10 Uitreiziger

1.1 Inleiding

Uitreizigers hebben geen recht op toeslagen. Wie zijn uitreizigers? Kortgezegd personen die uit Nederland zijn vertrokken om zich aan te sluiten bij een terroristische organisatie. In dit hoofdstuk gaan we daar nog wat uitgebreider op in, samen met een aantal andere aspecten die van belang zijn wanneer Toeslagen met een uitreiziger te maken heeft.

In dit hoofdstuk

We bespreken eerst de definitie van een uitreiziger en hoe Toeslagen weet wanneer iemand een uitreiziger is (paragraaf 1.2). Vervolgens lichten we de gevolgen voor iemands toeslagen toe wanneer hij als uitreiziger wordt aangemerkt (paragraaf 1.3). Daarna gaan we in op de bezwaar- en beroepsprocedure waarbij de geheimhouding van stukken over een uitreiziger een rol speelt (paragraaf 1.4). Tot slot komen de verschillen tussen uitreizigers en personen op de Nationale Sanctielijst aan bod (paragraaf 1.5).

Afkortingen en begrippen

In het hoofdstuk ‘Afkortingen en begrippen’ staat een afkortingen- en begrippenlijst. Hierin staan alle in het Handboek gebruikte afkortingen. Ook worden veel begrippen toegelicht. Kijk daar dus als een afkorting of begrip onbekend of onduidelijk is.

1.2 Definitie uitreiziger

Een uitreiziger is iemand van wie het gegronde vermoeden bestaat dat hij/zij zich buiten Nederland bevindt met het doel om zich aan te sluiten bij een organisatie die staat op de lijst van organisaties die deelnemen aan een nationaal of internationaal gewapend conflict en een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid (artikel 2, eerste lid, onderdeel q, van de Awir en artikel 14, vierde lid, van de Rijkswet op het Nederlanderschap). Het gaat hierbij kortgezegd om terroristische organisaties.

1.2.1 Melding over uitreiziger

Dat iemand een uitreiziger is, moet blijken uit een melding van de opsporingsdiensten of inlichtingen- en veiligheidsdiensten (artikel 2, eerste lid, onderdeel q, van de Awir). Het gaat dan om een melding van de Nationale Politie of de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD). Voordat een melding wordt verstuurd, is de desbetreffende persoon onderzocht in de zogenoemde Contraterrorisme Informatiebox (CT-infobox). Dit is een samenwerkingsverband tussen een aantal overheidsorganisatie zoals de AIVD, de Nationale Politie, FIOD, IND en Inspectie SZW. Dit samenwerkingsverband heeft als doel om een bijdrage te leveren aan de bestrijding van terrorisme en radicalisering.

Toeslagen ontvangt alleen een melding van de Nationale Politie en AIVD als de uitreiziger aanvrager is van een toeslag. Alleen dan vervalt het recht op toeslagen. Als de uitreiziger een toeslagpartner of medebewoner is, geen aanvrager, dan blijft recht op toeslagen bestaan. Lees hierover meer in paragrafen 1.3.1 en 1.3.1.1.

1.2.1.1 Zorgvuldigheid melding nagaan

Een melding van de Nationale Politie en AIVD is een proces-verbaal (PV) of ambtsbericht. PV’s en ambtsberichten worden beschouwd als een zogenoemd deskundigenadvies. In beginsel mag Toeslagen vertrouwen op de juistheid van zo’n advies, maar is wel verplicht om na te gaan of het onderzoek van de adviseur (in dit geval de Nationale Politie of AIVD) op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden (artikel 3:9 van de Awb).

Vanwege de ervaring van de Nationale Politie en AIVD met het geven van dit soort adviezen, hoeft Toeslagen niet ver te gaan in het toetsen van de zorgvuldigheid. Een marginale toets is voldoende. Zo’n toets houdt in dat Toeslagen nagaat of er geen kennelijke (overduidelijke) contra-indicaties zijn. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een situatie dat Toeslagen de persoon fysiek heeft gezien, terwijl in de melding staat dat hij/zij zich op dat moment al in het buitenland bevond (Kamerstukken II, 2016-2017, 34 577, nr. 3, pagina 14).

Uit de melding moet in principe op objectieve en inzichtelijke wijze blijken op basis van welke feiten en omstandigheden het vermoeden bestaat dat de persoon zich in het buitenland bevindt met het doel zich aan te sluiten bij een terroristische organisatie. Als Toeslagen twijfelt aan de melding of deze onvoldoende duidelijk vindt, kan inzage in de onderliggende stukken van de Nationale Politie of AIVD worden gevraagd. Gaat het om de AIVD, dan kunnen die stukken alleen bij de AIVD ingezien worden. En alleen door een beperkt aantal, vooraf geselecteerde, medewerkers van Toeslagen. Die medewerkers moeten zijn gescreend door de AIVD (Kamerstukken II, 2016-2017, 34 577, nr. 3, pagina’s 14 en 15).

1.3 Gevolgen

Wanneer iemand als uitreiziger is aangemerkt, heeft dit gevolgen voor zijn toeslagen:

• er bestaat geen recht op toeslagen: paragraaf 1.3.1
• Toeslagen mag afzien van voorschotverlening, de uitbetaling van voorschotten opschorten en afzien van de uitbetaling van een definitieve toekenning: paragraaf 1.3.2

1.3.1 Geen recht op toeslagen

“Een uitreiziger heeft geen aanspraak op een tegemoetkoming” (artikel 9a, eerste lid, van de Awir). Aanvragen van uitreizigers worden dus afgewezen. En als al een toeslag wordt ontvangen, wordt die beëindigd. Op grond van artikel 5 van de Awir gaat die beëindiging in per de eerste van de volgende maand als iemand gedurende de maand uitreiziger wordt.

Met deze beëindigingsgrond voor toeslagen (maar ook uitkeringen en studiefinanciering) wil de overheid terrorismefinanciering tegengaan en de Nederlandse nationale veiligheid beschermen. Iedereen waarvan het gegronde vermoeden bestaat dat hij/zij is uitgereisd met het doel zich aan te sluiten bij een terroristische strijdgroepering verliest daarom zijn/haar recht op financiële ondersteuning vanuit de overheid (Kamerstukken II, 2016-2017, 34 577, nr. 3, pagina 2).

1.3.1.1 Alleen voor aanvrager

“De beëindigingsgrond richt zich alleen tot de uitreiziger en strekt zich niet uit tot de achterblijvende partner, gezinsleden of medebewoners van een uitreiziger (Kamerstukken II, 2016-2017, 34 577, nr. 3, pagina 16). Wanneer de partner of medebewoner is aangemerkt als uitreiziger, dan heeft de aanvrager (die geen uitreiziger is) dus wel nog recht op toeslagen.

De regering vindt dat er geen reden is voor een zogenoemd koppelingsbeginsel bij uitreizigers, omdat de achterblijvende gezinsleden of medebewoners niet verantwoordelijk zijn voor het uitreizen van de aanvrager. Met een koppelingsbeginsel zouden zij echter wel de gevolgen ervan kunnen ondervinden. Overigens kunnen zij evengoed gevolgen ondervinden van de beëindiging van de toeslag van de uitreiziger. Dit zijn echter dezelfde gevolgen als wanneer een aanvrager, om wat voor reden dan ook, niet langer onderdeel vormt van het huishouden (Kamerstukken II, 2016-2017, 34 577, nr. 3, pagina 16).

De gevolgen voor de toeslagpartner zijn afhankelijk van de aard van het partnerschap. Waren ze partners vanwege inschrijving op hetzelfde woonadres (artikel 3, tweede lid, van de Awir), dan zijn ze geen partners meer wanneer de aanvrager als uitreiziger wordt aangemerkt. Dit gebeurt automatisch wanneer de uitreiziger niet meer op het adres staat ingeschreven in de BRP. Blijft hij daarop ingeschreven, dan moet Toeslagen een terugmelding aan de gemeente doen of kan de achterblijvende partner aan de gemeente vragen om hem uit te schrijven. Uit de aanmerking als uitreiziger blijkt tenslotte dat hij elders verblijft. Lees meer over de terugmelding en het verzoek om uitschrijving in paragrafen 1.2.5 en 1.4.4.3 van het hoofdstuk ‘BRP’. De achterblijvende ex-partner kan dan als alleenstaande toeslagen aanvragen (Kamerstukken II, 2016-2017, 34 577, nr. 3, pagina 17).

Als het toeslagpartnerschap is gebaseerd op een huwelijk of geregistreerd partnerschap (artikel 3, eerste lid, van de Awir) dan blijft het partnerschap bestaan als de aanvrager uitreist en niet meer op het adres ingeschreven staat. De huurtoeslag is hierop een uitzondering (artikel 1a, derde lid, van de Wht, zie ook paragraaf 1.3.1.1.1 van het hoofdstuk 'Partner’). De achterblijvende ex-partner (of -medebewoner) kan dus voor zichzelf huurtoeslag aanvragen zonder dat de uitreiziger als partner (of medebewoner) meetelt. Er kan ook zorgtoeslag, kinderopvangtoeslag en kindgebonden budget aangevraagd worden, maar daarbij telt de uitreiziger wel mee als partner. Dit kan bepaalde gevolgen hebben. Zo wordt de zorgtoeslag gehalveerd omdat de uitgereisde partner geen ingezetene meer is en daarmee niet verzekeringsplichtig. Op kinderopvangtoeslag bestaat mogelijk geen recht meer, omdat de uitgereisde partner waarschijnlijk niet meer voldoet aan het arbeidscriterium van de Wko (Kamerstukken II, 2016-2017, 34 577, nr. 3, pagina 17). Lees meer over de voorwaarde van verzekeringsplichtig zijn voor de zorgtoeslag in paragraaf 1.3.2 van het hoofdstuk ‘Zorgtoeslag’ en over het arbeidscriterium voor de kinderopvangtoeslag in paragraaf 1.6 van het hoofdstuk ‘Kinderopvangtoeslag’.

Het partnerschap op basis van een huwelijk of geregistreerd partnerschap eindigt overigens wel wanneer de partners niet meer op hetzelfde adres ingeschreven staan én een verzoek tot echtscheiding of scheiding van tafel en bed is ingediend. Zo’n verzoek kan door alleen één van de partners ingediend worden, dus bijvoorbeeld door de achterblijvende toeslagpartner. Hiervoor is dan geen medewerking van de uitreiziger nodig. Lees meer over scheiding (van tafel en bed) in paragrafen 1.9.1 en 1.9.2 van het hoofdstuk ‘Partner’.

1.3.1.2 Weer recht

Er ontstaat weer aanspraak op toeslagen vanaf de eerste dag van de maand na de maand waarin niet meer het gegronde vermoeden bestaat dat de aanvrager zich buiten Nederland bevindt met het doel zich aan te sluiten bij een terroristische organisatie (artikel 9a, tweede lid, van de Awir). Hij is dan dus geen uitreiziger meer en heeft vanaf de volgende maand weer recht op toeslagen (zolang aan alle voorwaarden daarvoor wordt voldaan).

Dat iemand geen uitreiziger meer is, wordt niet gemeld door de Nationale Politie en AIVD. De voormalige uitreiziger zal zich daarom zelf bij Toeslagen moeten melden om weer aanspraak op een toeslag te kunnen maken. Indien nodig moet hij dan ook aannemelijk maken dat de redenen waarom hij eerder als uitreiziger werd gekwalificeerd, niet meer gelden (bijvoorbeeld doordat hij zich niet meer buiten Nederland bevindt).

1.3.2 Afzien van en opschorten uitbetaling

In aanvulling op de beëindigingsgrond van artikel 9a, eerste lid, van de Awir heeft Toeslagen ook andere mogelijkheden om ervoor te zorgen dat de uitreiziger geen toeslag meer uitbetaald krijgt, bijvoorbeeld totdat de beëindiging is doorgevoerd. In de Awir is namelijk geregeld dat Toeslagen bij een uitreiziger:

• kan afzien van het verlenen van een voorschot (artikel 16, zevende lid, onderdeel c): paragraaf 1.3.2.3 van het hoofdstuk ‘Voorschotverlening’
• de uitbetaling van een lopend voorschot kan opschorten (artikel 23, eerste lid, onderdeel c): paragraaf 1.4.4.3. van het hoofdstuk ‘Voorschotverlening’
• kan afzien van de uitbetaling van de definitieve toekenning (artikel 24a, onderdeel c): paragraaf 1.4.4.2 van het hoofdstuk ‘Definitieve toekenning’

1.4 Bezwaar en beroep

Tegen het besluit tot beëindiging van de toeslag op grond van artikel 9a, eerste lid, van de Awir kan bezwaar gemaakt worden. Een belangrijk onderdeel van de bezwaarprocedure is het horen. Voordat een hoorzitting plaatsvindt, krijgt de belanghebbende inzage in de stukken die op de zaak betrekking hebben (artikel 7:4, tweede lid, van de Awb). Deze inzage kan achterwege blijven als geheimhouding van de stukken “om gewichtige redenen is geboden” (artikel 7:4, zesde lid, van de Awb). Hiervan is sprake bij stukken van de Nationale Politie en AIVD: “In het geval van informatie van de AIVD en/of Nationale politie staan zwaarwegende belangen, waaronder de bescherming van de informatiebron, in de weg aan de verstrekking van deze informatie aan betrokkene.” (Kamerstukken II, 2016-2017, 34 577, nr. 3, pagina 15). Deze stukken worden dus niet aan de belanghebbende gegeven tijdens de bezwaarprocedure. Lees meer over inzage in stukken en het horen tijdens de bezwaarprocedure in paragrafen 1.3.4 en 1.3.5 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’.

De belanghebbende kan in de bezwaarprocedure argumenteren waarom hij geen uitreiziger is. Bijvoorbeeld door aan te tonen dat hij zich niet buiten Nederland bevindt en ook niet heeft bevonden. Hoewel hij geen inzage heeft in de stukken van de Nationale Politie en AIVD, kan hij er wel vanuit gaan dat Toeslagen een melding heeft ontvangen van één of beide diensten waarin onderbouwd staat aangegeven waarom hij als uitreiziger is aangemerkt (Kamerstukken II, 2016-2017, 34 577, nr. 3, pagina 15).

De belanghebbende kan ook in beroep gaan, als zijn bezwaar niet leidt tot een andere beslissing. In de Awb staan regels hoe er dan met vertrouwelijke informatie omgegaan moet worden. Met een beroep op gewichtige belangen (waaronder de nationale veiligheid) kan Toeslagen weigeren om de informatie van de Nationale Politie en/of AIVD aan de rechtbank te sturen of meedelen dat alleen de rechtbank ervan mag kennisnemen (artikel 8:29, eerste lid, van de Awb). In dat laatste geval van beperkte kennisname kan de rechtbank de stukken wel inzien, maar de belanghebbende niet. Als de rechtbank oordeelt dat het niet of beperkt verstrekken van de informatie door Toeslagen niet gerechtvaardigd is, wil dit niet zeggen dat die informatie alsnog aan de belanghebbende verstrekt wordt. De rechtbank kan dan namelijk daaruit zelf zijn conclusies trekken (hij kan “daaruit de gevolgtrekkingen maken die hem geraden voorkomen”, artikel 8:31 van de Awb). Een belangrijke reden om de informatie van de Nationale Politie en AIVD niet de verstrekken aan de belanghebbende is om de veiligheid van bronnen te beschermen. Verstrekking van de informatie “zou niet alleen leiden tot gevaar voor de veiligheid van de bronnen, maar ook op de langere termijn tot een ernstige belemmering van de werkzaamheden van de veiligheidsdiensten.” (Kamerstukken II, 2016-2017, 34 577, nr. 3, pagina’s 15 en 16). Lees meer over de geheimhouding van stukken in de beroepsprocedure in paragraaf 1.4.2.1.3 van het hoofdstuk ‘Beroep’.

1.5 Verschil met personen op Nationale Sanctielijst

De beëindigingsgrond van artikel 9a, eerste lid, van de Awir moet worden onderscheiden van de toepassing van de zogenoemde Sanctieregeling terrorisme 2007-II. Personen en organisaties die op grond van deze sanctieregeling worden aangewezen, worden op de Nationale Sanctielijst (of Nationale terrorismelijst) geplaatst. Er bestaat een redelijk vermoeden dat zij betrokken zijn bij terrorisme, maar ze hoeven niet uit Nederland te zijn vertrokken, zoals een uitreiziger. Van hen worden alle middelen bevroren en het is verboden om voor deze personen en organisaties financiële diensten te verrichten of middelen ter beschikking te stellen (artikel 2, tweede, derde en vierde lid, van de Sanctieregeling terrorisme 2007-II). Op grond hiervan mogen toeslagen in beginsel ook niet worden uitbetaald aan personen op de Nationale Sanctielijst. Het recht op toeslagen vervalt echter niet, zoals bij uitreizigers wel het geval is.

Overigens biedt de sanctieregeling de mogelijkheid om een ontheffing aan te vragen (artikel 3 van de Sanctieregeling terrorisme 2007-II). Bijvoorbeeld om te kunnen voorzien in primaire levensbehoeften of het betalen van belastingen en nutsvoorzieningen. Belanghebbenden kunnen zo’n verzoek tot ontheffing indienen bij het Ministerie van Financiën. Wordt de ontheffing verleend, dan mag Toeslagen wel aan de desbetreffende persoon uitbetalen (Kamerstukken II, 2016-2017, 34 577, nr. 6, pagina 5).