3 Awb bijlage 1: Wanneer is een terugvorderingsbrief een besluit?

1.1 Inleiding

Afhankelijk van de bedragen die reeds uitbetaald zijn, zal er bij een verlaging van de toeslag vaak een terugvordering ontstaan. Naast de beschikking over het lagere toeslagbedrag, ontvangt de aanvrager dan ook een brief over de terugvordering. Is deze terugvorderingsbrief een besluit? En kan hiertegen dus bezwaar gemaakt worden? Op deze vragen geeft deze bijlage antwoorden. Daarvoor bespreken we eerst wat een terugvorderingsbrief is en hoe deze is te herkennen. Daarna gaan we na wanneer een terugvorderingsbrief wel of geen besluit is. Vervolgens bespreken we wat het één en ander betekent voor de bezwaarprocedure.

Lees in het hoofdstuk ‘Terugvordering’ meer over terugvorderingen en in het hoofdstuk ‘Invordering’ over het innen van terugvorderingen.

Afkortingen en begrippen

In het hoofdstuk ‘Afkortingen en begrippen’ staat een afkortingen- en begrippenlijst. Hierin staan alle in het Handboek gebruikte afkortingen. Ook worden veel begrippen toegelicht. Kijk daar dus als een afkorting of begrip onbekend of onduidelijk is.

1.2 Wat is een terugvorderingsbrief?

Een terugvorderingsbrief is een brief met daarop de mededeling dat de aanvrager een bepaald bedrag moet terugbetalen en uitleg over hoe dit gedaan kan worden. De terugvorderingsbrief is tot 1 juni 2023 te herkennen aan de acceptgiro onderaan de brief. Per die datum verdween de acceptgiro als landelijk geaccepteerd betaalmiddel. Vanaf dan is de terugvorderingsbrief onder andere te herkennen aan de betaalinformatie die erop staat: het te betalen bedrag, het rekeningnummer waarnaar het bedrag overgemaakt moet worden en een betalingskenmerk.

1.2.1 Herkennen van bezwaar tegen terugvorderingsbrief

Wanneer iemand bezwaar maakt tegen de terugvorderingsbrief, maar deze niet meestuurt met het bezwaarschrift, kan het lastig zijn om te herkennen dat het bezwaar hiertegen gericht is. Deze brieven werden namelijk lange tijd niet opgeslagen in de systemen van Toeslagen en waren dus niet terug te vinden. Sinds januari 2023 worden de terugvorderingsbrieven wél opgeslagen, namelijk in DAS (onder TL135 als een AFP-bestand).

Een bezwaar tegen een terugvorderingsbrief kan ook herkend worden aan de dagtekening en/of het beschikkingsnummer, als de bezwaarmaker deze gegevens noemt. De dagtekening van de terugvorderingsbrief wijkt namelijk vaak (een beetje) af van de dagtekening van de voorschotbeschikking of definitieve toekenning waaruit de terugvordering voortvloeit. Het beschikkingsnummer ziet er ook net iets anders uit.

Voorbeeld
	Beschikkingsnummer toeslag	Beschikkingsnummer samenhangende terugvordering
Voorschot	Voorschot: 0000.00.000.T.21.0.0133	0000.00.000.T.1.00133
Definitief	Definitief: 0000.00.000.T.21.6.0253	0000.00.000.T.1.60253

1.2.2 Andere brieven over terugvordering

Na de terugvorderingsbrief volgen vaak andere brieven over de terugvordering. Zoals brieven met informatie over de mogelijkheden waarop de terugvordering betaald kan worden (bijvoorbeeld de zogenoemde LBT- en CBT-brieven). Ook kan een herinnering aan de terugvordering volgen. Dergelijke brieven zijn geen terugvorderingsbrieven zoals we hier bespreken. Deze brieven zijn geen besluiten, omdat de terugvordering al eerder is opgelegd. Er is daardoor geen sprake meer van een rechtsgevolg bij het ontvangen van die latere brieven (lees hieronder en in paragraaf 1.5.1.4 van het hoofdstuk over het begrip ‘rechtsgevolg’).

1.3 Wanneer is een terugvorderingsbrief een besluit?

Zoals besproken in het hoofdstuk (paragraaf 1.5.1.4) moet er aan een brief een rechtsgevolg zitten voordat deze brief een besluit is. Dit betekent dat de ontvanger zich na ontvangst van de brief in een andere rechtspositie moet bevinden. Om die reden is een zogenoemd ‘herhaald besluit’ geen besluit. Het rechtsgevolg is dan namelijk al ingetreden bij het voorgaande besluit. Lees over herhaalde besluiten in paragraaf 1.5.1.4.1 van het hoofdstuk.

Voor de vraag of een terugvorderingsbrief een besluit is, moet een onderscheid gemaakt worden tussen de voorschotfase en de definitieve fase.

1.3.1 Voorschot: wel besluit

De eerste terugvorderingsbrief na een herzien voorschot is een besluit. We lichten dit toe.

Wanneer een voorschot wordt herzien, ontvangt de aanvrager een voorschotbeschikking met daarop het nieuwe bedrag van het voorschot. Als het voorschot wordt verlaagd, kan dat tot een terugvordering leiden. Dit hoeft echter niet. Het kan namelijk zijn dat het eerdere voorschotbedrag nog niet geheel was uitbetaald en dat het totaal uitbetaalde bedrag gelijk of lager is dan het nieuwe voorschotbedrag.

Naast de hierboven omschreven situatie, kan er soms ook sprake zijn van verrekeningen. Lees meer over verrekeningen in paragrafen 1.5.1.1.1 en 1.6 van het hoofdstuk ‘Invordering’.

Het is om deze redenen bij de herziening van het voorschotbedrag niet altijd direct duidelijk bij het maken van de voorschotbeschikking vanuit TVS of de herziening ook leidt tot een terugvordering. Daarom staat er op de voorschotbeschikking geen terugvorderingsbedrag. De voorschotbeschikking gaat dus alleen over de hoogte van het voorschot, niet ook over de terugvordering.

Moet er een bedrag terugbetaald worden, dan ontvangt de aanvrager naast de nieuwe voorschotbeschikking apart een terugvorderingsbrief. Hierop staat het bedrag dat de aanvrager moet terugbetalen. In de voorschotfase is dit de eerste keer dat aan de aanvrager wordt medegedeeld dat hij iets moet terugbetalen en wat de hoogte van deze terugvordering is. Dit betekent dat de terugvorderingsbrief in de voorschotfase een rechtsgevolg heeft. De aanvrager verkeert na het ontvangen van deze brief namelijk in een andere rechtspositie, want er is een plicht ontstaan: er moet nu een bepaald bedrag terugbetaald worden. Dit betekent dan ook dat de terugvorderingsbrief in de voorschotfase een besluit is. Deze terugvorderingsbrief wordt dan ook wel de terugvorderingsbeschikking genoemd.

1.3.2 Definitieve toekenning: geen besluit

De terugvorderingsbrief na een (herziene) definitieve toekenning is geen besluit. We lichten dit toe.

Wanneer de toeslag definitief wordt vastgesteld (of een definitieve toekenning wordt herzien), staat op deze beschikking naast de hoogte van de toeslag ook de hoogte van de terugvordering. Deze beschikking gaat dus over de vaststelling van het toeslagbedrag én over de hoogte van de terugvordering.

Overigens weet TVS ook bij de definitieve vaststelling niet welk bedrag exact is uitbetaald. Maar omdat de definitieve vaststelling na afloop van het jaar wordt vastgesteld, wordt er vanuit gegaan dat het voorschot volledig is uitbetaald (of verrekend). Op basis van die aanname berekent TVS de hoogte van de terugvordering.

Vervolgens komt weer de brief met daarop de mededeling dat de aanvrager een bedrag moet terugbetalen en de betaalinformatie (of tot 1 juni 2023: de brief met de acceptgiro, zie paragraaf 1.2). Deze brief is nu geen besluit. De hoogte van de terugvordering is namelijk al eerder vastgesteld bij de definitieve toekenning. De terugvorderingsbrief waar hetzelfde terugvorderingsbedrag in staat is nu dus een zogenoemd herhaald besluit. De aanvrager verkeert na het ontvangen van de brief niet in een andere rechtspositie, want er ontstaat geen nieuwe plicht: er was al bekend dat er een bedrag terugbetaald moest worden en hoe hoog dit bedrag is.

De terugvorderingsbrief kan in de definitieve fase dus geen terugvorderingsbeschikking genoemd worden. Op die brief staat wel het woord ‘beschikking’. Toch is er feitelijk geen sprake van een beschikking. Dat dit woord erop staat, maakt niet dat er alsnog sprake is van een besluit (zie hierover ook paragraaf 1.5.1.4 van het hoofdstuk).

1.4 Bezwaarprocedure

Alleen tegen een besluit kan bezwaar worden gemaakt (artikel 1:5, eerste lid, van de Awb). En er kan dan ook alleen bezwaar worden gemaakt tegen de beslissing die in dat besluit staat. Als een belanghebbende het niet eens is met de terugvordering, dan zal hij dus tegen de juiste beschikking bezwaar moeten maken: in de voorschotfase tegen de terugvorderingsbeschikking en in de definitieve fase tegen de vaststellingsbeschikking (de definitieve toekenning zelf). Maakt de belanghebbende tegen de onjuiste beschikking bezwaar, dan zijn er echter meestal wel mogelijkheden om het bezwaar alsnog inhoudelijk te behandelen alsof het gericht is tegen de juiste beschikking. We lichten dit hieronder toe.

1.4.1 Voorschot

Een belanghebbende die het in de voorschotfase niet eens is met de hoogte van het voorschotbedrag, moet in beginsel bezwaar maken tegen de vaststellingsbeschikking (de voorschotbeschikking waarin het voorschotbedrag staat). En als men het niet eens is met (de hoogte van) de terugvordering, moet er in principe bezwaar gemaakt moet worden tegen de terugvorderingsbeschikking.

Als er in de voorschotfase bezwaar wordt gemaakt tegen een terugvorderingsbeschikking, dan kan het bezwaar strikt genomen alleen gaan over (de hoogte van) de terugvordering. De vraag of het voorschot op het juiste bedrag is berekend is dan in principe niet aan de orde. Wanneer echter duidelijk is dat het bezwaar over de hoogte van het voorschot gaat én de bezwaartermijn van die vaststellingsbeschikking is nog niet voorbij, dan kan het bezwaar aangemerkt worden als gericht tegen deze vaststellingsbeschikking. Omgekeerd geldt hetzelfde: een bezwaar tegen de vaststellingsbeschikking die eigenlijk over de terugvordering gaat, kan als zodanig behandeld worden wanneer de bezwaartermijn van de terugvorderingsbeschikking nog niet voorbij is. Is de bezwaartermijn van de vaststellingsbeschikking dan wel terugvorderingsbeschikking wel al voorbij, dan moet het bezwaar in beginsel niet-ontvankelijk verklaard worden (lees in paragraaf 1.2.4 in hoofdstuk ‘Bezwaar’ meer over de bezwaartermijn en niet-ontvankelijkverklaring van bezwaren). Soms is het toch mogelijk om het bezwaar inhoudelijk te behandelen. Lees over deze optie verderop meer in paragraaf 1.4.3.

1.4.2 Definitieve toekenning

In de definitieve fase moet een belanghebbende zowel voor de hoogte van de toekenning als voor (de hoogte van) de terugvordering bezwaar maken tegen de vaststellingsbeschikking (de beschikking waarin het toeslagbedrag definitief is vastgesteld).

Als een belanghebbende het niet eens is met de terugvordering en hierover bezwaar aantekent tegen de terugvorderingsbrief, dan moet dit bezwaar in beginsel niet-ontvankelijk verklaard worden. Die brief is namelijk geen besluit en er kan alleen tegen besluiten bezwaar gemaakt worden. Onder de juiste omstandigheden is het soms toch mogelijk om dit bezwaar wel ontvankelijk te verklaren en inhoudelijk te behandelen. Deze optie lichten we hieronder toe.

1.4.3 Bezwaar tegen iets dat geen besluit is

Wat als een belanghebbende bezwaar maakt tegen iets dat geen besluit is? Bijvoorbeeld de terugvorderingsbrief na de definitieve toekenning. Zoals hiervoor in paragrafen 2.4.1 en 2.4.2 aangegeven moet het bezwaar dan eigenlijk niet-ontvankelijk verklaard worden. Er kunnen echter toch mogelijkheden zijn om het bezwaar inhoudelijk te behandelen en daarmee tegemoetkomen aan wat de belanghebbende eigenlijk wilde: een bepaald besluit aanvechten. Hiervoor kijken we naar het volgende:

1. Tegen welke beschikking is het bezwaar eigenlijk gericht?: paragraaf 1.4.3.1
2. Valt het bezwaar nog binnen een bezwaartermijn?: paragraaf 1.4.3.2
3. Zo nee, is er sprake van een verschoonbare termijnoverschrijding?: paragraaf 1.4.3.3
4. Zo nee, kan het bezwaarschrift als herzieningsverzoek behandeld worden?: paragraaf 1.2.5.1 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’

1.4.3.1 Juiste beschikking

Om de vraag te beantwoorden tegen welke beschikking het bezwaar eigenlijk gericht is of had moeten zijn, moet gekeken worden naar de inhoud van het bezwaarschrift. Heeft iemand bijvoorbeeld bezwaar gemaakt tegen de terugvorderingsbrief na de definitieve toekenning en is hij/zij het duidelijk niet eens met deze terugvordering, dan is de beslissing waartegen eigenlijk bezwaar gemaakt wordt de vaststellingsbeschikking (de definitieve toekenning) waarin de terugvordering voor het eerst wordt vastgesteld.

Om te bepalen wat de juiste beschikking is, is het dus belangrijk om duidelijk te hebben waartegen de belanghebbende eigenlijk bezwaar wil maken. Als dit onvoldoende duidelijk blijkt uit het bezwaarschrift, dan is het noodzakelijk om met de belanghebbende contact op te nemen. Dit is niet alleen belangrijk voor het bepalen of het bezwaar ontvankelijk is, maar ook om vervolgens de juiste inhoudelijke beslissing te kunnen nemen.

1.4.3.2 Bezwaartermijn

Vervolgens is van belang met welke bezwaartermijnen we te maken hebben en of het bezwaar nog binnen één van die termijnen valt. Is het bezwaar tegen de terugvorderingsbrief dat geen besluit is, tijdig binnen de bezwaartermijn van de hiervoor bepaalde juiste beschikking (die wel een besluit is en waartegen de belanghebbende eigenlijk bezwaar wilde en moest maken)? Dan moet het bezwaar inhoudelijk behandeld worden omdat het tijdig is ingediend tegen de juiste beschikking.

Is het bezwaar niet ingediend binnen de bezwaartermijn van de juiste beschikking, dan is het bezwaar in principe niet-ontvankelijk. Toeslagen gaat hier echter soepel mee om als het wél tijdig is binnen de termijn van de terugvorderingsbrief en behandeld het bezwaar dan ook inhoudelijk. Het is voor de belanghebbende tenslotte ook verwarrend dat hij twee brieven krijgen over hetzelfde onderwerp, maar waarvan één wel een besluit is en de ander niet. Hierbij is wel van belang dat de terugvorderingsbrief (die geen besluit is) samenhangt met een besluit (meestal een definitieve toekenning). Gaat het bijvoorbeeld om een latere betalingsherinnering (of ander soort brief over de terugvordering) die niet meer direct samenhangt met het oorspronkelijke terugvorderingsbesluit, dan is het bezwaar in beginsel niet-ontvankelijk omdat het niet is gericht tegen een besluit en ook niet meer in verband is te brengen met een besluit. Is dat bezwaar wel tijdig binnen de termijn van de vaststellingsbeschikking waar de belanghebbende eigenlijk bezwaar tegen wilde/moest maken, dan kan er nog soepel mee om worden gegaan. Maar is het alleen tijdig binnen de termijn van de brief (dat geen besluit is), dan is het bezwaar dus niet-ontvankelijk. Lees over dit soort brieven in paragraaf 1.2.2.

Lees meer over de bezwaartermijn in paragraaf 1.2.4 van het hoofdstuk ‘Bezwaar’.

1.4.3.3 Verschoonbare termijnoverschrijding

Wat nu als het bezwaar is ingediend buiten de bezwaartermijn van de juiste beschikking en buiten de termijn van de daarmee samenhangende terugvorderingsbrief? Dan zal gekeken moeten worden of deze termijnoverschrijding verschoonbaar is. Dit betekent kortgezegd dat er een goede reden moet zijn waarom het bezwaar te laat is ingediend. Als dat zo is, dan is het bezwaar toch ontvankelijk en moet het inhoudelijk behandeld worden (lees meer over verschoonbare termijnoverschrijding in paragraaf 1.2.4.4.2 in hoofdstuk ‘Bezwaar’).

Bij de beoordeling van de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding moet ook gekeken worden naar een eventueel opgewekt vertrouwen: heeft Toeslagen de belanghebbende op het verkeerde been gezet door op een brief ten onrechte te zetten dat het een beschikking is en/of dat er bezwaar gemaakt kan worden binnen een genoemde termijn? Als hier sprake van is, dan heeft Toeslagen het vertrouwen opgewekt dat de brief een besluit is en dat hiertegen bezwaar gemaakt kan worden. Het is dan begrijpelijk dat de belanghebbende uitgaat van de bezwaartermijn in deze nieuwe brief en niet meer van de termijn uit de eerdere beschikking.