er wel expliciet in. Voor de rest verwijst het wetsartikel naar artikel 1, onderdeel f, van de Zvw (en artikel 68b, vijfde lid, van de Zvw voor ziektekostendekking met terugwerkende kracht en artikel 69 van de Zvw voor in het buitenland wonende personen. Lees hierover meer in paragraaf 1.4).

Het genoemde artikel 1, onderdeel f, van de Zvw geeft ook een definitie voor ‘verzekerde’: iemand wiens risico van behoefte aan zorg wordt gedekt door een zorgverzekering. De definitie van een ‘zorgverzekering’ staat vervolgens in artikel 1, onderdeel d, van de Zvw: een tussen een zorgverzekeraar en een verzekeringnemer ten behoeve van een verzekeringsplichtige gesloten schadeverzekering. Het moet dus (onder andere) om een zorgverzekering voor een ‘verzekeringsplichtige’ gaan. Wat een verzekeringsplichtige is staat in artikel 1, onderdeel e, van de Zvw: degene die op grond van artikel 2verplicht is zich krachtens een zorgverzekering te (laten) verzekeren. Er wordt dus weer naar een ander artikel verwezen. Daarin staat dat degene die ingevolge de Wet langdurige zorg (Wlz) van rechtswege verzekerd is, verplicht is zich krachtens een zorgverzekering te (laten) verzekeren (artikel 2, eerste lid, van de Zvw). Er komt dus nog een wet bij kijken, de Wlz. De artikelen 2.1.1 en 2.1.2 van de Wlz gaan over de zogenoemde ‘kring van verzekerden’. Dit zijn alle verzekeringsplichtigen, welke we verder bespreken in paragraaf 1.3.2.

Kortom, er komen meerdere wetsartikelen uit meerdere wetten bij kijken om te concluderen dat een ‘verzekerde’ iemand is die een zorgverzekering heeft afgesloten én verzekeringsplichtig is. We zetten deze reeks aan wetsartikelen op een rijtje:

Voorwaarde	Uitleg	Wetartikel
Verzekerde	Alleen een verzekerde kan aanspraak maken op zorgtoeslag	Artikel 2, eerste lid, van de Wzt
	Definitie verzekerde: degene wiens risico van behoefte aan zorg door een zorgverzekering wordt gedekt (of een zogenoemde verdragsgerechtigde, waarover meer in paragraaf 1.4)	Artikel 1, eerste lid, onderdeel c, van de Wzt en artikel 1, onderdeel f, van de Zvw
Zorgverzekering	Definitie zorgverzekering: een tussen een zorgverzekeraar en een verzekeringnemer ten behoeve van een verzekeringsplichtige gesloten schadeverzekering	Artikel 1, onderdeel d, van de Zvw
Verzekeringsplichtige	Definitie verzekeringsplichtige: degene die ingevolge de Wlz van rechtswege verzekerd is, is verplicht zich krachtens een zorgverzekering te (laten) verzekeren	Artikel 1, onderdeel e en artikel 2, eerste lid, van de Zvw
	De kring van verzekerden	Artikelen 2.1.1 en 2.1.2 van de Wlz

We bespreken verder:

• de zorgverzekering: paragraaf 1.3.1
• de verzekeringsplicht: paragraaf 1.3.2
• de achttienjarige leeftijd: paragraaf 1.3.3
• de uitzondering voor gedetineerden: paragraaf 1.3.4

1.3.1 Zorgverzekering

Een aanvrager kan alleen zorgtoeslag krijgen als hij een zorgverzekering heeft. De zorgtoeslag is tenslotte een tegemoetkoming in, kortgezegd, de kosten voor een zorgverzekering. Minder kortgezegd is het een tegemoetkoming in een premie voor een zorgverzekering aan een zorgverzekeraar (of een bestuursrechtelijke premie aan het CAK) en in het verplicht eigen risico (artikel 1, eerste lid, onderdeel e, van de Wzt en artikelen 18d, 18e en 19 van de Zvw).

Een zorgverzekering is een schadeverzekering gesloten tussen een zorgverzekeraar en een verzekeringnemer ten behoeve van een verzekeringsplichtige (artikel 1, eerste lid, van de Wzt en artikel 1, onderdeel d, van de Zvw). Met een zorgverzekering wordt het risico verzekerd voor de behoefte aan zorg, waaronder geneeskundige zorg, mondzorg en kraamzorg (artikel 10 van de Zvw). De verzekering moet voldoen aan de regels van de Zvw. Dit betekent met name dat het een Nederlandse zorgverzekering moet zijn.

De ‘verzekeringsnemer’ is de persoon die met een zorgverzekeraar een zorgverzekering heeft gesloten (artikel 1, onderdeel c, van de Zvw). De verzekering moet, zoals gezegd, zijn gesloten ten behoeve van een ‘verzekeringsplichtige’. Heeft iemand wel een zorgverzekering maar is hij geen verzekeringsplichtige, dan bestaat er geen recht op zorgtoeslag. Er wordt dan namelijk niet voldaan aan de definitie van een zorgverzekering zoals die geldt voor de zorgtoeslag (een schadeverzekering die ten behoeve van een verzekeringsplichtige is afgesloten). In paragraaf 1.3.2 bespreken we de term ‘verzekeringsplichtige’.

Een ‘zorgverzekeraar’ is een verzekeringsonderneming voor zover deze zorgverzekeringen aanbiedt of uitvoert (artikel 1, onderdelen a en b, van de Zvw). Het werkgebied van een zorgverzekeraar is Nederland of een deel daarvan (artikel 29 van de Zvw). Voor het recht op zorgtoeslag is daarom van belang dat de aanvrager (en eventuele partner) een Nederlandse zorgverzekering heeft. Alleen zogenoemde verdragsgerechtigden kunnen in aanmerking komen voor zorgtoeslag zonder een Nederlandse zorgverzekering. Dit lichten we toe in paragraaf 1.4.

Voor het begrip ‘verzekeringsonderneming’ verwijst de Zvw naar de richtlijn solvabiliteit II (zie artikel 1, onderdeel a, van de Zvw). Dit is een EG-richtlijn over de toegang tot en uitoefening van het (her)verzekeringsbedrijf. Volgens deze richtlijn is een verzekeringsonderneming een directe schade- of levensverzekeringsonderneming wiens hoofdkantoor op het grondgebied van een lidstaat is gevestigd en waaraan door de toezichthoudende autoriteiten van die lidstaat een vergunning is verleend (artikel 13, eerste lid en artikel 14, eerste en tweede lid). De ‘lidstaat’ is in dit geval Nederland. In Nederland moet een zorgverzekeraar zich aanmelden bij de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa). Als de verzekeraar aan de voorwaarden voldoet, registreert de Nza deze als zorgverzekeraar en bericht het Zorginstituut Nederland (ZIN) hierover (artikelen 25 en 26 van de Zvw).

De zorgtoeslag wordt overigens niet berekend over de premie die iemand daadwerkelijk betaald voor zijn zorgverzekering, maar over de zogenoemde standaardpremie. Het gevolg hiervan is dat iemand met een relatief dure verzekering een groter deel van de kosten zelf draagt en iemand met een relatief goedkope verzekering (en een laag inkomen) een groter deel via de zorgtoeslag vergoed krijgt. Lees meer over de berekening van de zorgtoeslag en het begrip ‘standaardpremie’ in paragraaf 1.6.

We bespreken over de zorgverzekering verder:

• de verdragspolis: paragraaf 1.3.1.1
• het gevolg van een partner zonder zorgverzekering: paragraaf 1.3.1.2
• het gevolg van het niet betalen van de zorgverzekering: paragraaf 1.3.1.3

1.3.1.1 Verdragspolis

Een zogenoemde verdragspolis geeft geen recht op zorgtoeslag. Zo’n polis is namelijk geen zorgverzekering (zoals toegelicht in de vorige paragraaf). Ook wordt er geen premie betaald voor een verdragspolis. Mensen met een verdragspolis hebben namelijk al een ziektekostenverzekering in het buitenland waarvoor ze een premie betalen. De verdragspolis in Nederland zorgt er slechts voor dat ze ook hier de noodzakelijke zorg vergoed kunnen krijgen (eventueel met betaling van een verplicht eigen risico).

Een verdragspolis is voor mensen die in Nederland wonen, maar in het buitenland werken of vanuit het buitenland een uitkering of pensioen ontvangen. Met de verdragspolis kunnen zij de meest noodzakelijke zorgkosten in Nederland vergoed krijgen. Via de reguliere zorgverzekering die zij bij hun buitenlandse ziektekostenverzekeraar hebben, kunnen zij zorg vergoed krijgen vanuit dat land. Een verdragspolis kan in Nederland worden afgesloten door mensen die

• in het buitenland werken of een uitkering/pensioen uit het buitenland ontvangen;
• in Nederland wonen;
• en verzekerd zijn in een land van de EU, EER, Zwitserland of een verdragsland (zie paragraaf 1.4.2).

1.3.1.2 Partner zonder zorgverzekering

Heeft de partner geen zorgverzekering, dan heeft de aanvrager aanspraak op 50% van de zorgtoeslag voor twee personen. Deze regel staat in artikel 2, vierde lid, van de Wzt voor “een verzekerde met een partner die geen verzekerde is”. De aanvrager zelf moet dus wel aan de voorwaarden van een ‘verzekerde’ voldoen door een geldige zorgverzekering te hebben en verzekeringsplichtig te zijn. Voldoet de partner hier niet aan, dan heeft de aanvrager dus wel recht op zorgtoeslag, maar in mindere mate. Namelijk 50% van de normale berekening voor twee personen. Hierdoor wordt de partner wel meegenomen in de berekening, waarmee diens inkomen en eventuele vermogen meetelt. De uitkomst wordt vervolgens gehalveerd. Dit sluit aan bij het doel van de zorgtoeslag: een bijdrage in de kosten van een zorgverzekering. Deze kosten zijn er in deze situatie niet voor de partner. In paragraaf 1.6 staat hoe de zorgtoeslag dan berekend wordt.

Tot 2021 gold deze regel alleen als de partner ook niet verzekeringsplichtig was. Was de partner wél verzekeringsplichtig en had hij geen zorgverzekering, dan had de aanvrager geen recht op zorgtoeslag. Dit stond in het toenmalige artikel 2, vijfde lid, van de Wzt (wettekst 2020). Per 2021 is deze regel vervallen en heeft de aanvrager dus in alle gevallen waarin zijn partner geen zorgverzekering heeft (ongeacht of de partner wel/niet verzekeringsplichtig is) aanspraak op 50% van de gezamenlijke toeslag.

1.3.1.3 Verzekering wordt niet betaald

Het hebben van een zorgverzekering is verplicht voor het krijgen van zorgtoeslag, maar het daadwerkelijk betalen van die verzekering staat niet als voorwaarde in de wet. Iemand met een betalingsachterstand bij zijn zorgverzekeraar heeft daarom nog recht op zorgtoeslag. Na enige tijd betaalt Toeslagen de zorgtoeslag echter niet meer uit aan de verzekerde, maar (indirect) aan de zorgverzekeraar. We lichten dit toe.

Een zorgverzekeraar biedt iemand die een betalingsachterstand heeft eerst een betalingsregeling aan. Blijft de achterstand oplopen, dan meldt de zorgverzekeraar de verzekerde na enige tijd als wanbetaler aan bij het CAK. De verzekerde moet dan een hogere premie aan het CAK betalen totdat de schuld is afgelost. In die periode betaalt de verzekerde geen premie aan zijn zorgverzekeraar (artikel 18d van de Zvw).

Het CAK kan Toeslagen in deze situatie opdragen om (het voorschot op) de zorgtoeslag van de niet-betalende aanvrager en/of zijn partner uit te betalen aan het CAK (artikel 5, tweede lid, van de Wzt en artikel 18aa, eerste lid, van de Zvw). Dit draagt dan bij aan het aflossen van de achterstand. Het CAK heeft dit proces uitbesteed aan het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB). Toeslagen betaalt de zorgtoeslag bij wanbetaling daarom uit aan het CJIB. Het CJIB zorgt ervoor dat dit bij de zorgverzekeraar terecht komt. Het CJIB regelt ook het afmelden van de wanbetaling zodra de achterstand is afgelost of als de burger zich heeft aangemeld voor schuldhulpverlening.

1.3.2 Verzekeringsplichtig

Om verzekerde te zijn (en in aanmerking te komen voor zorgtoeslag) moet iemand niet alleen een zorgverzekering hebben, maar ook verzekeringsplichtig zijn. Iemand is verzekeringsplichtig wanneer hij op grond van de Wet langdurige zorg van rechtswege verzekerd is (artikel 1, onderdeel e en artikel 2, eerste lid, van de Zvw). De verzekeringsplichtige is dan verplicht zich met een zorgverzekering te (laten) verzekeren.

Sluit een verzekeringsplichtige geen zorgverzekering af, dan ontvangt hij hierover bericht van het CAK met het verzoek zich binnen drie maanden te verzekeren. Verzekert hij zich niet binnen die drie maanden, dan legt het CAK hem een bestuurlijke boete op en deelt mee dat hij zich alsnog binnen drie maanden moet verzekeren. Verzekert hij zich dan nog niet, dan volgt weer een boete en een oproep om zich binnen drie maanden te verzekeren. Heeft de verzekeringsplichtige na die termijn nog geen zorgverzekering afgesloten, dan sluit het CAK een zorgverzekering namens hem af (artikelen 9a tot en met 9d van de Zvw).

We bespreken over de verzekeringsplicht verder:

• wanneer iemand volgens de Wlz van rechtswege is verzekerd (de zogenoemde ‘kring van verzekerden’): paragraaf 1.3.2.1
• wanneer een vreemdeling verzekeringsplichtig is: paragraaf 1.3.2.2
• wanneer iemand is uitgezonderd van de verzekeringsplicht: paragraaf 1.3.2.3
• wat het gevolg is van een niet-verzekeringsplichtige partner: paragraaf 1.3.2.4

1.3.2.1 Kring van verzekerden

Wie op grond van de Wlz van rechtswege verzekerd is, is verzekeringsplichtig (artikel 1, onderdeel e en artikel 2, eerste lid, van de Zvw). Deze verzekeringsplichtigen worden ook wel de ‘kring van verzekerden’ genoemd. Deze kring kan door andere wetgeving uitgebreid of beperkt worden (zie paragraaf 1.3.2.1.1). De basis van de kring van verzekerden staat in artikel 2.1.1, eerste en tweede lid, van de Wlz:

• personen die in Nederland wonen (‘ingezetenen’), met uitzondering van onrechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen (waarover meer in paragraaf 1.3.2.2);
• personen die niet in Nederland wonen (‘geen ingezetenen’), maar die wel loonbelasting moeten betalen vanwege in Nederland (of op het continentaal plat) in dienstbetrekking verrichte arbeid. 

De SVB stelt (ambtshalve en op verzoek) vast of iemand voldoet aan deze voorwaarden voor het verzekerd zijn (artikel 2.1.3 van de Wlz).

De volgende personen vallen in ieder geval onder de hoofdregel van de Wlz:

Kring van verzekerden (hoofdregel Wlz)
Personen die in Nederland wonen en	de Nederlandse nationaliteit hebben
	de nationaliteit hebben van een EU-land, Liechtenstein, Noorwegen, IJsland of Zwitserland	Zogenoemde ‘gemeenschapsonderdanen’ (zie paragraaf 1.4.1 van het hoofdstuk ‘Vreemdeling’)
	een andere nationaliteit hebben en rechtmatig in Nederland verblijven	Lees over rechtmatig verblijf in paragraaf 1.4 van het hoofdstuk ‘Vreemdeling’
Personen die in het buitenland wonen en	in Nederland werken en in Nederland loonbelasting moeten betalen

1.3.2.1.1 Uitbreiding en beperking

De kring van verzekerden wordt uitgebreid en beperkt via:

• het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen 1999 (BUB 1999)
• de Verordening (EG) 883/2004 

De grondslag voor de uitbreiding en beperking via het BUB 1999 ligt in artikel 2.1.1, vierde lid, van de Wlz. Hierin staat dat met een algemene maatregel van bestuur uitbreiding of beperking kan worden gegeven aan de kring van verzekerden. Die maatregel is het BUB 1999. Hierin staat een opsomming van personen die in strijd met de hoofdregel in artikel 2.1.1 van de Wlz toch wel als verzekerden moeten worden aangemerkt (paragraaf 2 van het BUB 1999). Of juist geen verzekerden zijn (paragraaf 3 van het BUB 1999). Ga naar Bijlage 1 voor een volledig overzicht van alle personen die op grond van het BUB 1999 wel of geen verzekerde zijn.

Verordening (EG) 883/2004. De hoofdregel van deze verordening is dat iemand die met meerdere EU-lidstaten te maken heeft (bijvoorbeeld door te wonen in één en te werken in een ander) verzekeringsplichtig is in het land waar hij werkt. Dit wordt ook wel het werklandbeginsel genoemd. Er kunnen andere regels gelden voor niet werkenden en er bestaan ook enkele uitzonderingen op het werklandbeginsel (onder andere voor zeelieden, personen die op basis van detachering werken of mensen die in meerdere landen werken). Zie paragraaf 1.3 van Bijlage 1 voor een overzicht van de belangrijkste regels uit de EG-verordening.

Het werklandbeginsel van de EG-verordening kan leiden tot een afwijking van de hoofdregel in artikel 2.1.1 van de Wlz. Met name wanneer iemand in Nederland woont en ergens anders werkt. De Verordening (EG) 883/2004 heeft dan als Europees recht voorrang op de Wlz (nationale wetgeving). Bovendien staat expliciet in artikel 2.1.2 van de Wlz dat er van de hoofdregel (uit artikel 2.1.1 van de Wlz) wordt afgeweken wanneer iemand in strijd met die hoofdregel wel/niet als verzekerde wordt aangemerkt op grond van “een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie”. De EG-Verordening is zo’n “verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie”. De SVB stelt (ambtshalve en op verzoek) vast of iemand voldoet aan de voorwaarden van artikel 2.1.2 voor het Wlz-verzekerd zijn (artikel 2.1.3 van de Wlz).

De Verordening (EG) 883/2004 regelt de coördinatie van de sociale zekerheid binnen de Europese Unie. Onder die sociale zekerheid valt onder andere de zorgverzekering. Coördinatie is nodig zodat iemand die met meerdere lidstaten te maken heeft niet in beide lidstaten verplicht is een zorgverzekering af te sluiten. Of dit juist in beide lidstaten niet hoeft en daardoor geen zorgkosten vergoed kan krijgen. De EG-Verordening regelt daarom voornamelijk (in artikel 11, eerste lid):

• dat iemand alleen in één lidstaat tegelijkertijd sociaal verzekerd kan zijn
• en in welke lidstaat iemand sociaal verzekerd is wanneer de wetgeving van meerdere lidstaten van toepassing zijn (zie paragraaf 1.3 van Bijlage 1 voor de voornaamste aanwijsregels). 

De Verordening (EG) 883/2004 kan dus leiden tot een afwijking van de hoofdregel dat personen die in Nederland wonen (met uitzondering van onrechtmatig verblijvende vreemdelingen) en personen die niet in Nederland wonen maar wel in Nederland in loondienst werken, verzekeringsplichtig zijn (artikel 2.1.1 van de Wlz). De verordening kan echter ook leiden tot een uitkomst die wél overeenkomt met de hoofdregel uit de Wlz. We geven van beide situaties een voorbeeld:

Voorbeelden
Woonland: België Werkland: Nederland	A woont in België en werkt voor een fietsenwinkel in Nederland. A verricht uitsluitend in Nederland werk. Volgens de Verordening (EG) 883/2004 is op A de Nederlandse socialezekerheidswetgeving van toepassing (artikel 11, derde lid, onderdeel a). Dit komt overeen met de hoofdregel uit de Wlz dat personen die buiten Nederland wonen maar hier wel loonbetaling moeten betalen vanwege arbeid in loondienst, in Nederland verzekeringsplichtig zijn (artikel 2.1.1, eerste lid, onderdeel b, van de Wlz).	Kan als verzekeringsplichtige in aanmerking komen voor zorgtoeslag.
Woonland: Nederland Werkland: België	B woont in Nederland en werkt voor een kapperszaak in België. A werkt uitsluitend in België. Volgens de Verordening (EG) 883/2004 is op B de Belgische socialezekerheidswetgeving van toepassing (artikel 11, derde lid, onderdeel a). Dit komt niet overeen met de hoofdregel uit de Wlz dat personen die in Nederland wonen hier verzekeringsplichtig zijn (artikel 2.1.1, eerste lid, onderdeel a, van de Wlz). Op grond van de verordening en artikel 2.1.2, onderdeel b, van de Wlz moet dan ook afgeweken worden van die hoofdregel.	Kan als niet verzekeringsplichtige niet in aanmerking komen voor zorgtoeslag.

1.3.2.2 Verzekeringsplicht voor vreemdelingen

Vreemdelingen zijn mensen die niet de Nederlandse nationaliteit hebben. Zij kunnen rechtmatig of onrechtmatig in Nederland verblijven. Onrechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen zijn niet verzekeringsplichtig (artikel 2.1.1, tweede lid, van de Wlz). Zij zijn dan ook geen verzekerde en kunnen geen aanspraak maken op zorgtoeslag.

Van de rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen zijn ook niet allen verzekeringsplichtig. Alleen degenen met rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, onderdeel a tot en met e en l, van de Vw 2000 zijn verzekeringsplichtig (artikel 2.1.1, tweede lid, van de Wlz). We zetten op een rijtje om welke soorten rechtmatig verblijf het hierbij gaat.

Verzekeringsplicht bij rechtmatig verblijf	Artikel 8 Vw 2000	Verblijfscodes
op grond van een reguliere verblijfsvergunning voor bepaalde tijd	Onderdeel a	21 t/m 24
op grond van een reguliere verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd of een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen zonder de aantekening “Internationale bescherming op [datum] verleend door Nederland”	Onderdeel b	25
op grond van een asielverblijfsvergunning voor bepaalde tijd	Onderdeel c	26
op grond van een asielverblijfsvergunning voor onbepaalde tijd of een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen met de aantekening “Internationale bescherming op [datum] verleend door Nederland”	Onderdeel d	27
als gemeenschapsonderdaan	Onderdeel e	28 t/m 30, 36 t/m 38 en 40
ontleent aan het Associatiebesluit 1/80 van de Associatieraad EEG/Turkije	Onderdeel l	35

Lees meer over rechtmatig verblijf in paragraaf 1.4 van het hoofdstuk ‘Vreemdeling’ en zie Bijlage 1 van dat hoofdstuk voor alle verblijfscodes.

In beginsel komen dus alleen vreemdelingen met rechtmatig verblijf op één van de hierboven genoemde gronden als verzekeringsplichtige in aanmerking voor zorgtoeslag. Enkele andere vreemdelingen kunnen echter toch ook, in specifieke omstandigheden, aanspraak maken op zorgtoeslag. We lichten dit toe.

Vreemdelingen met rechtmatig verblijf op grond van artikel 8, onderdeel f tot en met h, van de Vw 2000 zijn in beginsel niet verzekeringsplichtig (verblijfscodes 31 tot en met 34). Deze staan namelijk niet genoemd in artikel 2.1.1, tweede lid, van de Wlz. Deze vreemdelingen komen daarom in principe niet in aanmerking voor zorgtoeslag. Hierop gelden enkele uitzonderingen voor vreemdelingen met:

• verblijfscode 33 die daaraan voorafgaand al recht hadden op zorgtoeslag
• verblijfscodes 31, 32 en 34 die in Nederland werken en loonbelasting moeten betalen. 

We lichten beide uitzonderingen kort toe. Vreemdelingen met verblijfscode 33 vallen onder de uitbreiding van de kring van verzekerden (artikel 10 van het BUB 1999, zie ook paragraaf 1.2.1 van Bijlage 1). Daarmee zijn ze verzekeringsplichtig. Of zij (met een zorgverzekering) ook zorgtoeslag kunnen krijgen, hangt af van de periode voorafgaand aan verblijfscode 33. Alleen als zij toen als aanvrager recht hadden op zorgtoeslag, blijven zij recht op zorgtoeslag houden (artikel 9, eerste lid, van de Awir). Zolang ze uiteraard aan de overige voorwaarden voor zorgtoeslag blijven voldoen. Lees over dit behoud van recht bij verblijfscode 33 meer in paragraaf 1.4.3 van het hoofdstuk ‘Vreemdeling’.

Vreemdelingen met verblijfscodes 31, 32 en 34 die in Nederland werken en loonbelasting moeten betalen zijn ook verzekeringsplichtig door een uitbreiding van de kring van verzekerden (artikel 11 van het BUB 1999, zie ook paragraaf 1.2.1 van Bijlage 1). Het werk moet dan wel verricht worden in overeenstemming met de Wet arbeid vreemdelingen. Dit betekent dat de vreemdeling een tewerkstellingsvergunning (TWV) moet hebben. Een vreemdeling met code 31, 32 en 34 bevindt zich namelijk in een procedure en heeft (nog) geen verblijfsvergunning die arbeid toestaat. Alleen met een TWV mag hij rechtmatig werken. In die situatie is de vreemdeling dus verzekeringsplichtig en kan dan ook aanspraak maken op zorgtoeslag.

Is een aanvrager verzekeringsplichtig en heeft hij een zorgverzekering, maar is zijn partner een vreemdeling die niet verzekeringsplichtig is, dan heeft de aanvrager aanspraak op 50% van de zorgtoeslag voor beide personen (artikel 2, vierde lid, van de Wzt). Lees hierover meer in paragraaf 1.3.2.4.

We zetten samenvattend op een rijtje met welke verblijfscodes een vreemdeling wel/niet verzekeringsplichtig is en of hij als aanvrager aanspraak kan maken op zorgtoeslag (zolang hij aan de overige voorwaarden voldoet):

Verblijfscode aanvrager	Verzekeringsplichtig	Aanspraak op zorgtoeslag
21 t/m 30, 35 t/m 38 en 40	Ja (artikel 2.1.1, eerste lid, van de Wlz)	Ja (artikel 11, tweede lid, onderdeel a, van de Vw 2000)
33	Ja (artikel 10 van het BUB 1999)	Ja, als voorafgaand ook recht op zorgtoeslag bestond (artikel 9, eerste lid, van de Awir)
31, 32 en 34 - met rechtmatige arbeid in Nederland	Ja (artikel 11 van het BUB 1999)	Ja
31, 32 en 34 - zonder rechtmatige arbeid in Nederland	Nee (artikel 2.1.1, tweede lid, van de Wlz)	Nee
39 en 42 t/m 44	Nee (artikel 2.1.1, tweede lid, van de Wlz)	Nee
41 en 98 (geen verblijfstitel)	Nee (artikel 2.1.1, tweede lid, van de Wlz)	Nee (artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000)

 We zetten ook op een rijtje wanneer een verzekeringsplichtige aanvrager met een vreemdeling als partner aanspraak kan maken op zorgtoeslag:

Verblijfscode partner	Verzekeringsplichtig	Aanspraak aanvrager op zorgtoeslag
21 t/m 30, 35 t/m 38 en 40	Ja	Ja, 100% (50% als de partner geen zorgverzekering heeft)
33	Ja	Ja, 100% (50% als de partner geen zorgverzekering heeft)
31, 32 en 34 - met rechtmatige arbeid in Nederland	Ja	Ja, 100% (50% als de partner geen zorgverzekering heeft)
31, 32 en 34 - zonder rechtmatige arbeid in Nederland	Nee	Ja, 50% (artikel 2, vierde lid, van de Wzt)
39 en 42 t/m 44	Nee	Ja, 50% (artikel 2, vierde lid, van de Wzt)
41 en 98 (geen verblijfstitel)	Nee	Nee (artikel 9, tweede lid, van de Awir)

1.3.2.2.1 Verblijfscode 30

Verblijfscode 30 wordt door de IND (onder andere) afgegeven wanneer iemand aangeeft afgeleid verblijfsrecht te hebben en de IND dit gaat toetsen (lees daarover in paragraaf 1.4.1.1 van het hoofdstuk ‘Vreemdeling’). Met die code is de vreemdeling verzekeringsplichtig. Zolang de toetsingsprocedure ter vaststelling van het afgeleid verblijfsrecht bij de IND nog loopt, weigeren zorgverzekeraars soms om een zorgverzekering af te geven aan de vreemdeling. De aanvrager komt dan niet in aanmerking voor zorgtoeslag.

Is het de partner die code 30 heeft en geen zorgverzekering kan krijgen, dan heeft de aanvrager recht op 50% zorgtoeslag (artikel 2, vierde lid, van de Wzt). Tot 2021 was de wet anders en had de aanvrager in deze situatie eigenlijk geen recht op zorgtoeslag (artikel 2, vijfde lid, van de Wzt (wettekst 2020), zie paragraaf 1.3.1.2). Toeslagen merkte deze partner echter aan als ‘terecht onverzekerd’ als hij zich wél probeerde te verzekeren, maar werd geweigerd door de verzekeraar. Hierdoor kwam de aanvrager toch in aanmerking voor 50% van de zorgtoeslag voor beide personen op grond van artikel 2, vierde lid, van de Wzt.

1.3.2.2.2 Verblijfsvergunning met terugwerkende kracht

De procedure voor het krijgen van een verblijfsvergunning kan soms enige tijd in beslag nemen. Het kan gebeuren dat de IND met terugwerkende kracht een verblijfsvergunning toekent. De ingangsdatum van de verblijfsvergunning is dan dus eerder dan de datum waarop de vergunning wordt toegekend (de beslisdatum van de vergunning). Tot dat latere moment van toekenning had de vreemdeling geen verblijfsvergunning en was dan ook niet verzekeringsplichtig. De verzekeringsplicht ontstaat dan niet alsnog met terugwerkende kracht. De vreemdeling (die inmiddels en met terugwerkende kracht rechtmatig in Nederland verblijft) kan daarom ook niet met terugwerkende kracht zorgtoeslag krijgen.

1.3.2.3 Uitzonderingen verzekeringsplicht

In afwijking van de hoofdregel dat ingezetenen en niet ingezetenen die in Nederland loonbelasting betalen, zijn niet verzekeringsplichtig (artikel 2, tweede lid, van de Zvw):

• a. de militair: paragraaf 1.3.2.3.1
• b. de gemoedsbezwaarde: paragraaf 1.3.2.3.2

1.3.2.3.1 Militairen

Militairen zijn niet verzekeringsplichtig (artikel 2, tweede lid, onderdeel a, van de Zvw). Het gaat hierbij om militairen:

• in werkelijke (actieve) dienst (als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel a juncto onderdeel b, van de Wet ambtenaren defensie);
• en militairen aan wie buitengewoon verlof met behoud van militaire inkomsten is verleend. 

Militairen zijn wel van rechtswege verzekerd voor de Wlz, maar zijn vanwege deze uitzondering niet verzekeringsplichtig. Zij zijn daardoor geen ‘verzekerde’ en kunnen niet in aanmerking komen voor zorgtoeslag. Uitsluiting van de verzekeringsplicht geldt niet voor de gezinsleden van een militair. Zij zijn wel verzekeringsplichtig voor de Zvw (als zij tot de kring van verzekerden behoren). Als de militair een toeslagpartner heeft die wel verzekerde is, dan kan die partner dus zorgtoeslag aanvragen en in aanmerking komen voor 50% van de zorgtoeslag voor beide personen (artikel 2, vierde lid, van de Wzt). Het inkomen van de militair telt dan wel mee in deze berekening. Lees meer over deze 50%-regel in paragraaf 1.3.2.4.

Militairen zijn aangewezen op de zorg van de militair geneeskundige diensten. Dit geldt niet alleen bij inzet in binnen- en buitenland, maar ook binnen en buiten werktijd in een vredessituatie. De krijgsmacht moet voor het uitvoeren van haar grondwettelijke taak altijd kunnen beschikken over voldoende direct inzetbaar personeel. De militair geneeskundige diensten moeten daarom inzicht hebben in de gezondheidstoestand (en dus de inzetbaarheid) van individuele militairen, bijvoorbeeld om hun operationele inzetbaarheid te kunnen beoordelen.

Het Ministerie van Defensie verleent volledig in eigen beheer zorg aan militairen. Zo beschikken ze onder alle omstandigheden over optimale voorzieningen. Dat kan niet binnen de Zvw worden gerealiseerd, omdat die uitsluitend is gericht op het verzekeren van een basispakket aan zorg. Daarom zijn militairen niet verzekeringsplichtig op grond van deze wet.

1.3.2.3.2 Gemoedsbezwaarden

Gemoedsbezwaarden zijn niet verzekeringsplichtig (artikel 2, tweede lid, onderdeel b, van de Zvw). Gemoedsbezwaarden zijn wel van rechtswege verzekerd voor de Wlz, maar zijn op eigen verzoek ontheven van de daaraan gerelateerde verplichtingen en zijn daarom niet verzekeringsplichtig. Zij zijn dan ook geen ‘verzekerde’ en kunnen niet in aanmerking komen voor zorgtoeslag. Als de gemoedsbezwaarde een toeslagpartner heeft die wel verzekerde is, dan kan die partner zorgtoeslag aanvragen en in aanmerking komen voor 50% van de zorgtoeslag voor beide personen (artikel 2, vierde lid, van de Wzt). Het inkomen van de gemoedsbezwaarde telt dan wel mee in deze berekening. Lees meer over deze 50%-regel in paragraaf 1.3.2.4.

Een gemoedsbezwaarde is een “natuurlijke persoon die op grond van artikel 64, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen is ontheven van de verplichtingen, opgelegd op grond van de Wet langdurige zorg” (artikel 2, tweede lid, onderdeel b, van de Zvw). De gemoedsbezwaarde moet deze ontheffing aanvragen bij de SVB en de SVB meldt de ontheffing (en eventuele later intrekking daarvan) bij de inspecteur van de Belastingdienst (artikel 64, eerste en tweede lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen). De gemoedsbezwaarde moet bij de SVB verklaren dat hij overwegende gemoedsbezwaren heeft tegen de zorgverzekering (en eventuele andere verzekeringen) en deze daarom niet heeft afgesloten.

Gemoedsbezwaarden hebben principiële bezwaren tegen verzekeringen op grond van hun levensbeschouwing. Zij sluiten daarom geen verzekeringen af. In Nederland geldt echter wel een verplichting om bepaalde verzekeringen (zoals de zorgverzekering) af te sluiten. Voor die verplichting kunnen gemoedsbezwaarden dus een ontheffing bij de SVB aanvragen. Zij betalen dan ook geen premie meer. Zonder zorgverzekering worden zorgkosten niet vergoed door een zorgverzekeraar. In plaats van een premie, betalen gemoedsbezwaarden echter wel een extra belasting, welke wordt opgespaard en waardoor zij toch een vergoeding kunnen krijgen voor eventuele zorgkosten.

1.3.2.4 Partner is niet verzekeringsplichtig

Is de partner niet verzekeringsplichtig, dan heeft de aanvrager recht op 50% van de zorgtoeslag voor twee personen. Deze regel staat in artikel 2, vierde lid, van de Wzt voor “een verzekerde met een partner die geen verzekerde is”. De aanvrager zelf moet dus wel aan de voorwaarden van een ‘verzekerde’ voldoen door een geldige zorgverzekering te hebben en verzekeringsplichtig te zijn. De niet verzekeringsplichtige partner wordt wel in de berekening van de zorgtoeslag meegenomen, diens inkomen en eventuele vermogen telt daardoor mee. De uitkomst wordt vervolgens gehalveerd. In paragraaf 1.6 staat hoe de zorgtoeslag dan berekend wordt.

1.3.3 Achttien jaar

Iemand is pas een verzekerde “vanaf de eerste dag van de kalendermaand volgende op de maand waarin hij achttien jaar wordt” (artikel 1, eerste lid, onderdeel c, van de Wzt). Het recht op zorgtoeslag ontstaat dus ook op zijn vroegst vanaf die datum. Die hangt overigens samen met het feit dat er tot die tijd geen premie is verschuldigd (artikel 16, tweede lid, onderdeel a, van de Zvw). Zonder die kosten is er ook geen reden voor zorgtoeslag, aangezien dit een tegemoetkoming is in de premie voor een zorgverzekering. Is een aanvrager zelf wel oud genoeg, maar heeft hij een partner die nog geen 18 jaar is, dan heeft hij als “een verzekerde met een partner die geen verzekerde is” recht op 50% van de zorgtoeslag voor beide personen (artikel 2, vierde lid, van de Wzt). Lees over deze 50%-regel verder in paragrafen 1.3.1.2 en 1.3.2.4.

1.3.4 Gedetineerden

Gedetineerden worden voor de zorgtoeslag uitgezonderd als verzekerden (artikel 1, eerste lid, onderdeel c, van de Wzt en artikel 24, eerste en tweede lid, van de Zvw). Hierdoor komen ze niet in aanmerking voor zorgtoeslag. Ze zijn niet uitgezonderd van de verzekeringsplicht en moeten daarom wel een zorgverzekering afsluiten. De rechten en plichten uit die zorgverzekering zijn echter van rechtswege opgeschort gedurende de detentie (artikel 24, eerste lid, van de Zvw). Opschorting van de zorgverzekering betekent dat de zorgverzekering wel blijft bestaan, maar dat de gedetineerde er geen beroep op kan doen en ook geen premie hoeft te betalen. De Minister van Justitie is in de periode van detentie verantwoordelijk voor de verstrekking van medische zorg aan de gedetineerde.

Dit geldt in ieder geval voor gedetineerden in Nederland. Zij verblijven in een gevangenis of een justitiële inrichting. Vanaf het moment dat zij daar verblijven, zijn ze uitgezonderd als verzekerden.

Bij zogenoemde extramurale detentie verblijft iemand niet meer in een gevangenis of justitiële inrichting. De rechten en plichten uit de zorgverzekering zijn dan niet langer opgeschort en de gestrafte is weer verzekerde voor de zorgtoeslag. Vanaf de startdatum van de extramurale detentie kan hij dus weer in aanmerking komen voor zorgtoeslag. Hij moet zich daarvoor wel melden bij zijn zorgverzekeraar, zodat zijn zorgverzekering weer geactiveerd wordt. Extramurale detentie is een vorm van vrijheidsbeperking waarbij gestraften buiten de muren van een gevangenis verblijven. Er is dan een elektronische vorm van toezicht (een enkelband), waardoor het ook wel elektronische detentie genoemd wordt. In Bijlage 2 sommen we alle vormen van detentie op en of iemand daarmee wel/geen verzekerde is.

Gedetineerden in het buitenland zijn als niet-ingezetenen niet verzekeringsplichtig in Nederland en hebben om die reden geen recht op zorgtoeslag (artikel 2.1.1, eerste lid, van de Wlz). Tot 1 juli 2016 was dit anders. Toen bleef bij detentie in het buitenland de verzekeringsplicht in Nederland en het recht op zorgtoeslag bestaan, als de gedetineerde daaraan voorafgaand een Nederlands adres had. Sinds 1 juli 2016 wordt de zorgverzekering van iemand die volgens een verklaring van het Ministerie van Buitenlandse Zaken of van Reclassering Nederland in het buitenland is gedetineerd, echter opgeschort (zie artikel 24, derde lid, van de Zvw). Er bestaat dan ook geen recht meer op zorgtoeslag.

1.4 Verdragsgerechtigden

Verdragsgerechtigden zijn verzekerden voor de zorgtoeslag (artikel 1, eerste lid, onderdeel c, van de Wzt). Ze komen daardoor in aanmerking voor zorgtoeslag, ook al zijn ze niet verzekeringsplichtig in Nederland en hebben ze geen Nederlandse zorgverzekering. Voor verdragsgerechtigden gelden alleen wel enkele andere regels als voor de verzekerden die we in paragraaf 1.3 bespreken.

Voor verdragsgerechtigden is in artikel 69 van de Zvw een aparte regeling gemaakt. Verdragsgerechtigden sluiten geen zorgverzekering af bij een zorgverzekeraar, maar moeten zich aanmelden bij het CAK en een bijdrage aan het CAK betalen (artikel 69, tweede lid, van de Zvw). Dit wordt ook wel de verdragsbijdrage genoemd. Voor de zorgtoeslag wordt een gedeelte hiervan (dat gelijk is aan de gemiddelde premie in Nederland) beschouwd als premie voor een zorgverzekering (artikel 69, vierde lid, van de Zwv en artikel 6.3.1, vierde lid, van de Regeling zorgverzekering).

Verdragsgerechtigden zijn mensen die in het buitenland wonen en die op basis van Europese wetgeving ten laste van Nederland recht hebben op zorg of vergoeding van hun zorgkosten, zoals voorzien in de zorgverzekeringswetgeving van hun woonland (artikel 69, eerste lid, van de Zvw). Uit de Europese wetgeving (met name artikel 24 van de Verordening (EG) 883/2004) volgt dat verdragsgerechtigden mensen zijn:

• met een AOW of pensioen uit Nederland (en hun gezinsleden) die zijn aangemeld bij het CAK.
• met een bepaalde uitkering (zoals de WIA) uit Nederland (en hun gezinsleden) die zijn aangemeld bij het CAK. 

Verdragsgerechtigden hoeven zich niet aan te melden bij het CAK als ze verzekeringsplichtig zijn op grond van de Wlz (artikel 69, tweede lid, van de Zvw). Dan zijn ze ook geen verdragsgerechtigde, maar een gewone verzekerde. Dit is het geval bij iemand die (net als een verdragsgerechtigde) in het buitenland woont en (in tegenstelling tot een verdragsgerechtigde) in Nederland werkt en loonbelasting moet betalen. Hij is dan Wlz-verzekeringsplichtig (zie in paragraaf 1.3.2.1).

Ziektekostendekking met terugwerkende kracht (Fischer-Lintjens)
Wanneer een gepensioneerde burger met terugwerkende kracht van meer dan vier maanden onder de werkingssfeer van het Nederlandse zorgstelsel valt, heeft de burger ook recht om met terugwerkende kracht onder een zorgverzekering te vallen. Het is echter niet mogelijk om een zorgverzekering met meer dan vier maanden terugwerkende kracht af te sluiten (artikel 5, vijfde lid, van de Zvw). Daarom kunnen deze burger via het CAK voor de periode daarvoor een vergoeding in de zorgkosten krijgen volgens de regels van artikel 68b van de Zvw. De burger is dan ook een bijdrage verschuldigd, die voor de zorgtoeslag al premie telt (artikel 68b, vijfde lid, van de Zvw).

Deze burgers hebben dus alsnog recht op zorgtoeslag, omdat ze voor de zorgtoeslag als verzekerde worden aangemerkt (artikel 1, eerste lid, onderdeel c, van de Wzt). Door de terugwerkende kracht zal mogelijk de aanvraagtermijn voor de zorgtoeslag al verstreken zijn. Daarom is geregeld dat deze burgers zelf geen aanvraag in hoeven te dienen, maar dat ze geacht worden tijdig een aanvraag op het moment dat ze van het CAK een bericht hebben ontvangen over de verplichting een verzekering af te sluiten (artikel 5, derde lid, van de Wzt). Voor de bepaling of er een voorschot verleend moet worden of dat gewacht kan worden op de definitieve toekenning, telt het moment waarop Dienst Toeslagen van het CAK een afschrift van de beschikking aan de burger over de vergoeding heeft ontvangen (artikel 5, vierde lid, van de Wzt).

Waarom bestaat deze regeling? Dat leggen we hieronder aan de hand van een voorbeeld uit.

Jurisprudentie
Het Europese Hof van Justitie heeft op 4 juni 2015 () geoordeeld dat het in strijd met het Europese recht is dat een burger in de hiervoor geschetste situatie voor een bepaalde periode onverzekerd wordt.

Situatie voor 2025
Naar aanleiding van dit arrest is bekeken hoe de gevolgen omgezet moesten worden in wetgeving. Om toch te voldoen aan hetgeen het Hof had geoordeeld gold er een tijdelijke oplossing. Het CAK verleende op verzoek van de burger een (civielrechtelijke) vergoeding voor de gemiste bedragen. Bij deze vergoeding nam het CAK ook de gemiste zorgtoeslag mee. Op verzoek van het CAK en met toestemming van de burger gaven wij aan het CAK door wat het gemiste bedrag aan zorgtoeslag is.

We bespreken verder:

• de woonlandfactor: paragraaf 1.4.1
• de verdragslanden: paragraaf 1.4.2
• de verdragsbijdrage: paragraaf 1.4.3
• het woonlandpakket: paragraaf 1.4.4

1.4.1 Woonlandfactor

Op de berekening van de zorgtoeslag voor verdragsgerechtigden wordt een zogenoemde woonlandfactor toegepast (artikel 4a van de Wzt). De woonlandfactor is een getal dat wordt berekend uit de verhouding tussen de gemiddelde zorguitgaven voor een persoon in Nederland en voor een persoon in het woonland. Dit getal ligt onder 1 als de kosten in Nederland hoger zijn en dit getal is 1 als de kosten in het woonland gelijk of hoger zijn. De woonlandfactor kan de zorgtoeslag voor een verdragsgerechtigde daarom lager maken. Voor de meeste landen is de factor lager dan 1 en wordt de zorgtoeslag dus lager.

De woonlandfactor wordt jaarlijks uiterlijk in november per land vastgesteld (artikel 4a, tweede lid, van de Wzt). Een overzicht van alle woonlandfactoren staat in Bijlage 4 van de Regeling zorgverzekering.

De woonlandfactor wordt toegepast op de bijdrage die de verdragsgerechtigde aan het CAK moet betalen (artikel 69, derde lid, van de Zvw en artikel 6.3.1 van de Regeling zorgverzekering). De zorgtoeslag is een tegemoetkoming in deze bijdrage. De berekening van de zorgtoeslag wordt echter niet op de bijdrage gebaseerd, maar op een standaardpremie (zie paragraaf 1.6.1). De woonlandfactor wordt daarom in de berekening van de zorgtoeslag toegepast op die standaardpremie. Op die manier is de zorgtoeslag in verhouding met de verdragsbijdrage. In paragraaf 1.6.5 laten we zien hoe dit precies werkt in de berekening van de zorgtoeslag.

1.4.1.1 Achtergrond woonlandfactor

In eerste instantie bestond er geen verschil in de verdragsbijdrage die verdragsgerechtigden uit verschillende landen moesten betalen. De bijdrage was daardoor voor sommigen relatief hoog ten opzichte van de zorgkosten in hun woonland. De ‘Stichting Belangenbehartiging Nederlandse Gepensioneerden in het Buitenland’ kwam hiertegen op, wat leidde tot een uitspraak van de rechtbank Den Haag op 31 maart 2006. De rechtbank oordeelde dat het heffen van eenzelfde verdragsbijdrage van alle verdragsgerechtigden ongeacht hun woonland “een structureel gelijke behandeling (één, internationaal gezien, hoge heffing) van ongelijke gevallen” is en daarom in strijd met het gelijkheidsbeginsel (ECLI:NL:RBSGR:2006:AV7778, rechtsoverweging 4.24 en 4.25). Na deze uitspraak is de tekst van artikel 6.3.1 van de Regeling zorgverzekering aangepast met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2006 (zie Regeling van de Minister van VWS van 24 april 2006, Staatscourant 2006, nr. 83). De verdragsbijdrage wordt sindsdien berekend met een woonlandfactor.

De woonlandfactor is vervolgens per 1 januari 2007 ook doorgevoerd in de berekening van de zorgtoeslag. De regering vond het noodzakelijk om “[…] ook voor de hoogte van de zorgtoeslag eenzelfde relatie te leggen met de kosten van zorg in het woonland en deze niet langer uitsluitend te baseren op de Nederlandse gemiddelde nominale premie (=standaardpremie). Immers, in werkelijkheid is voor in het buitenland wonenden een bijdrage verschuldigd die niet is gebaseerd op de zorgconsumptie in Nederland maar op de zorgconsumptie in het woonland.” (Kamerstukken II, 2006-2007, 30 918, nr. 3, pagina 18). Deze wijziging voor de zorgtoeslag werd niet met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2006 doorgevoerd. Dit werd wel verdedigbaar gevonden, omdat de verdragsgerechtigden “[…] ook reeds vanaf 1 januari 2006 een verlaagde bijdrage betalen, terwijl hun zorgtoeslag zonder die woonlandfactor in sommige gevallen zelfs hoger is dan de te betalen bijdrage.” Er werd echter geconcludeerd dat de wijziging zal “moeten ingaan per 1 januari 2007” om “uitvoeringstechnische redenen”, vanwege “de rechtszekerheid van betrokkenen” en omdat het onpraktisch was om “de zorgtoeslagregeling te wijzigen voor een reeds begonnen kalenderjaar” (Kamerstukken II, 2006-2007, 30 918, nr. 3, pagina 19).

De woonlandfactor wordt ook toegepast op de standaardpremie van de partner (artikel 4a van de Wzt). Tot 1 januari 2010 gold dit alleen voor de partner die zelf ook verdragsgerechtigde was (artikel 3 van de Wzt, wettekst 2009). Voor een partner die geen verdragsgerechtigde en ook geen verzekeringsplichtige was, werd de normale standaardpremie zonder woonlandfactor gebruikt. Het gevolg hiervan was dat de premie van deze partner niet in verhouding werd gebracht met de zorgkosten in het woonland. Dat was volgens de regering een onbedoelde uitkomst: “In dat geval wordt namelijk de standaardpremie van de aanvrager wel vermenigvuldigd met de woonlandfactor maar de standaardpremie van de partner niet. Doordat voor de partner, die noch verdragsgerechtigd noch verzekerd voor de Zvw is, een volledige standaardpremie in aanmerking wordt genomen, ontstaat voor de aanvrager een aanspraak op zorgtoeslag waar dit niet de bedoeling van de wetgever is geweest.” (Kamerstukken II, 2008-2009, 31 905, nr. 3, pagina 2). Dit werd per 1 januari 2010 gerepareerd en staat tegenwoordig in artikel 4a, derde lid, van de Wzt.

1.4.2 Verdragslanden

Zoals besproken in paragraaf 1.4 zijn verdragsgerechtigden mensen die in het buitenland wonen en op kosten van Nederland recht hebben op zorg op basis van Europese wetgeving. Door deze voorwaarde van Europese wetgeving, komen niet alle landen buiten Nederland in aanmerking. Het gaat alleen om Europese landen en andere landen waarmee Nederland ook afspraken heeft gemaakt over de medische zorg nadat iemand emigreert. Deze landen worden ook wel ‘verdragslanden’ genoemd. Dit zijn:

Verdragslanden
Europese Unie (EU)	België, Bulgarije, Cyprus (alleen het Griekse deel), Denemarken, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk (inclusief Guadeloupe, Frans Guyana, Martinique, Mayotte, St. Martin en La Réunion), Griekenland, Hongarije, Ierland, Italië, Kroatië, Letland, Litouwen, Luxemburg, Malta, Nederland, Oostenrijk, Polen, Portugal (inclusief Madeira en de Azoren), Roemenië, Slovenië, Slowakije, Spanje (inclusief Ceuta, Melilla en de Canarische eilanden), Tsjechië, Zweden.
Europese Economische Ruimte (EER)	Alle landen van de EU plus Liechtenstein, Noorwegen, IJsland.
Zwitserland
Verenigd Koninkrijk	Engeland, Wales, Schotland, Noord-Ierland.
Overige verdragslanden	Bosnië-Herzegovina, Kaapverdië, Noord-Macedonië, Marokko, Montenegro, Servië, Tunesië, Turkije.

1.4.3 Verdragsbijdrage

Zoals besproken in paragraaf 1.4 moeten verdragsgerechtigden zich aanmelden bij het CAK en een bijdrage aan het CAK betalen (artikel 69, eerste en tweede lid, van de Zvw). Die bijdrage wordt ook wel de verdragsbijdrage genoemd. De hoogte van de verdragsbijdrage wordt vastgesteld door de grondslag van de bijdrage te vermenigvuldigen met de woonlandfactor (artikel 6.3.1, eerste lid, van de Regeling zorgverzekering, zie ook paragraaf 1.4.1). Die grondslag van de bijdrage bestaat uit drie delen (artikel 6.3.1, tweede lid, van de Regeling zorgverzekering):

• een inkomensafhankelijke bijdrage overeenkomstig de inkomensafhankelijke bijdrage die de verdragsgerechtigde op grond van de Zvw zou moeten betalen als hij verzekeringsplichtig zou zijn geweest,
• een inkomensafhankelijke bijdrage overeenkomstig de verschuldigde premie voor de Wlz als de verdragsgerechtigde Wlz-verzekerde zou zijn,
• en een bijdrage per maand die overeenkomt met het bedrag van de geschatte gemiddelde premie voor een zorgverzekering (het zogenoemde nominale deel). 

De verdragsbijdrage moet betaald worden door de verdragsgerechtigde zelf en eventuele gezinsleden van 18 jaar en ouder. De bijdrage (ook die voor de gezinsleden) wordt geheven en geïnd door het CAK bij de verdragsgerechtigde (artikel 6.3.1b van de Regeling zorgverzekering). Het CAK kan de verdragsbijdrage innen door deze te laten inhouden van het pensioen of de uitkering (artikel 6.3.2 van de Regeling zorgverzekering).

Het CAK verstrekt een formulier waarmee verdragsgerechtigden zich kunnen inschrijven bij de in het woonland relevante verzekeringsinstelling. Die buitenlandse verzekeringsinstelling zorgt voor de zorgverlening aan de verdragsgerechtigde op kosten van Nederland.

1.4.4 Woonlandpakket

Verdragsgerechtigden hebben op kosten van Nederland recht op zorg of vergoeding van hun zorgkosten, zoals voorzien in de zorgverzekeringswetgeving van hun woonland. Dit laatste wordt ook wel het woonlandpakket genoemd. Dit is het totaal aan dokterskosten, geneesmiddelen en ziekenhuisopnames die in een land vergoed worden. Nederland heeft hier met de zogenoemde verdragslanden afspraken over (zie paragraaf 1.4.2).

1.5 Draagkracht

“De hoogte van de zorgtoeslag is afhankelijk van de draagkracht op basis van het inkomen en het vermogen” (artikel 1, tweede lid, van de Wzt). De hoogte van het inkomen en vermogen zijn dus relevant voor de hoogte van de zorgtoeslag, maar ook voor de vraag of er recht bestaat op de toeslag. Bij een te hoog inkomen en/of vermogen bestaat er namelijk geen recht op zorgtoeslag.

Het inkomen en vermogen van de partner telt mee (artikel 7, eerste lid, van de Awir). Eventuele medebewoners tellen niet mee in de berekening van de zorgtoeslag.

1.5.1 Inkomen

Er staat in de Wzt geen exacte inkomensgrens. Deze grens volgt uit hoe de zorgtoeslag berekend wordt. De zorgtoeslag is namelijk de standaardpremie minus de normpremie (artikel 2, eerste lid, van de Wzt). We lichten deze begrippen toe in paragraaf 1.6, maar kortgezegd is de standaardpremie een vast bedrag dat jaarlijks wordt vastgesteld en de hoogte van de normpremie is onder andere afhankelijk van het inkomen. Hoe hoger het inkomen, hoe hoger de normpremie. Zodra de normpremie net zo hoog is als de standaardpremie, is de zorgtoeslag € 0. Dat inkomen (waarmee de normpremie even hoog is als de standaardpremie) is dus de inkomensgrens. Deze berekening leidt tot de volgende inkomensgrenzen over de afgelopen jaren:

Maximum inkomen	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Zonder partner	€ 30.481	€ 31.138	€ 31.998	€ 38.520	€ 37.496	€ 39.719
Met partner	€ 38.945	€ 39.979	€ 40.944	€ 48.224	€ 47.368	€ 50.206

Lees meer over het inkomen en de vaststelling daarvan in het hoofdstuk ‘Inkomen’.

1.5.2 Vermogen

Er bestaat geen recht op zorgtoeslag als de rendementsgrondslag van de aanvrager en eventuele partner meer bedraagt dan een bepaald bedrag dat jaarlijks wijzigt (artikel 3 van de Wzt). In het hoofdstuk ‘Vermogen’ bespreken we wat deze vermogenstoets precies inhoudt. Daar zijn onder andere de vermogensgrenzen voor de zorgtoeslag te vinden (paragraaf 1.3.2) en welke vermogensbestanddelen buiten beschouwing blijven (paragraaf 1.4.2).

1.6 Berekening zorgtoeslag

In deze paragraaf bespreken we eerst in grote lijnen hoe de zorgtoeslag wordt berekend. Daarna lichten we de basiselementen van die berekening toe:

• de standaardpremie: paragraaf 1.6.1
• de normpremie: paragraaf 1.6.2
• het drempelinkomen: paragraaf 1.6.3 

Tot slot maken we de berekening concreet met enkele voorbeelden in paragraaf 1.6.4. Voor verdragsgerechtigden geldt een afwijkende manier van berekenen, welke we toelichten in paragraaf 1.6.5.

Een aanvrager heeft recht op zorgtoeslag ter grootte van het verschil tussen de standaardpremie en de normpremie, waarbij voor een aanvrager met een partner wordt gerekend met tweemaal de standaardpremie (artikel 2, eerste lid, van de Wzt). Is de partner geen verzekerde (omdat hij geen zorgverzekering heeft en/of niet verzekeringsplichtig is) dan heeft de aanvrager recht op 50% van het berekende bedrag (artikel 2, vierde lid, van de Wzt).

Berekening zorgtoeslag
Zonder partner	standaardpremie - normpremie
Met partner	standaardpremie x 2 - normpremie
Met partner die geen verzekerde is	(standaardpremie x 2 - normpremie) / 2

1.6.1 Standaardpremie

De standaardpremie is een vast bedrag dat jaarlijks wijzigt. De standaardpremie wordt gevormd door de geschatte (“geraamde”) gemiddelde premie voor een zorgverzekering in het berekeningsjaar te vermeerderen met het geschatte gemiddelde bedrag dat een verzekerde naar verwachting in dat jaar betaalt op basis van artikel 19 van de Zvw (artikel 4 van de Wzt). Het genoemde artikel in de Zvw gaat over het verplichte eigen risico.

Standaardpremie = gemiddelde premie + gemiddelde verplichte eigen risico

Het bedrag van de standaardpremie wordt uiterlijk 22 dagen voorafgaand aan het volgende berekeningsjaar vastgesteld in een ministeriële regeling; de Regeling vaststelling standaardpremie en bestuursrechtelijke premies. We zetten de standaardpremies van de laatste jaren op een rijtje (waarbij doorgeklikt kan worden naar de ministeriële regeling van het desbetreffende jaar):

	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Standaardpremie	€ 1.642	€ 1.705	€ 1.749	€ 1.889	€ 1.987	€ 2.112

 De zorgtoeslag is dus niet gebaseerd op de premie die iemand feitelijk betaalt, maar op deze standaardpremie. Hierdoor moet iemand met een relatief dure verzekering een groter deel van de kosten zelf dragen en krijgt iemand met een relatief goedkope verzekering (en een laag inkomen) een groter deel via de zorgtoeslag vergoed.

1.6.2 Normpremie

De normpremie is “de aan de hand van het drempelinkomen en het toetsingsinkomen van de verzekerde berekende premie voor een zorgverzekering in het berekeningsjaar” (artikel 1, eerste lid, onderdeel h, van de Wzt). De hoogte van de normpremie is dus afhankelijk van het inkomen van de aanvrager en zijn eventuele partner en van het zogenoemde drempelinkomen.

Hoe wordt deze normpremie precies berekend? De normpremie is “een percentage van het drempelinkomen in het berekeningsjaar, vermeerderd met een percentage van het toetsingsinkomen van de verzekerde in dat jaar voorzover dat toetsingsinkomen het drempelinkomen te boven gaat. Voor een verzekerde met een partner wordt daarbij het gezamenlijke toetsingsinkomen in aanmerking genomen” (artikel 2, tweede lid, van de Wzt). Hieruit volgt de volgende berekening:

Normpremie = drempelinkomen x A% + (toetsingsinkomen - drempelinkomen) x B%

A% = wijzigt jaarlijks en is hoger voor een aanvrager met partner

B% = wijzigt jaarlijks en is gelijk voor een aanvrager met of zonder partner

Het tweede deel van de berekening geldt alleen als het toetsingsinkomen hoger is dan het drempelinkomen

De percentages wijzigen jaarlijks en staan in artikel 2, derde lid, van de Wzt. Ook worden ze voor meerdere (toekomstige) jaren opgesomd in het Besluit percentages drempel- en toetsingsinkomen zorgtoeslag. We zetten de percentages van de laatste jaren op een rijtje:

		2020	2021	2022	2023
A: % van het drempelinkomen	Zonder partner	1,830%	1,915%	1,848%	0,123%*	1,879%	1,896%
	Met partner	4,140%	4,225%	4,225%	2,378%*	4,256%	4,273%
B: % van het toetsingsinkomen voor zover dat hoger is dan het drempelinkomen		13,550%	13,580%	13,610%	13,640%	13,670%	13,700%

* In 2023 is de zorgtoeslag incidenteel (voor één jaar) verhoogd als koopkrachtondersteuning. Deze verhoging is bereikt door de normpercentages van het drempelinkomen te verlagen.

Er bestaat alleen recht op zorgtoeslag als de normpremie lager is dan de standaardpremie. De normpremie is dus in feite het bedrag dat de aanvrager altijd zelf moet betalen en waarover hij geen zorgtoeslag krijgt.

1.6.3 Drempelinkomen

Het drempelinkomen is een vast bedrag dat jaarlijks wijzigt. Het wordt gebaseerd op het minimumloon van de maand januari van het desbetreffende jaar. Dat bedrag wordt maal 12 gedaan en maal 108% (artikel 1, eerste lid, onderdeel f, van de Wzt). Het minimum maandloon staat in artikel 8, eerste lid, onderdeel b, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag.

Drempelinkomen = minimumloon januari x 12 x 108%

Deze berekening leidde de afgelopen jaren tot de volgende drempelinkomens:

	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Drempelinkomen	€ 21.431	€ 21.835	€ 22.356	€ 25.070	€ 26.819	€ 28.406

1.6.4 Voorbeelden berekening

Om de berekening van de zorgtoeslag concreter te maken, geven we in deze paragraaf enkele voorbeelden.

Voorbeeld 2022
Situatie	Een aanvrager met partner en een gezamenlijk toetsingsinkomen van € 39.000.
Berekening	Normpremie = € 22.356 x 4,225% + (€ 39.000 - € 22.356) x 13,610% = € 3.209,7894
	Zorgtoeslag = € 1.749 x 2 - € 3.209,7894 = € 288,21 per jaar
Toelichting	De standaardpremie wordt maal twee gedaan vanwege de partner.

Voorbeeld 2023
Situatie	Een aanvrager zonder partner met een toetsingsinkomen van € 25.000.
Berekening	Normpremie = € 25.070 x 0,123% = € 30,8361
	Zorgtoeslag = € 1.889 - € 30,8361 = € 1.858,16 per jaar
Toelichting	Het toetsingsinkomen is lager dan het drempelinkomen, dus het tweede deel van de berekening van de normpremie is niet van toepassing.

Voorbeeld 2024
Situatie	Een aanvrager met een partner die niet verzekeringsplichtig is. Ze hebben een gezamenlijk toetsingsinkomen van € 43.000.
Berekening	Normpremie = € 26.819 x 4,256% + (€ 43.000 - € 26.819) x 13,670% = € 3.353,35934
	Zorgtoeslag = € 1.987 x 2 - € 3.353,35934 = € 620,640666 / 2 = € 310,32 per jaar
Toelichting	De berekening is eerst gebruikelijk voor een aanvrager met partner (dus de standaardpremie maal twee). De uitkomst wordt vervolgens gehalveerd omdat de partner niet verzekeringsplichtig is (zie paragraaf 1.3.2.4).

Ga voor een uitgebreid stappenplan van de berekening (inclusief meer voorbeelden) naar de volgende documenten:

Berekeningsjaar	Document met handmatige berekening
2020	Berekening zorgtoeslag 2020
2021	Berekening zorgtoeslag 2021
2022	Berekening zorgtoeslag 2022
2023	Berekening zorgtoeslag 2023
2024	Berekening zorgtoeslag 2024
2025	Berekening zorgtoeslag 2025

1.6.5 Berekening zorgtoeslag verdragsgerechtigde

In de berekening van de zorgtoeslag van verdragsgerechtigden wordt een woonlandfactor toegepast. Lees over verdragsgerechtigden en de woonlandfactor in paragraaf 1.4. De woonlandfactor wordt specifiek toegepast op de standaardpremie van de verdragsgerechtigde (artikel 4a van de Wzt). Dit geldt voor de standaardpremie van een verdragsgerechtigde aanvrager en voor die van een verdragsgerechtigde partner. De woonlandfactor wordt ook toegepast op de standaardpremie van de partner van een verdragsgerechtigde als deze partner geen verdragsgerechtigde, tenzij deze partner een verzekerde is (artikel 4a van de Wzt). De woonlandfactor wordt dus toegepast op de standaardpremie van de partner als:

• de partner verdragsgerechtigde is (ongeacht of de aanvrager wel/niet verdragsgerechtigde is)
• de aanvrager verdragsgerechtigde is en de partner geen verdragsgerechtigde en geen verzekerde is 

Dit ziet er in de berekening van de zorgtoeslag in verschillende partnerschapssituaties als volgt uit:

Aanvrager	Partner	Berekening zorgtoeslag
Verdragsgerechtigde	Geen partner	standaardpremie x woonlandfactor - normpremie

Aanvrager	Partner	Berekening zorgtoeslag
Verdragsgerechtigde	Verzekerde	standaardpremie x woonlandfactor	+ standaardpremie
		totaal van beide standaardpremies - normpremie

Aanvrager	Partner	Berekening zorgtoeslag
Verzekerde	Verdragsgerechtigde	standaardpremie	+ standaardpremie x woonlandfactor
		totaal van beide standaardpremies - normpremie

Aanvrager	Partner	Berekening zorgtoeslag
Verdragsgerechtigde	Verdragsgerechtigde	standaardpremie x woonlandfactor	+ standaardpremie x woonlandfactor
		totaal van beide standaardpremies - normpremie

Aanvrager	Partner	Berekening zorgtoeslag
Verdragsgerechtigde	Geen verzekerde	standaardpremie x woonlandfactor verdragsgerechtigde	+ standaardpremie x woonlandfactor verdragsgerechtigde
		totaal van beide standaardpremies - normpremie
		uitkomst delen door 2 (artikel 2, vierde lid, van de Wzt)

Op 26 mei 2021 deed de Afdeling overigens twee uitspraken over de zorgtoeslag van een in Nederland wonende verzekerde met een partner die verdragsgerechtigd was (ECLI:NL:RVS:2021:1071 en 1072). De Afdeling kwam uit op een andere berekening dan hierboven is toegelicht. De Afdeling baseerde zich daarvoor op een passage uit de memorie van toelichting over de Wzt uit 2007 (Kamerstukken II, 2006-2007, 30 918, nr. 3). “Het wetsartikel dat deze passage beoogde toe te lichten, is echter nooit in werking getreden”, gaf de wetgever aan na de uitspraken van de Afdeling (Kamerstukken II, 2022-2023, 36 357, nr. 3, pagina 20). Om te voorkomen dat deze passage onduidelijkheid blijft veroorzaken, zou de Wzt aangepast worden. De berekening wijzigt daardoor niet, maar wordt duidelijker uitgelegd. Deze duidelijkere berekening staat inmiddels in artikel 4a van de Wzt. Deze wijziging is in werking getreden per 6 november 2024.

Bijlage

•  Bijlage 1: Kring van verzekerden

• Bijlage 2: Detentie